借鉴美国财政管理体制推进我国地方财税体制改革

杨德强

借鉴美国财政管理体制推进我国地方财税体制改革

杨德强

对于美国州、市的财政管理情况，诸多专家学者已经给予分析研究，本文重点介绍县以及学区、政府协会等机构财政管理，以及相关层级之间的财政关系，通过数据和案例分析，以期给读者新的信息或启迪，力求对我国财税体制改革提供借鉴。

公共财政 体制改革 政府架构

一、美国政府的“2+X”架构

按通行说法，美国是三级政府架构——联邦、州、地方政府。笔者对前两者没有异议，层次很清晰，美国宪法也是如此规定的。而“地方政府”则包含着很复杂的内容——县（有的翻译为“郡”，本文统称为县）、市、镇，还有不属于这个序列的特别区、学区、水区等。在大多数州，县代州管理市、镇和其他政府，如学区等。当然，也有例外，如采取“市县合一”方式的有新奥尔良、丹佛等；还有的市比县大，纽约作为美国第一大城市覆盖了5个县，这种情况需要州根据宪法或者法律进行授权，目前为全美唯一。县在政府序列内的层级上，大致与我国设区的市相对应。美国的地方政府设置情况复杂，与其自下而上的民主选举体制息息相关。某个区域的居民，如果不满意目前所在市的管理，想投票成立一个新的市，只要符合州的法定程序和法定票数，经过州的认可，就可以成立。他们所归属的学区、交通规划署等，也是如此，只要居民公开投票，经过必要程序，达到必要条件，可以改变归属。在学区、水区分布平面图上，相邻辖区的边缘互相深入彼此内部，不像集权国家的区划那样齐整、有规律。县作为地方政府的重要组成部分，辖区居民人口规模差距较大，最大的是洛杉矶（Los Angeles）县，超过1000万居民（2015年）；最小的在得克萨斯州，拉温（Leon）县只有1.7万人（2015年）。少数州对县有不同的称谓，如路易斯安娜州称之为堂区（Parish），西北部的阿拉斯加州则称之为自治市（Borough）。

（一）县财政公共性公开性突出

笔者生活学习所在的洛杉矶市，为美国第二大城市，归属洛杉矶县。根据该县网站公开信息，他们主要提供公共安全、环境保护、健康、交通、住房、儿童、文化等职能，覆盖88个市，1017万（2015年）居民。与民主选举体制相适应，每个县的机构设置都不完全一样。洛杉矶县有37个部门，约200个委员会，500多个政治性区划如学区、水区、环保董事会等，分别承担着相应的职能。县预算年度是7月1日到次年的6月30日，称为一个财年。2016-2017财年经过批准的总支出为298.83亿美元（约2060亿人民币；按照1∶6.9汇率，下同），占比较高的健康与环境卫生、公共保护、公共援助、运转性支出、文化娱乐分别为30%、28%、25%、11%、2%。从中可以看出，除运转性支出外，基本是公共服务类项目，几乎没有经济建设类支出。预算保障的岗位数10.9万个，约占常住人口的1%，大大低于我国居民负担的财政供养人口比例。主要收入来源是，地方收入（房产税和销售税）26%、专项基金23%、州补助19%、联邦补助15%、服务性收费15%。

该财年县级地方收入为77.89亿美元，房产税是其收入的主体，占到64.6%；其他来源是，基金结余23.4%、state realignment-vlf 4.6%、上年未实施项目1.8%、销售税0.9%、其他税收1.5%。这种收入结构，激励县政府注重居民居住环境的打造，提升房地产价值，才能有更好的收入，如此往复形成良性循环。县地方收入单独对应相关支出，占比较高的项目是公共保护43%、运转性支出24%、公共援助15%、健康与环境卫生13%、文化娱乐3%，几乎全部为公共支出。政府性投资或基本建设类支出，由其他机构实施。县财政在进行支出分析时，将其分为专项支出、刚性支出和弹性支出。前两者的分类，与中国相近。弹性支出概念的引入，颇有新意，主要指一次性项目和专项支出、刚性支出项目的弹性标准部分。比如，健康支出，在专项支出和刚性支出中分别安排11.75亿美元和7.6亿美元的基础上，弹性支出安排2.05亿美元，主要用于一些比较小而灵活的项目——烟草控制、精神健康、无家可归者救助等，安排起来弹性比较大。警察支出，前两者分别安排了6.25亿美元和5.22亿美元，弹性支出又安排11.15亿美元，基本与前两者之和持平。弹性支出的安排，一是根据当年的实际需要，二是预算部门的讨价还价。警察局负责县里的几乎全部执法事项，一直是强势部门，工作压力大，支出也比较多，经常借口监狱无法运转，需要释放犯人减少支出等施加压力，谋求更多的资金。加州前州长施瓦辛格和现任州长布朗都因为财政困难，在犯人管理问题上动过脑筋，要么释放部分危险性较低的犯人，要么把他们转移到私人监狱（成本低）。当然，非到万不得已，州、县等警察局都不会这么做，警察局长是民选而非州长、县长任命的，如果管理犯人不当而带来社会治安问题，就会被居民赶下台。

县预算编制流程很严格，主要涉及两个重要主体——监督委员会和预算编制委员会。监督委员会由5人组成，职责是制定预算编制政策和确定优先事项，给预算编制负责人提供方向性指导，支持预算纠偏一贯性原则。预算编制委员会的职责是，向监督委员会提出财政事项建议案，领导实施监督委员会确定的政策，保证财政稳定性。预算编制的基本环节是，10月份各预算单位提出需求→第二年4月份提交建议预算→5月份召开公众听证会→各单位提交第二次修改的预算→10月份形成最终预算草案；加上，经过监督委员会审议以后的下达环节，跟我国各级预算编制流程相近，也是“两上两下”。县预算编制的突出特点是，预算单位主要负责人全程参与，实际从9月份就着手了，准备多年发展规划，预计本单位来年得到的资金额。部门预算分为两部分，即基础预算和正式预算，前者是必保的，后者根据资金情况安排。在上述流程中，还有几个很详细的环节——县长预测分析和预算分配方案1月10日发布，2月份召开部门协调会，听取部门意见；预算建议案在4月份的第3个星期二提交议会预算委员会；5月份州发布州预算的修正案，县预算对收入和支出做必要的调整，然后召开公众听证会；6月底预算编制委员会提交最终调整意见，监督委员会审议后，形成“接受的预算”；6-7月份州预算通过审批。9月底前，根据上一财年收支平衡表，结合州预算，再微调县预算，通过后成为“最终县预算”。执行中还有调整，相关项目和资金一般由预算编制委员会提出建议，经监督委员会审查同意，方可实施。从上述流程中可以看出，县预算的编制过程环环相扣，非常严谨；部门负责人全程参与、公众听证、监督委员会审议、几次微调等对提高预算编制质量至关重要，我国正在推进的预算管理民主化、透明化改革可以进行借鉴、吸收，经过不大的动作就会取得很好的社会效果。预算通过审议之后，具有法律效力；当然在执行中也会有调整。正式调整的预算，需要经过预算编制委员会主要负责人和审计官同意，不需要经过监督委员会。调整预算有三个特点：决定权在预算编制委员会；该财年每个季度不超过25万美元（国土安全部门不超过100万美元）；只能在本支出类别内调整。如果在同一类别或不同类别内重新分配资金，需要经过监督委员会3票或以上同意。提高某类别在总支出中的占比，动用准备金或已经确定好用途的资金，需要经过监督委员会4票或以上同意。从一般经常性监督到预算批准通过的这种相互制约机制，可以发现潜在问题，在预算实施中出现明显偏差时决策者可以有时间采取措施纠正。预算执行中以下几项是必须进行量化的：政府雇员配备标准，预算实施收支对比，项目收支分析，现金流，平衡情况。

在与洛杉矶县的预算管理人员沟通时，他们特别提出，财政状况分析不同于预算执行结果分析，后者是预算周期内的收支情况，属于短期因素。前者则是从长远考虑，在更大范围内摆布相关因素，需要考虑的范围既包括收支情况，也包括辖区需求、社会因素和经济发展状况。另外，影响预算的很多外部因素，诸如政治、经济（房地产和失业）、统计指标变化、法定标准改变、立法，支出、天气（自然灾害）等，很多因素无法控制甚至无法预测，但是关注好这些因素有助于减少对预算的影响。及时制订应变计划，有助于减少外部因素带来的负面影响，也能更好地利用积极因素。

（二）学区有独立财政支配权

学区，是美国、加拿大等西方发达国家普遍采用的教育管理体制，各国根据自身政治管理体制，又各有特色。美国的学区，在层级上处于县以下、市以上，是一个独立的财政管理实体，有明确的收入来源和支出责任，不隶属于哪一个市，归属县管理，接受联邦、州、县政府的补助。市镇，可以根据辖区居民的意愿选择归属哪个学区，也可以改变学区归属。为深入了解学区管理和运行实际情况，笔者重点考察了洛杉矶联合学区。该学区是全美第二大学区（第一是纽约市教育局——New York City Department of Education，99.5万学生），幼儿园到12年级（K-12）注册学生超过64万人（2016年），学校900多所，特许学校187所。洛杉矶联合学区对县负责，管辖和协调、平衡相关市之间的教育问题。职责范围包括幼儿园和12年级以下教育以及成人教育和职业教育（以下统称成人教育）。学区的内部管理架构简单明晰，由7人董事会行使决策权，下设首席财政官，具体负责管理和运作日常事务；分为两个部门，即预算服务和财务规划部、会计和支出管理部，把预算编制和执行、事业规划和实施等不相容职能进行分设，相互制衡。其中，预算服务和财务规划部担负的任务比较重，又分为预算发展分析、教学项目、学校财务、学生辅导四个工作组，各自都有明确的财政财务管理职能。预算发展分析组，负责六个方面的工作，制订学区发展预算、预计测算学区的收入和支出、制订来年和后两年项目规划、向州政府提交工作报告（包括预算、服务人员和工作人员数量等）、向学校和管理机构分配资源、职数控制。教学项目组，有三项职能，负责上级拨付所有资金、支持学前教育、支持成人教育。学校财务组，主要负责在预算范围内测算各学校收支，财政供养教学人员调配，年内完工项目的支出结余测算、学校管理人员财政财务知识培训。学生辅导组，分配残疾学生教育、残疾学生服务等资金。联邦、州等各级政府给予洛杉矶联合学区补助每年大约在130亿美元，根据经济发展情况和财政收入状况，在年与年之间略有不同。其中80亿美元用于学校的正常运转，学区覆盖64万学生，从幼儿园到高中平均每个学生1.25万美元，这么高的补助标准，折合为人民币约每生每年9万元，12年级以下学生全部免费。分配这80亿美元需要考虑的因素较多，如学生人数和出勤率，教师、心理医生、保洁人员数量等，后面几个因素与第一个因素——学生人数和出勤率密切相关，因此将其作为了主要分配依据，类似于我国的生均拨款标准。联合学区在进行二次分配时，对不同区域、不同学校、不同阶段的学生补助标准也会有所差异。这样做的目的，一是保持每个学校提供服务的标准大体一致，不至于出现明显的不均衡；二是拿出部分资金用于奖勤罚懒，鼓励教学质量好的学校提供更好的教育，吸纳更多的学生。据他们介绍，分配的结果是，各级政府提供的资金有结余和收不抵支的学校各占50%。收大于支的学校，可以持续改善办学条件；收不抵支的，就要自己想办法解决资金来源或者压缩支出问题，如获得捐赠、裁减员工、降低支出标准等。每年130亿美元中，安排30亿美元用于学校建设，新学校根据学生就学的阶段性需求来规划设计，大部分学校按照每个班24个学生的标准规划、建设，足球场、篮球场、游泳池等体育运动设施，在小学以上阶段一体化设计。学区在安排预算时，要预留1%的州预算准备金和5%的学区准备金。从财政管理角度看，学区有收入、有支出、有自己的决策机构，是一个准政府的机构。

（三）政府协会规划协调经济建设

美国有一些在我们看来很奇怪的机构，比如政府协会。一般意义上认为，既然称协会，就不是政府机构；政府，也不能称之为协会。在美国的政治经济管理架构中，政府协会的存在不仅必要，而且还发挥着重要作用。这样的政府协会，覆盖不同领域，全国有500多个，仅加利福尼亚州就有十几个，主要履行政府间的统一规划和协调功能。协会不是民间团体，严格意义上讲，是政府机构或者政府派出机构。洛杉矶市地域属南加州政府协会，为洞悉该协会真实面目，笔者对其进行了专访，以求窥斑知豹。南加州政府协会有197个会员，包括6县、191市，覆盖1800万居民，是全美最大的公共交通规划协调机构。实际职能远远超出字面范畴，是以公共交通规划为龙头的区域性经济建设协调机构，项目范围覆盖交通、空气质量、废弃物处理、住房、土地出让等领域，职能范围比较广泛，解决相关项目规划建设中县、市彼此沟通等问题，是对区域民主自治的补充性制度设计。议会由69名议员组成，代表所覆盖区域的会员单位，是最高决策机构。协会有150名雇员，首席财务官是主要负责人，经费全部来自于联邦政府，每年大约4300万美元，不与县、市发生经费方面的往来，在规划和协调事务中比较超脱，能够客观地实施规划，发挥协调职能。各会员的义务是按照人口比例承担会费，每年200万美元，主要用于议员的车马费补助。协会的主要职能是，做区域内的20年以上长期建设规划，每4年修订一次，具体到每一个项目。目前2016-2040年规划中的项目规模约500亿美元，其中投资70%来自联邦政府，20%来自州政府，其余多渠道筹集。来自联邦政府的拨款项目，有特殊要求，即区域内空气质量必须达标，这也是唯一考核指标。州政府拨款项目，则以住宅规划建设作为主要考量因素。县、市需要实施的项目，必须在协会规划范围以内，否则判为违法。规划范围以内的项目，协会负责协调，县、市具体实施。具体工作中，沟通协调成本比较高，有的项目实施中遭到当地居民坚决反对而形成烂尾工程。比较出名的是洛杉矶近郊，链接i710、i210和134高速公路的部分，由于受到当地居民强烈反对，已经停工35年。类似项目，在其他州也不鲜见。如何提高政府协会的协调效能，也是他们自身关注的突出问题。好在加州碳交易市场走在世界前列，给南加州政府协会履行职能带来一些难得的机遇。从2012年开始，加州要求污染企业购买二氧化碳排放配额，并可以进行交易，目前市场运行良好。南加州政府协会参与碳交易收入分配，给相关会员以补助，增加了协会的话语权和权威性，减少了项目实施中的协调难度。据专家估计，加州2016年碳交易收入有望达到20亿美元。

综上，在美国地方政府中，除我们熟知的县、市、镇外，还有处于州、县之间的政府协会，县、市之间的学区、水区等，都担负着相应的公共管理职能，有自己的财政收支计划和政府（公共）资金分配权限。所谓的地方政府，在不同的州，架构也差异较大。因此，关于美国三级政府架构的说法，不尽严谨，应该称之为“2+X”架构更为准确。

二、“2+X”之间的财政关系

联邦与州以下，州与县以下，没有上下级隶属关系，主要官员都是民选产生，为当地选民负责。上下层级政府之前相互依存，协调运转，主要体现在财政关系上。

美国政府系统比较庞大，数量多——50个州和90056个地方政府（2015年美国官方口径）。地方政府中有38910个一般意义上的政府，主要指县（3031）、市（19519）和镇（16360）；以及51146个特殊目标政府，主要指特区（38266）和独立学区（12880）。联邦、州和地方政府在收入、支出结构上各有特点。联邦政府主要依靠所得税，有92%的税收收入来自个人所得税、工资税、公司所得税，分别占税收收入的48%、33%、11%；其他来自一些小税种，如消费税（汽油、烟草等）、遗产税、礼物税（超过1万美元的礼物需要申报纳税）、进口关税。联邦没有销售税和房产税。州一级政府则主要来源于销售税和个人所得税；具体到不同的州，不同税种比例会有所变化。地方政府（指县、市和镇）收入的70%来自财产税，主要是房产税。

实行三权分立的政治体制，体现在财政管理上，在联邦层面由国会、总统和最高法院实施相关权利，履行相关义务。预算编制的权力在国会，而不是在财政部。财政部是属于总统序列的一个预算执行部门，类似我国财政部的国库司的角色。每年预算编制的基本程序是，总统提交建议案，掌握着钱袋子的国会审批。遇有争执不下事项，由最高法院判决。预算管理遇到的最大问题是，不合时宜的税收政策与不断增长的支出之间的矛盾，在几方之间达成一致意见是非常困难的甚至是不可能的，带来的结果就是预算问题的不断后推。美国的GDP达18万亿美元，财政支出4万亿美元（其中收入3.5万亿美元），占GDP的21%左右。联邦预算是50个州总预算的1.5倍，即掌控了全美大部分的新增财富，在分配上具有较大的话语权和主导权。州和地方收入主要来源于联邦转移支付和销售税，分别占31.3%和23.4%；收费和杂项收入18.5%，个人所得税18.4%，其他税收和公司所得税分别为5.9%和2.7%①见Urban Bookings Tax Policy，State&Local Government Finance Data Query System。。联邦主要负担国防、养老和医疗健康（老年人）支出。州主要负担教育、医疗救助（穷人）支出，2015年两者占到州级支出的57%；不承担国防、养老、医疗支出。联邦政府几乎每年都是赤字预算，举借大量债务；州债务则少得多，一般只用于资本性项目。美国整体经济发展相对均衡，但是具体到每个州，由于历史原因、地理位置、自然资源、人口、面积等因素，彼此差距也很大。经济最发达的加州、德克萨斯、纽约州和佛罗里达州4个州占到全美GDP的1/3，排名前10位的州GDP则占到全美的一半。支出规模上，最大的加州、纽约州、德克萨斯都在1000亿美元以上，而最小的福蒙特州、缅因州、罗德岛州、特拉华州等，都在100亿美元以下。2014年，全国各州平均有30.1%的收入来自联邦政府，1.9%来自债券收入①见National Association of State Budget Officers，State Expenditure Report，2013-2015。。“州吃联邦饭”，从实际运行来看，这种说法毫不为过。在支出中，各州医疗救助、高速公路、教育等领域都得到联邦政府的大量补助。在州支出中，医疗救助占25.6%、小学和中学教育19.8%、高等教育10.5%、交通7.9%、corrections 3.2、公共援助1.5%、其他支出31.5%。医疗救助是单笔最大的支出，占到约1/4；目前，全美总支出6000亿美元左右，联邦负担3700亿美元，各州自担2300亿美元。高速公路是州政府另一大支出项目，2014年共发生资本性和运营维护性支出1650亿美元，州自担1180亿美元，联邦负担470亿美元；在资本性支出中，基本双方各半，但运营维护性支出的95%左右来自州和地方政府②数据来自Congressional Budget Office，基于Census Bureau和Office of Management and Budget的数据。。州支出中有30%左右用于教育，包括小学、中学和高等教育，支出来自于自身；每年用于小学和中学的支出约在3500-4000亿美元，约15%来自联邦政府；用于高等教育的2000亿美元，10%多来自联邦政府。联邦政府对州和地方政府转移支付每年超过4000亿美元，能够占到当年州收入的25-30%。此外，还在一些州开展直接项目投资，主要是军事设施和科学实验室。联邦对州的转移支付在一些项目上要求州资金配套，比如医疗救助，联邦政府一般承担50-80%，其余由州配套；高速公路也是如此，除去极个别例子外，都需要州安排部分资金。但联邦对州更多的是一般性转移支付（Block Grants），由州自定具体项目。州在州以下各级政府的权力分设和基本规则与联邦相同。由于联邦和地方各级之间有不可分割的财政资金缴拨关系，他们的预算编制和执行是一个不可分割的整体，特别是在预算编制环节，彼此相互影响，上级的补助和转移支付发生变化，下级政府需要相机调整；下级申报的新项目，上级也要给予必要的回应。

美国的现代预算管理体制比较成熟，是其他国家学习的目标，其自身的不足与存在的矛盾也不容回避。与美国式民主选举体制相伴的最大弊端之一，就是扯皮，当政一方的主张会受到对方的攻击，而且出发点不一定是为了把事情做得更好，有时就是为了反对而反对。两极化的政府，意味着财政政策前景越来越不明朗。前任总统和所在的民主党呼吁在一些领域增加支出，共和党控制的国会则努力限制非国防性支出。在改革现行税收体系上，两党认识一致，但是在什么时候改、怎么改上各唱各调。在如何解决不断增加的支出和有限的收入问题上达不成一致意见，国家财政面临着不稳定的长期预期。按照目前政策执行下去，在接下来的几年里预算赤字会温和上涨，长期累积下来赤字和债务会越来越大。2015财年赤字是4390亿美元，占GDP的2.5%；2016财年预计会更高，可能近6000亿美元，超过GDP的3%。2007年末衰退以来曾经有巨额赤字，2009年高峰过后赤字占GDP比重连续6年下降（总量依然是二战以来的高峰期），但是如果继续执行当前政策，10年后赤字会再次明显攀升。根据1966-2015年50年的数据分析，支出和收入占GDP的比重分别为20.2%和 17.4%，相差2.8个百分点③Congressional Budget Office，An Update to the Budget and Economic Outlook：2016 to 2026，2016年8月。。整个美国政府支出约占GDP的35%，联邦和地方支出比重为6∶4，2016年整个支出预计6.7万亿美元。联邦收入在衰退以后已经恢复到50年平均线以上，按照当前政策，10年后会稳步上涨到略高于GDP 10%的水平；支出仍会保持在长期平均线GDP 20%以上，而且呈上涨趋势。两者的差距在未来10年后仍会扩大。人口老龄化是美国面临的主要问题之一，目前65岁（含，下同）以上人口数量是50年前的两倍，未来10年会增加1/3。与之相伴，养老保险、遗属保险、医疗救助会持续上升。30年后的2046年，赤字估计要达到GDP的8.8%①来自Congressional Budget Office。。这些压力由联邦政府承担，州不必直接面对，养老、医疗保险都是由联邦政府支持的。

经济不发达的州经济总量小、收入水平低，联邦政府自然分得的收入就少，这是税制设计上的自然救助措施；经济困难的州和遭受灾难的州，经济政治团体资金、医疗救助和社会救助很自然地就会向它们倾斜，这是支出设计上的财政救助措施。他们统称为税收和转移支付的自动平衡器功能。

美国的财政体系确实比较复杂，涉及到“2+X”级政府，但是彼此之间的收支权限、责任清晰，谁拿钱、谁实施，谁主责、谁副责，边界划分利索。资金分配有明确的量化标准和目标要求，基本不存在“跑部钱进”现象，资金分配使用效能较高，很值得我们潜心分析和借鉴。

三、改革我国现行财税体制的建议

我国现行财税体制基本是1994年以来的框架，其间做过数次调整和完善，但基本架构没变。经过20多年的运行，与经济社会发展需求相比，存在一些亟待解决的问题，有必要进一步改革、提升。参照美国行之有效的体制机制等制度性规定，提出如下建议。

一是，赋予省级部分税收管理权限。美国国土面积与我国相近，人口是我们的1/4，有50个州和各具特色的地方政府，从实际运行来看，经济社会管理水平较高。我国的省级行政单位（省、市、自治区、特别行政区，以下简称省）只有34个，从管理半径和人口规模而言，压力确实比较大。在经济社会基础、资源禀赋、产业基础、人口规模、发展水平等方面，不同省份之间差异非常之大，在税收制度上一个方子吃药，很难适应本省的实际需求和发展要求。在美国生活，最明显的感觉是在不同的市购物时税率千差万别，最低的不到2个百分点，高的接近10%。销售税主要由州税率加市税率构成，有的州没有州税，只有市税，按照州内各市的平均值，2016年销售税率最高的田纳西州、阿肯色州、路易斯安纳州分别为9.46%、9.3%、9%，最低的夏威夷、阿拉斯加为4.35%、1.78%。悉心研究美国销售税率和税负分布图就会发现，经济发达、人口密集的地方税率高，反之则税率低；资源丰富的地方，相关消费品税率低，如新泽西州的石油产品，销售税率接近0。有的州税率高，但是对出境消费者可以退税，如德克萨斯，鼓励外来人口消费。有的为了吸引人气，对某些商品免税，如宾夕法尼亚州的费城对服装鞋帽不征销售税。

再如，个人收入所得税，在州收入中有重要地位，平均占到州税收收入的37%。不同的州，个人所得税制差别很大。43个州征收个人所得税，7个州不征收个人所得税。征税的43个州中，41个对工资征税，新罕布什尔州和田纳西州2个州只对利息收入征税。对工资征收个人所得税的41个州中，8个州实行单一税率，33个实行分档税率。不同州，在最高边际税率上规定也差别很大，密苏里州年收入达到9001美元就适用最高税率，新泽西州和加利福尼亚州则分别为50万美元和100万美元（加州额外征收的“百万收入税”）。充分体现了不同州的经济发展水平和内部收入差距，反映了政府调控力度，以更加契合本州的实际情况②见http：//taxfoundation.org。。

税，除征集收入功能外，还担负着调节经济的重任。因此，我国在营改增后，可以设计成分档、弹性税率，由各省根据实际情况选择，由省级人大通过以后报财政部和国家税务总局备案后实施，可以丰富省政府调控本辖区经济的“工具箱”。特别是对房地产市场价格过高，这种地域差距巨大经济情况的调控，全国统一的手段很难奏效。如果把增值税、个人所得税等税率决定权限下放一级，由各省和较大市自行决定相关税种的税率，调控效果就会事半功倍。

二是统一基本公共服务供给。养老、医疗、义务教育被认为是最基本的公共服务，对于保障居民生存权、促进人力资源合法自由流动、缓解部分经济社会矛盾、提升发展质量具有重要意义。目前，我国的社会保障、医疗保险、义务教育等制度日趋完善，在经济社会运行中扮演着重要角色。同时，相关保障制度呈碎片化，没有形成全国可转移、可接续、相对均衡的制度体系，成为阻碍人力资源流动的主要障碍之一。义务教育在整个教育体系中，正外部效应最大，保障责任理应在中央或较高层次的政府。目前，我国的义务教育责任在最困难的县级政府，一定程度造成了区域间的新的不均衡，也制约了正外部效应的发挥，带来一系列社会问题。县级政府具体实施义务教育政策是正确的选择，毕竟它最接近居民，满足义务教育需求的成本最低，服务效率最高；但是，经费保障责任应该由中央和省级给予高比例补助，以利于推动义务教育均等化和提高义务教育质量。

三是提升财政公开的范围和深度。在美国搞经济类调研，突出感受是获取政府部门最新的收支数据非常便捷，包括学区给每个学校的拨款数据，可以直接查询到；决策委员会的组成人员，个人简历、联系方式等是公开信息。居民求学、就业、经商、办理驾照等需要具备的条件、缴纳的费用、税种税率等一目了然，与政府部门沟通成本很低。近年来，我国各级财政透明度大幅度提升，一些民间团体和相关组织每年发布透明度指数，对促进财政公开发挥了不可替代的作用。从实际运行情况看，我国各级政府的财政收支公开还是初步的、粗线条的，在历史数据、项目具体信息、支出量化标准、发布及时性等方面还需要进一步深化。特别是决策过程中的公开，可以在适当时机引进公众听证会制度，在预算草案提交人大审议前就要以适当形式向公众开放，面向全社会集思广益，沟通辖区居民需求，提高预算编制质量。

四、结 语

财税体制改革是一项复杂的系统工程，涉及到中央与地方以及各级地方政府之间的关系、政府与企业的关系、政府与个人的关系，与党和政府的公信力、经济社会稳定协调发展息息相关。实施任何改革举措都需要统筹兼顾，精心谋划设计和分析测算，调动各方积极性，共同推动实施，这考验着执政者的智慧和定力。在近年我国经济下行压力不断加大，多种经济社会矛盾、国内国际关系融汇交织的复杂局面下，不可能对财税体制实施外科手术式的根本性改革，毕竟当前改革环境决定了其源动力、艰巨性、风险性非1994年财税体制改革可以比拟。借鉴发达国家成功做法，总结我国多年积累的丰富经验，有针对性地实施渐进式改革无疑是理性选择，在宏观税负规划、具体税制设计、政府间财政分配、提升营商环境、增加居民幸福感获得感等方面，将取得更加理想的效果。

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（责任编辑：邢荷生）

Promoting Local Fiscal and Tax System Reform while Learning U.S. Fiscal Management System

Yang Deqiang

As a visiting scholar in the University of Southern California,the author mainly studies the actual implementation of U.S.fiscal and tax system,its effect to economy and society,the conflicts and main issues and deeply considers China current fiscal and tax policies.Taking advantage of the facilities of living and studying in California,I grasped some rare opportunities to deeply understand its organization setting-up,separation of duties,actual implementation,analyzed the problems based on first-hand data and actual facts.Many experts have studied the fiscal management of state and municipal cities.The essay mainly introduces the fiscal management of county,education district,government society and the fiscal relationship among different levels. Based on data and case study,the essay tries to give readers some new information and perspectives and experience learning for China fiscal and tax system reform.

Public Fiscal;System Reform;Government Structure

F813/817

A

2096-1391（2017）04-0104-09

杨德强，经济学博士、注册会计师，山东省潍坊市财政局副局长