论“问责制”在政府与社会资本合作（P P P）中的运用

李楠楠

论“问责制”在政府与社会资本合作（P P P）中的运用

李楠楠

政府作为公共利益的天然代表，在提供基础设施等公共产品和公共服务方面具有不可推卸的责任。无论基础设施提供主体是否发生变化，是过去的政府独自供给，还是政府以市场化形式与社会资本合作供给，应当明确的是，政府的责任不会消失，更不能有所松懈。政府与社会资本合作，一方面限制了政府的行政权力和权利，另一方面要求政府不得不进行义务履行和责任承担。因此，政府要科学制定公共政策，同时规范自己权力的行使，更要勇于承担应有的责任，这无疑对政府提出了更高的要求。然而应该看到，政府作为监管者也可能存在各种困境，由此导致政府的角色设置和履行出现偏差。因此，需要运用“问责制”对政府进行监管。

问责制 政府与社会资本合作 责权利 政府角色

基础设施与公共服务是关乎全社会利益的公共领域与基础领域，无论是传统的政府供给模式抑或是当前的政府与社会资本合作模式，对于政府责任的要求一刻也未曾放松。以往这些领域中政府与社会资本合作失败案例暴露出的种种问题说明，政府没有扮演好肩负的多重角色，多种角色之间产生冲突使政府陷入角色困境。究其本质，可以发现政府在“责权利”多个方面均存在失范、缺位与偏差，根本上是由于忽视“问责制”的运用。政府要想突破自身的角色困境，在政府与社会资本合作契约关系中扮演好被赋予的各种角色，实现“责权利”的有机统一，就需要重视“问责制”的重要作用。因此，政府与社会资本合作中应当重塑政府角色，将“问责制”落实到位，对政府进行有效监管的同时，实现公共服务的公平与效率。

一、“问责制”在政府与社会资本合作中运用的合理性

明确“问责制”在政府与社会资本合作中运用的基本内涵，是厘清“问责制”和政府与社会资本合作关系的重要前提，也是研究“问责制”在政府与社会资本合作中运用的逻辑起点。“问责制”和政府与社会资本合作模式具有内在的契合性，因此“问责制”在政府与社会资本合作中运用具有合理性。

（一）“问责制”的基本内涵

20世纪末，西方国家兴起“新公共管理运动”，在基础设施和公用事业市场化的国际浪潮中，政府部门权力的行使方式发生了前所未有的巨大变化。①参见邓峰：《论经济法上的责任——公共责任与财务责任的融合》，载《中国人民大学学报》2003年第3期，第150页。经济和社会的快速发展，加速了公私融合的进程，狭隘的违法责任已经无法满足现实的需求。随着公私联系的日益紧密，打破了公私部门之间原本清晰的界限，想要区分出公共责任还是私人责任变得不再容易。②参见Donald F.Kettl，Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington，D.C.，The Brookings Institution，1993年第13页。迫于实践对于制度创新的要求，“问责制”开始出现，将简单的责任上升为立体结构和多元机制。现代社会经济条件下，“问责制”这种责任机制具有系统性的调节和整合功能，突破了传统的“违法责任”的范围限制。“问责制”的核心要义就是，每个具有社会角色的社会成员都必须承担相应的责任和义务，而且要通过日常的机制加以督促和管理，如果出现违背角色责任的情况，必定要被追究责任，时刻不允许“脱法”。

问责制（Accountability），是一个三段式的系统构成，基本内涵包括角色担当（Responsibility）、说明回应（Answerability）和违法责任（Liability）。③参见史际春、冯辉：《“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位》，载《政治与法律》2009年第1期，第6页。

角色担当是指赋予特定主体的具体化的角色责任。当今社会，为保证经济和社会的正常、顺畅运行，每个社会成员都被赋予了差异化的角色。要完成好肩负的角色责任，就必须尽到忠实的义务。这里的角色包括各种角色，角色的权利义务设置要求清晰明确，避免混乱和交叉。合同、约定和习惯是设置和完善私人领域角色的方法和途径；而政府公共管理和国有企事业单位中的带有公共属性和社会属性的角色设置和完善则是“问责制”当然的重点。

说明回应是指角色责任实现的动态化过程，即需要日常的制度化或非制度的监督和管理。这就区别于以往的静态的角色设置。当今社会，对于角色要求逐渐提高，角色常常是复杂多变的。如果日常未对角色担当进行督促和调整，直到产生严重后果才启动责任追究，其实为时已晚。而且紧急状态下由于特定角色信息缺乏，不但使责任追究的成本提高，难度加大，同时法律实施的效果也无法保证。

违法责任指针对违法行为追究违法责任。此环节一直受到传统法律责任的高度重视。它的重要性在于作为法治秩序的最后屏障，是对于事先确定的角色履行不能而进行最后的约束或惩罚。传统的事后追究的法律责任，显然无法满足现代社会关系复杂的普遍需求。因此，违法责任势必只适合成为问责过程中的一个环节，在角色担当和说明回应之后，起到最终的惩戒作用。

（二）“问责制”与政府与社会资本合作模式的内在契合性

明确了“问责制”的基本内涵之后，按照“问责制”的“角色担当、说明回应以及违法责任”的系统构成，就可以寻求其在具体理论与实践操作当中的有效运用了。本文主要将“问责制”理论和政府与社会资本合作模式两者相结合，以政府与社会资本合作中的重要主体——政府作为主要研究对象，分析政府的角色设置、履行以及寻求角色完善。

政府与社会资本合作的本质是契约，在政府与社会资本合作的多重契约关系下，政府相应扮演不同的角色，包括作为规则制定者、合作直接参加者、合作监管者、民意代表者、最终责任的承担者等等。然而，由于政府也是由政府人员构成，同样存在“有限理性”，本身扮演的多重角色之间难免产生冲突，如契约签订者和民意代表者的冲突、规则制定者和监管者的冲突以及契约签订者与最终责任承担者的冲突等，多种冲突导致政府角色混乱。显然，这是政府没有处理好“角色担当”的要求。

既然政府肩负多重角色，每种角色履行是否到位就是需要重点考察的目标。这就需要建立日常的监督机制，由政府对自己的角色承担进行说明，对社会资本或者是社会公众的疑问和需求进行回应，即解决突发状况、提高办事效率、让合作者和社会公众满意。然而，现实情况却往往差强人意，政府与社会资本合作的许多案例反映出政府部门办事效率低下，日常缺少监督机制，对于突发状况的处理不及时，往往等到出现严重问题才予以出面处理。事后追究的高成本与低效率，正是没有履行好“说明回应”职责的体现。

政府对于角色设置与角色履行缺少自我监督机制，政府与社会资本合作失败甚至是造成损失以后，也就不了了之。政府及官员缺少追责的压力，无需为自己的不当行为“买单”，导致政治决策无法慎重作出，角色责任也无法真正履行，甚至在出现了寻租腐败等严重问题之后，也难以保证真正追责。毫无疑问，这会影响政府形象，降低政府在公众心中的权威性。归根结底还是因为“违法责任”的追究环节没有真正落实到位。

通过以上分析，笔者发现，政府与社会资本合作当中政府之所以会陷入角色困境，固然有多种原因，但根本上是由于“问责制”运用的缺乏，因此，“问责制”和政府与社会资本合作模式具有内在契合性。只有直面政府面临的角色困境的现实反映，分析存在困境的本质问题，从而重塑政府角色，寻求“问责制”在政府与社会资本合作中的运用才是解决问题的最佳方式。按照以上思路，下面进行详细论述。

二、政府与社会资本合作中政府面临角色困境的现实表现

作为政府与社会资本合作中的主体之一，政府无疑扮演着重要的角色。然而，与“市场失灵”一样，政府也并非是万能的，也可能陷入失灵。政府与社会资本合作中政府角色履行同样容易陷入困境。笔者认为，政府寻租腐败、被经营者“俘获”以及政治合法性等问题都会影响政府角色责任的有效发挥，是政府当前面临角色困境的直接反映和现实表现。

（一）政府寻租与腐败的风险

毫无疑问，基础设施提供的公共产品和公共服务具有巨大的市场需求，行业回报稳定持续，存在巨大的利润空间，是利益集团渴望进入的领域。实际上完全的市场模式与完全的政府模式之下，都没有寻租的空间。只有在公共产品与服务的生产和提供主体由政府向私营部门转移的民营化的过程中，其中的经营权带来的收益才容易被寻租所利用。①参见许彬：《公共经济学导论——以公共产品为中心的一种研究》，黑龙江人民出版社2003年版，第303页。根据公共选择理论的观点，即便地方政府或地方官员，也并不总是始终以公共利益为最高目标，其对于自己相对独立的利益和目标的追求也是普遍存在的。美国有学者研究认为，政府在寻租活动中主要有两种表现：一方面是通过颁布对某些利益集团有利的政策，引诱对方向其进贡，即政治创租；另一方面是通过颁布对某些利益集团不利或有害的政策，威胁或迫使对方向其进贡，即政治抽租。①参见Mcchesney F S：Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation，Journal of Legal Studies，Vol.16，1987年第1期，第179-196页。当前，我国许多地方政府在基础设施领域推行政府与社会资本合作的改革过程中充满热情和动力，这是因为存在诸如特许经营权、产品和服务定价权等各种“特权”的吸引力，这其中很难说没有地方政府及其官员的小集团利益或者个人利益。有时，政府官员可能通过“出卖”基础设施等公共领域的利益的方式，从相关利益集团处谋取自己的利益。②参见汪永成：《公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制对策研究》，《江海学刊》，2005年第1期，第388页。这种情况下，权力寻租与腐败的风险可能性加大了。

政府及政府官员腐败的风险被认为是政府与社会资本合作中最具“中国特色”的风险类型。有学者曾在研究中发现，在对PPP项目风险的评分中，与国内专家相比，国外专家对于贪污腐败的评分低于所有风险类型的评价水平。因为外国投资者已经对中国的腐败风险有所预期，还专门留出预算来进行承担，就当做是工程建设的成本费用。③见WANG Shou Qing、Robert L K Tiong、S K Ting、D Ashley：Evaluation and management of political risks in China's BOT projects，Journal of Construction Engineering and Management，Vol.126，2000年第3期，第242-250页。可见，中国的腐败现象已经被很多投资者看作是PPP项目中不可避免的问题。在基础设施领域市场化的过程中，原本由政府生产和提供的公共产品和服务部分转移到社会资本手中，如果没有对政府权力的规范和监督，就很容易引发权钱交易等腐败风险。

（二）监管者被“俘获”的可能

在基础设施建设市场化的过程中，监管者可能会被经营者“俘获”，因为监管者的监管结果直接影响着经营者的切身利益。更为重要的是，由于基础设施领域所具有的较强的专业性（涉及到成本核算、价格制定以及服务标准等），监管者与经营者之间难免存在信息不对称的情况。在此背景之下，被监管者为了使监管者制定出对自己有利的政策，可能向监管者提供对自己有利的虚假信息。监管者被经营者“俘获”之后，利益共同体在两者之间得以形成，经营者便可以通过“操纵国家以实现其目的”。④见Stigler G J：The Theory of Economic Regulation，Bell Journal of Economics&Management Science，Vol.2，1971年第2期，第3-21页。监管者被“俘获”的后果很严重，一方面，社会资本经营者会通过公共资源谋取私利；另一方面，政府部门为了实现自己的利益会干涉市场经济的正常运行。此种情况下，公共利益和消费者的利益势必受到损害，尤其是社会弱势群体的利益受损会更加严重。对此，世界银行就曾指出，对于缺乏金钱和社会关系的穷人，公共领域轻微“腐败可能具有毁灭性的结果”。⑤参见世界银行：《与贫困作斗争》，中国财政经济出版社，2001年版，第104页。

在众多PPP案例当中，“台湾高铁BOT案”是监管者被经营者“俘获”的最具代表性的典型案例。本案当中，台湾选择交易相对人的条件过于片面，只想把自己的支出责任降到最低，减轻财政负担，因此没能抵御住对方合作者提出的“免费午餐”的诱惑。于是本着“政府投入越少的方案越有利”的原则，听信“政府零出资”的承诺，高估私人资本的融资和风险管控能力，缺乏对交易相对人合同后期执行能力的判断，导致私人资本趁机利用其弱点不断突破其底线，违背当初承诺，把公有资金拉入，满足私人大肆攫取暴利的不正当目的，从而严重危害公众利益。事实上，由于前期高估运量的错误决策，举债过多导致利息过重，特许经营期过长造成巨额的折旧摊提费用等原因，台湾高铁投入运营以来一直处于持续亏损状态。截至2015年12月，台湾高铁累计亏损已经达到500多亿元，深陷财务困境。①参见陈琤：《有限理性、公共问责与风险分配：台湾高铁市场化的失败与启示》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2014年第2期，第29页。经过十几年的财务纠缠，数轮激烈的博弈之后，如今台湾高铁财务改革方案终于通过，走向“国”有民营，“台湾高铁BOT案”就此宣告失败。

（三）政府合法性问题

区别于法律意义上的合法性（Legality），政治意义上的合法性（Legitimacy）是指正当性，更多指人民对政府的认同、接受和支持。传统由政府直接生产和供给公共产品和服务的国家垄断模式，低效率、高成本，降低了公众对政府的信任。因此，如果基础设施建设的市场化改革可以为公众提供更多的质优价廉的公共产品和服务，提高供给的效率，降低供给成本，那么这种改革将有利于改善政府自身形象，使政府的合法性地位得以提高。反之，如果改革措施不当，将会影响政府自身的形象，威胁到政府的合法性地位。影响政府合法性主要是由于两种原因，其一是政府的责任模糊，其二是改革的操作不当。②参见汪永成：《公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制对策研究》，载《江海学刊》2005年第1期，第391-392页。

一直以来，提供基础设施都是政府的基本职责。早在1853年马克思就提出，财政、军事和公共工程部门是国家必不可少的三个政府部门，举办公共工程的职能是亚洲的所有政府都必须执行的经济职能。③参见《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第4页。这是因为，“公共产品无法由私人供给得到满足，必须由政府出面进行提供。”④参见保罗·A·萨缪尔森等：《经济学》（第12版），中国发展出版社1992年版，第82页。由此说明，政府在提供公共产品和服务方面的责任是不可推卸的。然而，即便是在发达的西方国家，基础设施私有化之后，政府的责任也开始模糊。找不到具体负责人的情况下，政府人员将问题的责任归咎于私营部门，公众则反对将公共服务交由私营部门，因为他们觉得由这些私营供应商经营的模式是不合法的。⑤参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第37页。计划经济体制下，政府一方面要提供私人产品，另一方面又要提供公共产品。市场经济体制下，政府从充满竞争性的私人产品领域退身出来，主要集中精力于公共产品和服务的供给，基础设施建设市场化改革后，政府则有可能从大部分的“准”公共产品领域退出。基础设施的公共属性之下，私人资本在提供公共产品时会对最大化利益进行追逐，这种改革模式很容易给公众造成一种“错觉”，即政府放弃了自己的天职，卸载了应有的责任。因为，从原有公益福利的部门转变为商业性的产业部门的改革似乎模糊了政府的责任承担，特别是在公众对于如涨价等给自己的切身利益带来损害时，对政府的认同度就会更低。

另外，政府与社会资本合作的改革中如果操作不当极容易伴生腐败风险，有学者指出这是对国家最重要资源——政府合法性的极大浪费。⑥参见约瑟夫·纳伊：《腐败与政治发展：成本—效益分析，腐败与反腐败》，上海人民出版社1990年版，第351页。英国私有化的教训说明，英国政府为了加快私有化实现的进程，满足少数利益集团的利益诉求，不惜牺牲广大公众消费者的长期利益，最终导致严重后果。⑦参见王俊豪：《英国政府管理体制改革研究》，上海三联书店1998年版，第193页。阿根廷前总统梅内姆就任后，实行市场经济政策，大力推行公共财产私有化，以极低的价格将国内的邮政、航空、铁路、社保等公用事业和基础设施几近出售一空。私营部门获得了国家垄断权和专卖权的同时，也获得了巨额的经济利润。如果我国当前的政府与社会资本合作改革的操作不当，也容易引发相当大的风险。正如有学者所说，如果不顾市场经济的规律和原则，仅站在个别利益集团或少数私人的利益立场上发展高度垄断下的公用事业民营化改革，除了会受到基本价值观的否定，危害政府合法性，还将有可能导致“官僚垄断资本”的腐败。①参见余南平：《如何看待公用事业民营化》，载《国际金融报》，2003年4月30日。

三、政府与社会资本合作中政府面临角色困境的本质

应该看到，政府与社会资本合作中政府面临以上角色困境并不是偶然的，透过现象看本质，有必要进行深度反思。总结来看，政府部门过于看重局部利益忽视全局利益；长期的封建传统造成了迄今为止政府部门仍然残留着“官本位”的落后思想，导致政府部门权力行使失范；重要决策面前部分政府官员的责任意识不够等，这些都是导致政府面临角色困境背后的本质问题。

（一）政府部门利益目标偏差

根据前述公共选择理论的观点，政府及政府官员并不一定比普通人更加理性，作为追求自身效用最大化的“经济人”，他们在政治市场上同样以个人利益为终极目标。同时，由于其身份的特殊性，政府官员有更多的机会以权谋私，政治家与官僚制定公共政策的过程中，与私人一样计较集团的利益得失，未必会为了保障公共利益就牺牲集团利益或个人利益。这说明与市场一样，政府也会失灵。可见，政府与社会资本合作中，政府部门并非始终立足于社会利益与公共利益，政府由政府官员构成，实践当中难免存在为满足政府部门利益或某些官员的个人私利，不惜纵容社会投资者利用公共服务的自然垄断特性乱收费、高收费等情况。

有些政府部门或官员为了实现诸如绩效考核等自身利益目标，往往与社会资本约定“固定回报率”。我国PPP项目历史上就发生过多个因“固定回报率”导致合作项目失败的事件，其中的典型案例之一是“沈阳第九水厂项目”。沈阳第九水厂由香港汇津公司投资兴建，双方约定：第2-4年的投资回报率为18.5%；第5-14年的投资回报率为21%；第15-20年的投资回报率为11%。高回报率下，沈阳自来水总公司以2.50元/吨的价格向第九水厂支付供水价格，远远高于沈阳市1996年 1.40元/吨的平均供水价格。由于政府部门早已停发财政补贴，亏损无法由政府财政负担。截至2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。②参见亓霞、柯永建、王守清：《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，载《中国软科学》2009年第5期，第111页。

就政府来讲，为吸引社会资本投资，部分地方政府在签订合同时，不惜规避已有法律法规的相关规定，努力突破层层审批，这种打“擦边球”和“踩线”的投机行为，无疑违背了诚实信用原则，是一种缔约过失行为。事实上，在当前中央强力反腐的大背景下，对于政府与社会资本合作改革，一些国有企业和地方政府实际上是“心有畏惧”，概括来讲，就是政府部门害怕与社会资本打交道。毋庸置疑，政府部门应当代表最广大人民群众的根本利益，尤其是在当前建设“法治政府”与“责任政府”的背景下，政府部门的“小集团”利益或者政府官员的个人利益都必须让位于公共利益。

（二）政府部门权力行使失范

长久以来，我国政府部门抱有“官本位”的思想，政府及政府官员将行政权力当作“特权”来行使，对于经济关系也依然习惯运用行政命令与长官意志的方式去管理，忽视平等协商的作用。政府与社会资本合作实践当中暴露出的种种问题显示，政府部门及其官员对于权力的行使并不规范，而且极容易滥用权力，在操作不透明的情况下，就容易出现人情请托、利益输送以及灰色交易等。

基础设施和公用事业因为涉及到公共安全与社会利益，有时需要通过竞争程序选择有能力的合作者，由政府授予特许经营权。但是政府作为行政主体，对权力的行使却有待规范。实践当中就经常出现政府随意撤销授予特许经营者的特许经营权，从而对特许经营者的利益造成损害的情况。

政府与社会资本合作涉及公共产品和服务的供给，关系到社会公共利益，因此在特定情形下，政府方面可以享有合同单方面解除权。然而，现实情况反映，政府单方行使合同解除权也经常缺乏规范，随意性过大。有时在无正当理由的情况下，政府随意行使单方合同解除权，侵害社会资本合作者利益和公共利益。

另外，部分地方政府部门及主管官员缺乏能力和胆识，不具备政府与社会资本合作的相关知识储备，很多时候只是盲目跟从中央或上级政府的政策导向，未能结合当地实际情况因地制宜。政府与社会资本合作当中的失败案例，有很多是由于政府部门和官员滥用权力、政治决策失误、审批延误等原因所导致的。

可见，政府权力的行使还需要进一步规范，以遏制政府部门及官员的滥用职权、权钱交易、利益输送、人情请托等现象。腐败的本质是政府没有正确行使人民所赋予的权力，违背人民的意志。反腐需要依靠民主和法治。市场经济是法治经济，市场经济主体的经济行为与政府的管理行为都必须依法进行，都要受到法律的约束。

（三）政府官员责任意识缺位

更为严重的是，政府与社会资本合作当中部分地方政府部门及主管官员，责任意识淡薄，敢做不敢为，发生问题之后缺乏责任担当。某些地方政府和官员对于政府与社会资本合作模式的认识存有误区，将其简单定位于融资模式，把PPP当做融资工具，与社会资本合作的最终目的也只是解决自己的财政资金紧张问题，为了“甩包袱”。前述台湾高铁BOT案的教训应该吸取。地方政府只想将风险进行最大程度的转移，实现政府利益的最大化，没有考虑或者无视政府与社会资本合作中自己应该承担的责任。导致的结果就是，政府部门权责不分导致权责不清，出现问题之后，简单将责任推卸给社会资本，只想尽量减轻或逃避自己应承担的责任。

在社会投资者出现经营危机甚至影响公共服务项目正常运转时，政府部门往往缺乏救急措施，不但损害投资者利益，也危及社会公共利益。当年轰动全国的“湖北十堰公交民营化”可谓十分典型。案例中，特许经营者不顾事先签订的合同，未经与政府部门协商，擅自停业、歇业导致服务终止，影响市民公共出行。而政府方面对于多次发生的停运事件重视程度不够，没有进行深入调查和分析并且努力寻找解决办法，一直处于“袖手旁观”状态，直到最终发展到无可挽回的程度才简单回购了事。①参见金明大：《湖北十堰公交民营化尴尬谢幕：5年间停运4次》，载新华网。http：//news.xinhuanet.com/politics/2008-05/05/content_8108798_1.htm，2017年3月20日。

“合同是张纸、签完随时改”，这是早前政府与社会资本合作实践中曾经出现过的现象，反映出政府方面政策随意性风险过大的弊端，其实是缺乏责任的表现。某些地方政府合同签署前后态度明显不同，把社会资本引进来以后就随意改变合同的条款和规定，这样的“变脸”难免让社会资本方失去合作的信心。

可见，政府与社会资本合作中政府的责任意识缺位，有待加强政府作为公共利益的天然代表，在提供基础设施等公共产品和公共服务上具有不可推卸的责任。无论基础设施提供主体是否发生变化，是过去的政府独自供给，还是当前市场化之后的政府与社会资本合作供给，应当明确的是，政府的责任没有消失。

四、政府角色重塑——“问责制”在政府与社会资本合作中运用框架构建

如前所述，政府与社会资本合作当中，政府面临多种角色困境，已通过多种现象得以显示和反映。笔者通过对现象的深入分析，发现政府在“责权利”多个方面的越位与缺位才是现象背后的本质问题。政府没有完成“角色担当、说明回应、违法责任”对于角色设置的要求，显然，“问责制”运用的缺位乃是症结所在。因此，重塑政府角色，寻求“问责制”在政府与社会资本合作中的运用是当务之急。限于文章篇幅，笔者在此仅提出“问责制”在政府与社会资本合作当中运用的基本框架构建思路。

（一）“角色担当”的合理定位

角色担当，即要求政府针对不同的角色建立起清晰的角色责任，明确每个角色的权利、义务与责任。政府与社会资本合作当中，政府应当明确自身承担的多种角色，根据角色更好地肩负各项责任。

1.科学制定制度政策与法律法规

政府与社会资本合作改革当中，政府从传统上的公共产品和服务的直接提供者，转变为规则的制定者。宏观上，政府要制定完善的法律和政策体系，为合作创设稳定的法律环境和政策环境，指导合作在法治的框架下顺利开展和进行；微观上，政府部门需要构建一系列具体的、可操作的制度和机制，例如临时接管制度、市场准入机制、市场退出机制、风险分担机制、纠纷解决机制以及公众参与机制等，促使政府与社会资本合作可以真正落实。

2.遵守权利义务与风险分配规则

政府是政府与社会资本合作契约关系中重要的参与主体。作为合同一方的当事人，政府部门需要亲自参与经济活动，遵守合同约定，履行合同义务，承担合同责任。此时，政府不能凭借手中的行政权力随意干涉社会资本正常的建设和运营，也不能随意修改合同的条款，更不能将自己应该承担的风险和责任转移给社会资本。政府要尊重社会资本的合同主体地位，尊重其合作伙伴的身份，这是政府与社会资本合作契约得以正常运行的重要前提和基本要求。

3.合理履行自身监管职责

社会资本作为最重要的市场主体，在市场经济活动当中，以追求经济利益最大化为终极目标。社会资本的这种特点原本无可厚非，而且还是促进市场经济充满活力的强大原动力。但是对于基础设施建设来讲，因其具有公共属性，关乎社会利益与公众利益，社会资本的经济行为就必须严格限定在特定的范围之内，这是社会资本自身无法自觉做到的，因此需要政府的监督和管理。政府与社会资本合作的整个周期内，社会资本从设计、建设到运营、维护的每个环节都离不开政府的监管。政府作为监管者的角色始终必要。

4.勇于承担最终公共责任

基础设施领域实行政府与社会资本合作模式以后，基础设施的设计、建设、运营、维护等一系列环节交由社会资本去完成，相关风险也相应转移。但是这并不意味着政府的责任可以一并转移，基础设施产品和服务供给主体转移，政府部门的责任并没有随之转移。事实上，政府仍然是最终责任的承担者。因为如果出现诸如社会资本提供的公共产品和服务没有达到规定的标准，价格超出公众的承受能力，或是社会资本放弃履行职责等情况，政府必须及时出面采取措施继续满足公众的需求，并且还要承担相应的责任，而不是以风险转移为由，在一旁任由风险扩大或损失加剧。

（二）“说明回应”的积极落实

政府与社会资本合作模式使得政府具备了多种角色，在多种角色设置前提下，就需要政府建立日常的监督机制，对于社会资本方、公众以及社会的需求、疑问和自己的角色承担效果做出说明和回应，有效解决随时发生的各种问题，提高政府部门的工作质量和效率，与此同时，也实现社会对政府的监督。

1.真正代表社会公众的根本需求

政府之所以要进行基础设施建设，是为了满足社会利益与公共利益的需求。社会公众对于公共产品和服务的需求具有多样性，需要由政府通过科学的制度和机制来收集和反映。这就要求政府在提供公共产品和服务的类型、质量与数量、合作对象的选择、公共产品与服务的定价等方面真正反映公众的根本需求，保障公众的根本利益。

2.妥善解决社会资本与公众之间的争端

公众作为基础设施产品和服务的直接消费者和最终受益者，与政府和社会资本合作的关系实际上更为密切，只不过相对来讲一直处于比较“隐蔽”的地位。如果公众的利益受到社会资本方的损害或者与社会资本方就公共产品和服务产生某种争端，就需要由公众的“代言人”政府出面来承担保护公众利益以及协调争端等责任。同时，政府也要对社会资本方的利益予以保护。因此，公众对于社会资本方提供的公共产品或服务的质量、价格等有异议，公众与社会资本方之间就公共产品或服务产生纠纷，或者社会资本的行为给公众造成损害等，应该由政府部门出面进行协调解决。

3.努力维护社会的公平与正义

基础设施与公用事业领域提供的公共产品和服务是广大公众日常生活的必需品，无论产品或服务的质量好坏和价格高低，公众都没有更多的选择可能性。但是，社会资本在其逐利本性的驱使下，难免会出现降低产品和服务的质量、提高价格、侵害广大消费者的利益，尤其是危害社会弱势群体的基本生存利益等情况，这将有损社会公平与正义。此时，政府就有义务和责任对社会资本的行为进行监管，维护公众消费者的基本权益，保证社会的公平与正义。

（三）“违法责任”的严格追究

所谓违法责任，是因违反了法定义务或者约定义务，或者不当行使权利或权力，而必须承担的不利后果，总体上是一种惩罚措施。作为传统责任制度的最后一环，在政府与社会资本合作当中，违法责任的追究同样必不可少。因为这会给政府施加必要的压力，促使政府作出理性行为。如果政府确实出现损害社会资本合作者利益甚至是广大公众利益的不当行为，也必然要追究政府及其工作人员的违法责任。政府与社会资本合作当中，政府可能承担的违法责任可以有多种表现形式，以下笔者仅以其中几种形式进行举例说明。

1.关于政府滥用合同解除权的违法责任追究

民法上规定合同一方当事人在特殊情形下可以行使单方合同解除权的初衷，是防止合同一方当事人的不当行为无限扩大给对方当事人造成更多的损失，根本目的在于及时维护对方当事人利益甚至公共利益。但是，如果合同一方当事人合同解除权的行使不当，就不仅不能有效止损，反而会危害对方当事人的利益。同样，政府与社会资本合作，如果政府行使单方解除权的行为不当，就不仅无法起到正面作用，相反还会危害社会资本方的合法权益。这势必会激化合作者双方之间的矛盾，不但无益于纠纷的化解，而且容易加剧风险的发生。政府随意终止合同的行为也势必会危害到社会公众的基本利益，造成更大的损失。因此，对于政府单方合同解除权的行使应当依法进行规范，对于解除权行使的范围应当予以明确限定，以免被政府单方滥用，影响社会资本合作者的积极性，同时，特定情况下，政府方在选择终止合同时也需要对社会资本方进行一定补偿。当然，如果政府滥用合同解除权，发生危害社会资本利益和公共利益的情形，也必然应当根据法律规定，追究政府的违法责任。

2.关于政府缺乏契约精神的违法责任追究

政府与社会资本合作的本质是契约关系，以合同为基础，实现合作双方风险共担、利益共享。此时，政府的身份是市场主体，参与市场经济活动自然应当遵守合同约定，严守契约精神。因此，政府部门应该改变过去高高在上的权力主体姿态，与社会资本进行平等协商和对话。应当认识到，“新官不理旧账”的背后是政府信用风险，政府不能依仗自己拥有政策与规则制定权，就身居高位、朝令夕改。正是因为政府和企业天然就存在着不平等，才更加需要用契约去规定双方的权利与义务，确保双方能平等地进行公平交易。所以，政府要坚守契约精神，尊重风险分配原则。笔者认为，为了保证合同中规定的权利义务在实际操作中能够得到真正落实，必须有法治的有力保障。如果政府出现无视契约精神，给社会资本造成利益损失的行为，也同样应当按照合同约定依法处理，严格追究政府的违约责任。

3.关于政府缔约过失行为的违法责任追究

“缔约过失责任”由德国著名法学家耶林提出。①耶林在其主编的《耶林法学年报》第四卷上《缔约上过失——契约无效与不成立时之损害赔偿》一文中指出“当事人因自己的过失致使契约不成立者，对信其契约有效成立的相对人，应赔偿基于信赖利益而产生的损害。”转引自韦雪韵：《论缔约过失责任与违约责任的区别》，载《兴义民族师范学院学报》2010年第1期，第26页。根据他的观点，缔约过失责任是指在合同订立过程中，一方当事人由于过错违反先合同义务，应当对给另一方当事人造成的利益损害承担的赔偿责任。我国《合同法》对于应当承担缔约过失责任的三种情形进行了规定。②参见我国《合同法》42条规定：“假借订立合同，恶意进行磋商；故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；有其他违背诚实信用原则的行为。”政府与社会资本合作本质是一种契约，政府与社会资本合作关系是一种契约关系，这就要求合同双方当事人在合同订立时应当作出真实的意思表示，遵循平等协商、诚实信用的原则。政府与社会资本在合同订立的过程

中，政府部门为了招商引资，最大程度地吸引投资者作出诸如“固定投资回报率”的承诺，设法规避法律规定的行为，主观上存在过错，客观上构成对先合同义务的违反，判断的根据就是诚实信用原则。同时，给对方当事人造成了信赖利益的损失，一方当事人的过错与另一方当事人的利益损失之间存在因果关系。事实上，无论是缔约过失责任的基本内涵和法律特征，还是缔约过失责任的构成要件或是归责原因，亦或者是缔约过失责任的赔偿范围，都是为了实现缔约过失责任制度的主旨——对信赖利益的保护。①参见李静：《论缔约过失责任制度下信赖利益的保护》，载《西南政法大学学报》2004年第3期，第122页。笔者认为，针对政府在合同订立中出现的缔约过失行为，应当追究其相应的缔约过失责任。

［1］刘文华著，张世明等校注.中国经济法基础理论［M］.北京：法律出版社，2012.

［2］史际春，邓峰.经济法总论（第二版）［M］.北京：法律出版社，2008.

［3］史际春.探究经济和法互动的真谛［M］.北京：法律出版社，2002.

［4］世界银行.1997年世界发展报告：变革世界中的政府［M］.北京：中国财政经济出版社，1997.

［5］周建亮.城市基础设施民营化的政府监管［M］.上海：同济大学出版社，2010.

［6］陈红，黄晓玮，郭丹.政府与社会资本合作（PPP）：寻租博弈及监管对策［J］.财政研究，2014（10）.

［7］陈明.城市公用事业民营化中的腐败与削减［J］.财经科学，2006（10）.

［8］陈婉玲.公私合作制的源流、价值与政府责任［J］.上海财经大学学报，2014（5）.

（责任编辑：邢荷生）

Research on the Function of Accountability of Public-Private Partnerships

Li Nannan

The government has the unshakable responsibility as a representative of the public interest,in providing public product and service such as basic infrastructure.It should be clear that the government's responsibility is not going to disappear,more cannot be lax,whether infrastructure provider changes or not,i.e.in the past government as the only supplier,or at present,cooperate between government and social capital at current market situation.On the one hand,PPP limits the administrative power and rights of government;on the other hand,government has to perform obligations and responsibility in PPP.Therefore,the government should formulate scientific public policies,at the same time,normalize exertion of the power,and take responsibility. There is no doubt that PPP put forward the higher requirements to government.However,it should be noted that as regulator,government might face various dilemma,this resulting in errors and deviation of regulators role setting-up and its implementation.Therefore,it is necessary to use accountability to monitor government behavior.

Accountability;Public-Private Partnerships;Role of Government

F812.2

A

2096-1391（2017）04-0079-11

李楠楠，中国财政科学研究院博士后