企业互助担保圈风险破解的温州模式

潘 彬 柯园园

企业互助担保圈风险破解的温州模式

潘 彬 柯园园

随着经济增速的放缓和经济结构调整的深化，信贷资产质量压力与趋势、风险管理机制改革、不良资产处置等面临更加严峻的挑战。本文研究了浙江省温州市自金改以来破解企业担保圈风险的具体举措及成效，温州实现从“风险先发”到“率先突围”的转变可为国内相关领域改革提供示范与借鉴。

互助担保风险 征信机制 金融创新 温州模式

一、引 言

中小企业是经济发展不可或缺的重要组成部分，历来受到各国政府的重视。但中小企业由于缺乏抵押品等原因，导致信贷配给现象发生，中小企业融资困难也是困扰各国政府的一大难题。在各国扶持中小企业的措施中，一些国家出现了政府专为中小企业设立的融资担保制度。一类是政府建立中小企业融资担保机构①Columba F.，etc al.Mutual guarantee institutions and small business finance［J］，Journal of Financial Stability，2010（6）：45-54.，由机构为中小企业提供担保，从而获得银行贷款。采用这种方式的以美国、日本、德国为代表。一类是中小企业的互助担保，由中小企业自愿组成，以会员企业出资为主，以会员企业为主要服务对象，不以盈利为目的的担保模式。采取这种方式以意大利及欧盟部分国家为代表。

互助担保能够有效弱化中小企业与金融机构之间的信息不对称问题，是因为其自身的组织形式使其具有信息相对完整的优势②王志强、邹高峰、左军：《欧盟中小企业互助担保融资的经验与启示》，《天津大学学报（社会科学版）》，2012年7月。；互助成员间良好的横向监督、自我选择、社会约束机制③Columba F.，etc al.Firms as Monitors of Other Firms：Evidence from Sme Finance，Article in SSRN Electronic Journal，March 2008.，可以降低中小企业的道德风险。其中意大利的互助担保机构（Mutual Guarantee Institutions，以下简称MGIs）在欧盟得到推广④陈琼娣：《意大利中小企业互助担保模式的经验及借鉴》，《南方金融》，2008年12月。，意大利政府借助了多种公共工具，如政府公共担保计划（Public Fund for Grarantee to SME，SGS），其目的是在中央政府或地方层面建立一个基金，为MGIs给中小企业提供的担保作反担保，以降低银行融资给小企业的风险，最终做到改善中小企业的融资机会，由于分散了风险，更能被潜在的担保人接受。值得注意的是，虽然互助担保可以排除一部分的道德风险，但是仍然存在逆向选择的问题，可能会导致银行把钱借给风险较大的企业，致使银行和中小企业参与互助担保的热情不高。不可否认这种机构可以在一定程度上缓解银行和中小企业间的信息不对称，从而降低中小企业的融资成本。

二、化解企业互助担保圈风险的“温州模式”

我国改革开放以来，尤其是2008年金融危机以后，金融领域内担保业务越来越多地出现在个人和企业的融资过程中，包括政府背景、民间资本在内的担保业务迅速扩大，在解决中小企业融资难问题以及推动个人投资与消费方面发挥了巨大作用，也间接促进了地方经济的发展。然而，由于相应风险管控机制的缺失，2011年以来，违约风险随着企业间互保形成的担保链、担保圈快速蔓延，从近几年不良贷款集中暴露的浙江、山东等地区来看，互联互保、过度担保的潜在风险十分突出，截至2015年12月末，商业银行不良贷款余额12744亿元，不良率已达到1.67%，该数据连续十七个季度上升。随着经济增速的放缓和经济结构调整的深化，信贷资产质量压力与趋势、风险管理机制改革、不良资产处置等面临更加严峻的挑战。

温州自2011年9月份发生民间借贷风波以来，众多举债中小企业濒临破产，为其担保的一些企业也连带受影响。企业风险传递至金融体系，银行不良贷款持续高发，银企信任危机加剧，社会诚信体系面临崩溃。如果同时考虑其他的关注类贷款，2011年底温州市不良贷款率接近20%，后续风险处置和化解压力十分艰巨。2012年3月，温州市金融综合改革试验区成立，温州市政府通过确定“企业担一点、银行让一点、政府帮一点、司法快一点”的担保处置思路，而《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》的出台，紧抓实施金融综合改革的有利时机，在保企业和保银行之间寻找平衡点，努力化解企业互助担保圈风险。2012年5月以来，温州市累计处置不良贷款超过1300亿元。2014年至2015年，温州银行业连续两年实现不良贷款“双降”。2015年温州新增贷款开始止跌回升，2015年全面推进授信总额主办行管理机制，即规定“小微企业授信银行不超过3家（含），大中型企业授信银行不超过5家（含），集团企业授信银行不超过8家（含）”。

据温州市人民政府信息统计，截至2015年末，推进授信总额主办行管理机制已覆盖企业11981家，占总数的65%；授信2992亿元，占授信总额的51%。3家、5家以上银行授信的企业数分别下降47%、52%。其主要举措如下：

（一）去风险、去杠杆与流动性注入并举

建立政府增信机制，在全市推广企业互助抱团增信等方式，引导信贷投放。通过设立小微企业信用保证基金（规模8.5亿元），补助小额贷款保证保险（出资2000万元）等措施，同时设立45家小微企业信贷专营机构，加强开展增信式、分段式、年审制循环贷款等创新还款模式，进一步巩固小微企业还款与续贷的无缝对接。

（二）多形式让利帮扶，助企业渡过难关

建立“应急转贷机制”，支持困难企业转贷，市县两级政府设立15亿元应急转贷资金；对陷入“两链”风险的企业，采用“退二进三”等方式盘活存量资产，同时尽可能地实施土地和产权分割出让。四年多来，温州市政府共协调帮助1250多家企业，相关受益的企业近4000家。特别是2014年市县处置办集中办公后，协调能力得到进一步提升，累计完成了100多家重点风险企业的处置工作。至2015年末温州全市接受3家以上企业（含）担保的从2012年末最高的2053家，减少了58%。处置了12个全市重点关注的重大担保圈。

（三）坚持“一企一行一策”，分类处置

根据出险企业资金额度、担保链复杂程度，实行属地管理、分级负责，专设协调机构牵头协调，风险企业处置完成率达98.1%。坚持“先清偿后代偿、先抵押后保证”两项原则，合理分担代偿压力同时，支持企业通过优化生产、资产重组、债务重组等方式开展自救，协调银行通过银团贷款、延缓追偿、授信聚拢、担保替换、破产退出、平移代偿、外部收购等方式进行帮扶。

（四）简化破产程序，提高依法处置效率

简化破产程序，专设金融审判庭、破产审判庭，明确一般破产案件必须在六个月内审结，无产可破案件在三个月内审结。市县两级政府设立895万元破产援助专项资金，保障破产案件管理人的报酬。建立破产重整纳税评价机制，明确财产处置后交易双方的纳税义务。创新“活查封”机制，为涉诉资产被查封的企业开启“临时启封”，保障企业自身贷款正常转贷。通过破产坚持先清偿后代偿，为众多担保企业设立约9个月的保护期，缓解其代偿压力，达到了以时间换空间的目的。2013年至2015年，全市法院共受理破产案件554件，审结425件，分别占全省的44%和35%。

（五）创新处置机制，破解风险处置工作障碍

建立以府院联席会议和企业破产联席会议为基础，以政府积极有为、银行业同进共退、企业生产自救、司法保障有力为四大支柱，以各级实体化处置办为协调主力，围绕处置工作流程，共同搭建了政银企法四方联动、市县镇企四级响应的处置工作机制。针对分类处置中遇到的困难，温州市出台担保链化解、税务处理、临时启封、诚信建设、资产保全等政策文件予以破解，形成较为完善、覆盖各个环节的处置政策体系。

（六）加强信息共享，严厉打击逃废债行为

推进民间、政府、金融、法院四大信息系统共享互动，完善温州民间借贷登记备案和查询服务。出台《风险企业资产变更信息共享机制若干意见》，将涉及担保链风险并接受政府、银行帮扶，或被银行列为逃废债嫌疑的企业资产纳入行政监管范围，防止企业发生恶意逃废债现象。现已排查梳理可用风险企业及个人信息200余条，纳入联动监测与信息共享。2015年，有关部门共约谈涉案逃废债企业176家，曝光失信对象2920例，公布10起典型案例，打击各类逃废债犯罪行为583起。

三、化解企业互助担保圈风险的主要成效

经过四年多的努力，企业风险处置逐步向好的态势已基本明确，温州已能够实现从“风险先发”到“率先突围”的转变：

（一）构建了一系列风险处置新机制

市县（区）两级成立实体化的“处置办”，每年确定需要帮扶的重点企业，处置完成率达到98%以上。启动两批17个重点镇（街）试点工作，参与企业超过400家，落实信贷支持、贷款协调等涉及金额超过300亿元。同时，全力推进不良贷款综合处置，银行不良贷款额、不良率分别降至280亿元以内和3.7%左右，连续两年实现“双降”。

（二）建成了“三位一体”的社会信用体系

推动温州市企业公共信用信息平台接入民间借贷服务中心、信保基金运行中心等，打造“三位一体”（即金融信息、政府信息、民间信息）信用信息查询服务平台，并逐步加强完善温州民间借贷登记备案管理系统等社会信用体系。同时，为严厉打击逃废债，形成良好的震慑效果，将113个失信对象公开曝光，28家涉嫌逃废债务企业列入约谈，44个失信对象列入公安打击，共计对185个失信对象进行了核实梳理。

（三）逐步实现对地方金融监管的“五个转变”

一是逐步形成信息阳光化、规范化的常态。“温州指数”的按日发布，以及民间金融非现场监管系统的研究开发，都能有效建起信息传递的桥梁。二是契约逐步完善。目前温州市民间融资契约撮合资金比重从金融改革前的不到5%提升至20%左右，累计备案民间借贷超过300亿元，约占全市民间借贷总规模的30%，目前温州市已形成了16类、1500余家相对完善的民间融资市场主体。三是利率逐步回归理性。2011-2015年度民间借贷年化利率水平分别为25.44%、16.16%、20.29%、 20.08%、18.65%，民间借贷利率回落趋稳，利率水平已经从2011年25.44%的阶段性高位逐步回落。四是通道逐步打通。累计新增民资进入金融领域超过150亿元，借助民间资本管理公司平台，引导民资投向实体项目。五是风险逐步稳控。地方金融管理局对10类885家民间金融组织开展非现场监管和现场检查，“重拳”打击非法集资案件。对P2P等互联网金融平台开展风险排查和风险提示，推动民间借贷行业开展自律。公安部门对16家违法违规打着P2P名号的平台进行立案调查，非法集资案件的破案率达到93.75%。

（四）实体经济发展与经济金融创新呈现互动良好发展态势

强化资金要素保障，从供给侧改革入手，降低融资成本，促进实体经济企稳向好。2012-2015年，全市新增银行贷款1170亿元，新增直接融资700亿元。2015年末银行本外币贷款余额7637.37亿元，比2011年末增长19.43%；四年来新增直接融资是同期银行新增贷款的60%，年均增幅超过30%，有效弥补了近年来银行信贷增量收缩产生的企业融资缺口。在保障中小企业融资的同时，创新多元化的政府融资机制。金改以来，除项目贷款外，政府投融资平台直接融资540亿元，其中银行间市场融资193亿元、企业债198亿元、金融股权性资金91亿元、保险资金和创新发行“幸福股份”（蓝海股份）共58亿元，解决了政府重大项目和基础设施建设的资金不足问题。降低企业财务成本是温州金改的重要目标之一。银行贷款利率逐步下降，银行贷款加权平均利率从2012年的8.66%到2015年的6.04%，下降了2.62个百分点。民间借贷年化利率从2011年末25.44%的阶段性高位回落到2015年末的18.65%。

四、“温州模式”的启示与借鉴

处置企业担保圈风险，光靠市场这只手很难奏效，政府介入很有必要。地方政府应承担起主动化解担保圈风险的责任，发挥政府、银行、企业协同作用，稳妥有序消除这一风险隐患。温州从“顶层设计”入手，完善司法、金融等方面的政策措施，消除了地方政府在风险处置过程中的各类障碍：

（一）成立省级企业风险处置协调机构

帮助协调处置省级以及跨区域的司法机关和银行的协调对接事项，汇总各地较为成熟的经验做法，研究制定企业风险处置省级规范。完善担保圈风险处置政策，目前，温州处置担保圈的做法还停留在个案探索层面，有些需要政策层面的支持。比如，对无实际偿还能力的保证人，应加大贷款本息减免力度，增强保证人清偿意愿。建立担保责任和解制度，担保企业为主债企业代偿的可适当打折，对联保的可按担保企业数量和比例合理承担责任。赋予基层银行在风险企业资产重整、贷款展期、贷款平移、债务折扣处理、资产保全等方面一定的自主裁量权。长远看，应适时修订《担保法》，只承认物权担保，不承认信用保证，杜绝企业联保互保。

（二）拓宽市场化的不良资产处置渠道

目前，银行不良资产主要由四大国有资产管理公司和12家地方资产管理公司“政策性收购”，缺乏竞争力，增加了处置成本。建议适度增加区域资产管理公司设立，鼓励民间资本参与不良资产处置，在信息充分披露、严格监管的前提下，允许设立符合条件的法人和自然人资产管理公司，银行适度向其转入不良资产。探索利用互联网等媒介，设立全国性的不良资产处置平台，实现处置公开、透明、高效。改进银行内部管理，处置担保圈风险，离不开银行的积极参与和支持。建议简化不良资产核销程序，改进银行内部考核贷款问责机制。推广授信总额主办行管理制度，防止企业过度举债，促进同一企业多家授信银行之间同进共退。

（三）建立个人破产制度和财产核查制度

从温州的情况看，民营企业股东个人往往都为企业提供连带担保，一旦破产，就可能背负无限连带责任，个人债务无法豁免。建议尽快启动个人破产立法，建立个人财产登记制度和个人财产监控体系，防止恶意转移财产、逃废债等行为。加快社会信用体系建设。把分散在司法、发改、人行、金融等部门的各个信息系统有效链接起来，扩展上下游产业链征信范围，解决好破产重整企业信用在银行的信贷管理系统、人民银行的征信管理系统、法院的执行查控系统修复难等问题。

（四）减轻不良资产处置税负

现有税收优惠政策都是针对正常经营企业设立的，几乎不涉及破产企业，尤其是破产民营企业，在处置不良资产时存在重复征税现象，税费负担一般在20%以上。建议制定不良资产后续处置和民营企业司法破产处理政策，合理安排破产企业历史欠税受偿次序，减少资产处置环节重复征税。

企业互助担保圈风险处置已逐步创造出“温州模式”，从区域性金融风波引发的原因来看，温州在风险处置过程中理顺了四个关系：

1.金融和实体经济的关系。金融风险的产生，虽说与过度繁荣的金融造成流动性的泛滥有直接的关系，但其根源还在于产业的脱实向虚。在当前，除积极应对金融风险外，更要把目光聚焦到实体产业发展上，特别是要把企业家的心思引到发展实体产业上来，只有大力发展实体产业才能真正化解、有效消除金融风险。

目前，温州企业面临劳动力成本上升、环境保护严格、市场总需求增长放缓的困境。温州产业是全国产业转型升级、结构调整的缩影，但当前产业分化得很厉害。行业的龙头企业现在普遍反映日子都还好过，他们机器换人、产品结构调整的愿望都很强烈。中型企业稍微有点技术含量的也好过，最困难的是没有技术含量、简单的劳动密集型的中型企业，市场份额丢失很多，科技投入严重不足。

2.正规金融与民间金融的关系。温州是民间金融繁荣发达的高地，适度打开民间资本投资渠道，增进金融市场活力。在风险爆发前，全市有上千家担保公司，各类投资咨询、资本管理、服务中介遍地开花，民间资本据估计高达1800亿元。繁荣的民间金融是正规金融的有益补充，在一定程度上也反映出正规金融的不足，具体表现为正规金融存在的产业壁垒过高、普惠性不强、产品与服务不到位等问题。二者之间若不能有机结合，不但难以解决企业融资贵的问题，还导致了信贷脱媒，更容易滋生腐败。

3.金融创新与秩序规范的关系。在过去几年，金融创新发展很快，除了正规金融的创新服务外，类金融、非监管金融更是如雨后春笋般涌现。在浙江，自从支付宝、余额宝打开了潘多拉盒子之后，第三方支付、准货币市场基金、理财与众筹风起云涌，加上浙江上市公司居全国第三、资产重组“故事”多，各类金融创新一直走在全国前列。这在温州也有所体现，各类P2P公司、股票配资公司、贷款服务公司、众筹项目全面涌现，各种基金项目也纷纷向温州涌来。面对金融创新挑战，政府必须适时提高治理能力。温州金改不应该是改回2011年前的金融繁荣时代，而应该是引导金融创新向有序有规发展，做到创新和规则的统一，既创新又不引发系统性、区域性金融风险。

4.短期风险应对与长效机制建立的关系。温州金融综合改革不但是要短期应对企业金融风险，更应该着眼长远，从制度上为温州实体经济的发展构建机制：一是要着眼于中小企业融资难，着力构建政府增信机制。政府拿出真金白银，从资金上、技术上克服中小企业在诞生之初没有信用记录、抵押担保物，在信贷市场上天生处于劣势的缺陷。二是做大做强地方法人金融机构，不贪大求洋，真正地扎根基层，服务小微，提升支持实体经济的能力。三是大力推进企业股份制改造和重组上市工作，努力为民间资本找到投资出口，为中小企业解决资金需求。四是大力推动诚信温州建设。积极开展“构建诚信、惩戒失信”专项行动，严厉打击逃废债，重构社会信用。制定风险企业资产权益变更登记信息共享制度，限制其转移、变更资产权益。推广企业授信“主办行”制度，落实行业自律，努力从源头上减少金融出险机率。

五、小 结

当前，全国不少省份企业互助担保圈问题突出，由于担保链、担保圈而引发的信用风险，严重威胁商业银行的资产安全，甚至形成区域性金融风险，对实体经济及社会稳定带来巨大的潜在影响。温州在这方面风险先发先行，探索形成了一套具有一定示范效应的“温州模式”。但由于受到期限约束等限制条件，债务处置仍然存在明显的偏向性、对“假死”企业缺乏有效的司法手段等问题。面对金融创新挑战，政府必须适时提高治理能力，若要全面防范和破解我国中小企业互助担保圈风险，还需多管齐下，如在国内建立具有政府信用背景的互助担保机构，并从以下方面克服其发展面临的困难：首先，鼓励地方政府资助本地互助担保机构，扩大互助担保机构运作的资金来源；其次，分散单个互助担保机构的风险，引导互助担保机构之间建立第二层次的担保协会；最后，由于互助担保机构的层次较低，资金少，规模小，国家层面应实施更具体的政策措施进行扶持。例如，增加金融机构对企业信贷支持力度，建立政府信贷担保基金，对互助担保机构为中小企业贷款所提供的担保进行反担保。

柯园园，经济学硕士，高级经济师，供职温州市人民政府金融工作办公室

（责任编辑：董丽娟）

Wenzhou Model of Risk Management of Enterprise Mutual Guarantee Circle

Pan Bin Ke Yuanyuan

With the slowdown of economic growth and the deepening of economic restructuring,there is a fact that credit asset quality,risk management mechanism reform,the disposal of non-performing assets are facing more severe challenges.This essay studied the specific measures and the achievements in Wenzhou to crack the risk of enterprise guarantee circle since financial reform.The result shows that Wenzhou has achieved from the risk first to take the lead in the transition which provides demonstration and reference for the reform of related domestic fields.

Mutual Guarantee;Risk Credit Mechanism;Financial Innovation;Wenzhou Model

F812.7

A

2096-1391（2017）04-0127-07

潘 彬，管理学博士，教授，博士生导师，供职宁波大学商学院

* 本文受国家社科基金重大项目《创新与完善我国民间金融监管协调机制研究》（项目编号14ZDA045）资助。