新时期国家级新区 空间供给侧改革与规划应对—以天津滨海新区为例

■ 冯 晖

城乡规划

新时期国家级新区 空间供给侧改革与规划应对—以天津滨海新区为例

■ 冯 晖

通过基础设施建设与城市空间供给，实现城市持续增长、功能完善与结构调整，是我国城市发展的基本经验，同时也造成了诸多的城市问题。本文通过总结传统城市空间供给特征，分析转型时期的规划应对策略，进而提出国家级新区空间供给侧改革的总体要求与关注重点，并结合天津滨海新区的规划与建设实践展开案例分析。

一、传统城市空间供给的基本特征

（一）空间建设总量不断攀升

以城市新城新区、工业园区、小城镇等为代表的覆盖城乡、领域多元的中国式建设造就了土地城镇化的典型特征，即建设空间总量不断攀升，土地城镇化速度快于人口城镇化。以城市新区为例，大到国家级新区、小到县级行政单元的新区，我国各类新城新区数量接近3500个，规划建设用地面积接近3万平方公里，成为各级城镇空间拓展的主要平台，影响着中国城镇化发展的整体速度与水平。

（二）空间承载容量遭遇瓶颈

建设空间高强度增长下的城市资源承载能力正面临前所未有的挑战，我国国土资源开发已进入紧约束状态。一方面，与空间增长相配套的城市维护成本不断增长，对各级政府造成了持续压力；另一方面，与城镇建设相关的水、能源、大气等支撑性条件缺口加剧，资源短缺成为城镇发展瓶颈。因此，合理确定空间承载容量，设定增长“天花板”，成为城市规划的工作重点。

（三）空间更新存量重视不足

纵观发达国家的城市建设经验，存量空间必将逐步取代增量空间成为城市空间供给的主要方式，循序渐进地解决城市病、调整城市格局、优化城市形态。以深圳四个“难以为继”为代表，我国城市更新的工作探索起步较晚，且主要集中在北京、上海等核心城市、及深圳、厦门等相对土地资源紧缺型的城市，更新方法以拆除重建的再开发为主，且过于强调物质环境与空间经济价值，社会、文化等方面延展较少。存量更新在城市空间与规划价值体系中的地位亟待加强。2016年，以三亚为试点的城市双修（生态修复、城市修补）工作成为住建部推动城市规划改革的重要举措，存量空间在城市转型发展过程中应发挥积极作用。

（四）空间发展质量问题突出

在2015年底的中央城市工作会议中，日益突出的“大城市病”问题成为民众关注焦点，包括城市安全事故，城市交通拥堵，城市就医难、上学难、养老难等，反映了我国城市的空间发展质量不高、欠账多的问题，其中既有城市自身发展阶段的客观因素，也有城市规划本身的前瞻性、严肃性不足，城市治理体系不健全等原因。空间发展质量的提升是未来城市空间供给侧改革的核心方向，应秉持以人为本的核心理念，提升城市空间的人本属性。

二、空间供给侧改革的城市规划应对策略

（一）推动多规合一，落实城市空间的刚性管控

规划缺乏衔接、有据难依是当前城市规划体系的突出问题，也是造成空间供给质量、效率等若干问题的重要因素。多规合一是实现国家空间治理现代化的必然要求，通过推动多规合一工作，可以就各类城市空间的用途管制达成共识，共绘一张蓝图，形成城市空间供给的权威性标准，指导城市建设、实施与管理工作。三线划定（生态保护红线、永久性基本农田控制线、城市开发边界）是多规合一的核心工作，其核心是通过边界重塑，落实空间刚性管控要求，以更理性、高效、可持续的方式来协调各类城市空间的关系。

（二）开展城市双修，推动城市空间治理模式转型

在城市空间资源紧约束的背景下，必须摒弃粗放扩张的发展路径，将城市规划与空间供给的重点转向补短板、提质量、扩内涵等方面。城市双修可以认为是优化城市空间治理模式的重要尝试，从当前三亚的实践探索工作中可以看出，更多体现了协同式规划、参与式规划等内容，是实现城市规划由技术手段到公共政策的重大转变。一方面，积极实施生态修复，关注绿水青山在城市空间体系中的价值，营造与城市转型升级相耦合的环境支撑系统；另一方面，有利于推进城市修补、弥补历史欠账，发挥存量空间在城市转型过程中的织补作用，通过更新手段来持续改善人居环境、提升城市功能。

（三）重视城市设计，提升城市空间环境品质与风貌特色

城市设计是实现城市空间供给侧改革的重要手段，在提高城市的空间环境品质、塑造城市特色风貌等方面具有突出意义。当代城市设计实践应更多体现以人为本的规划理念，更人性化、更宜居的城市空间环境是城市设计工作的关注重点。无论是窄路密网、开放街区等讨论，都是基于更具交往性与人性化的空间感受而发生的设计转变。应推动由总体城市设计到重点地区城市设计再到微观社区环境设计、景观设计等的相应体系构建，使城市设计重点由规模与形式向特色、文化、民生等内涵转变，并探索城市设计的法定化路径，使城市设计成为城市空间管控的重要手段。

（四）倡导新技术应用，明确城市空间的供需关系

大数据、绿色低碳等新技术的应用，有利于城市空间需求的理性判断与分析，使得空间供给侧改革更具针对性。从技术创新的角度出发，大数据对于城市空间分析与规划的影响越发突出，手机数据、消费数据、交通数据等更利于对城乡居民的空间流向、空间行为开展分析，更利于规划师根据城市居民的真实空间需求做出合理判断，并在规划中给予正确的空间响应。

三、国家级新区空间供给侧改革的总体要求

在中央十八大报告阐述生态文明建设时提出的“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”，可以认为是从国家战略高度对国土空间格局优化所提出的基本方向。“先行先试”是中国改革开放三十多年总结出的一条基本经验，国家级新区应按照推进生态文明建设的国家战略要求，探索以供给侧改革的“空间+”路径来推动城市发展的全面转型。

（一）“生活+”：宜居导向下的生活空间新要求

生活空间是居民日常生活活动所使用的空间。城市是人口集聚的重要载体，为居民生活提供必要的空间条件，截至2015年底，中国城镇化水平已接近56.1%，城市生活空间的供给质量直接决定广泛人民群众的生活品质。国家级新区的发展应回归“城市让生活更美好”的城市愿景，实现城市空间物理属性向人本属性的转型，关注空间服务、空间活力与空间环境，提升生活空间的便捷性、舒适性与交往性，营造更具幸福感与归属感的城市。

（二）“生产+”：创新驱动下的生产空间新动力

生产空间是从事生产活动的专业化功能区域，是城市竞争力的重要体现。《中国制造2025》明确提出我国在世界制造体系中的角色要由低端产业承接地转变为科技创新领导力量，倡导绿色制造、智能制造等。国家级新区应着力实现由要素、资本驱动向创新驱动的生产动力转型，使新的生产空间体系适应于技术型、创新型产业的需求，着力提升空间生产效率，引领国家的制造强国之路。

（三）“生态+”：绿色路径下的生态空间新实践

生态空间是具有生态维护与环境健康功能，并能够提供生态服务的地域空间。生态系统退化是当前我国城镇化推进过程中面临的巨大挑战，生态环境成为构成国家竞争力的“木桶效应”短板。国家级新区发展应探索更绿色的发展路径，扭转生态环境恶化局面，保障生态空间总量，为国土空间的持续发展提供保障。此外，应将生态空间更好融合到城市功能体系中，利用生态空间供给绿色实践与休闲服务产品，营造诗情画意的城市绿色环境。

四、国家级新区空间供给侧改革的关注重点

（一）深化对外开放与辐射引领—枢纽与区域功能空间

从国家级新区的发展要求来看，应成为区域性的对外开放门户与增长极，并具备跨地区的经济社会组织能力，由传统自组织的城市体系走向区域开放的“节点—网络”体系，而适应于区域性功能培育的城市综合枢纽则成为国家级新区的空间关注重点。从国家级新区的发展定位中均可解读出此方面要求，例如滨海新区（我国北方对外开放门户）、两江新区（内陆地区对外开放的重要门户）、舟山新区（我国东部地区重要的海上开放门户）、西咸新区（我国向西开放的重要枢纽）等等。一般而言，现代化的综合性枢纽地区是国家级新区的重要门户，对新区深化对外开放、实现区域引领起到决定性作用。

从枢纽组织的角度出发，人流组织将取代物流组织成为国家级新区枢纽构建的核心影响因素，系统服务于人、强化可达性与交往性的枢纽空间组织成为供给侧改革的主要方向，而便捷的城市轨道网络将取代公路运输体系成为枢纽交通组织的关键环节。从枢纽功能的角度出发，枢纽及周边地区将成为国家级新区核心功能培育的重点空间，面向区域的综合服务职能往往取代传统的物资集散与商贸物流职能的空间主导地位，将枢纽地区的空间供给转向综合性、高强度与区域化的特征。

（二）探索产业转型与升级路径—科技与创新空间

国家级新区肩负着发展引擎与转型示范的国家使命，生产组织能力依然是核心，但其增长动力因由资源、资本驱动向创新驱动转换，具有竞争力的科技与创新平台成为国家级新区的重要构成。探索国家战略转型要求下的产业平台提升路径与新空间模式，是国家级新区发展的重要任务之一。

与传统经济开发区集中式、规模化、标准化的产业空间形态不同，知识经济视角下的产业空间供给呈现多元化、自主化与融合化的特征。首先，与城市知识体系的融合越发密切，高校、科研院所等智力服务机构应成为国家级新区重要的创新源头与组成部分，新区需提供充足的教育科研与技术服务用地，并搭建智力服务与生产环节间的便捷联系。其次，致力于工业技术进步、产业升级和生产效率提升，生产性服务业的培育成为必然趋势，包括商贸物流、金融商务、信息与技术服务等，成为产业平台的重要环节构成，新区往往会结合城市交通与产业布局，打造生产性服务集聚区，推动城市产业链向微笑曲线两端的高价值段延伸。最后，以“大众创业、万众创新”要求下的多元化众创空间应得到充分重视，包括创新社区、创客咖啡，商务综合体（SOHO）等，其功能与空间形态更多体现了共享与融合的理念，成为国家级新区推动城市创新体系构建的重要内容。

（三）培育生产与消费复合的新经济体系—魅力与休闲空间

国家级新区是国家适应经济发展新常态，在改革创新、扩大内需要求下，探索新经济路径的战略平台。根据世界银行对中国经济结构的预测，2030年左右中国中产阶级规模将达到5亿，个性化的商业、休闲、娱乐等需求将成为城市经济转型的新动力，预计届时我国服务业占GDP的比重将超过60%，而其中消费贡献率也将超过60%。因此，国家级新区应高度关注生产与消费复合的新经济体系培育。

国家级新区应顺应积极引导消费经济发展，将魅力与休闲空间塑造作为城市空间供给侧改革的重要探索。第一，深入挖掘城市特色与魅力，重新审视城市历史文化与大地景观等资源价值，采用与环境相融合的低冲击策略，重点提供城市休闲服务与体验型空间。第二，关注旅游公路、慢行绿道、登山步道等新交通方式，串联各类功能节点，形成城市休闲网络，实现由生产向消费的空间转型。

（四）提升人文与生态导向的城市内涵—宜居环境与品质空间

国家级新区是各地人口与资源要素集聚的核心区域，是国家探索以人为本的新型城镇化道路的核心载体。我国是世界人口大国，随着城镇化率的稳步提升，预计未来将有超过9亿人居住在城市里，城市的人居环境水平与国民生活水平直接相关。此外，从城市竞争力角度出发，人居环境也将成为国家级新区综合实力的重要保障，中国的劳动力人口已由无限供给逐步转向有限供给，而致力于中高端人才的激烈竞争更是城市间博弈的重要方面。例如上海浦东新区的15分钟社区生活圈建设，成都天府新区提出生态建设率先于城市建设、打造宜业宜商宜业的生态型新区等，均体现了国家级新区对于城市宜居环境的建设探索。

国家级新区应高度重视与生活品质相关的公共服务、绿色环境与城市福利等。高水平的配套服务能力是关键，与居民教育、健康、养老等相关的设施供给水平需重点提升。高质量的市政基础设施条件是保障，通过建设综合管廊、海绵城市等手段，保障城市安全，倡导可持续发展。高品质的开放与交往空间则是现代宜居城市的重要衡量标准，应以人为核心，精细化调控空间布局，构建生活领域圈等。

五、天津滨海新区—从“空间规模”到“空间魅力”

2006年国务院印发《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，滨海新区开发上升为国家战略，成为继深圳特区、上海浦东新区之后的中国经济增长第三极。滨海新区占据京津发展主轴及天津海岸带的“T”字型黄金走廊，陆地面积达到2270平方公里，具有广阔的发展空间。滨海新区成立之初，依托国家战略下的植入性动力，提出建设九大功能区、打响十大战役的战略部署，规划建设用规模达到1000平方公里，以“再造一个天津”的气势，通过空间供给保障重大项目落位，实现固定资产投资的持续增长。2016年滨海新区的地区生产总值突破万亿元，占据天津半壁江山，成为国家级新区发展的排头兵。过去十年间，滨海新区新增城镇建设用地规模超过250平方公里，高强度的城市空间供给是滨海新区跨越式发展的重要保障，也是中国特色发展路径的时代缩影。

2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，成为京津冀区域发展的顶层设计，要求以建设世界级城市群为核心，走内涵集约发展的新路径。自2014年以来，天津相继获批了国家自由贸易区、国家自主创新示范区等，多重战略机遇叠加下的天津转型要求与转型路径日渐清晰。天津滨海新区站在新的历史起点之上，需继续履行国家级新区的先行示范作用，有的放矢地探索城市转型与空间供给侧改革方向，努力实现由“空间规模”向“空间魅力”的价值观与空间体系调整。

（一）核心空间内聚，形成滨海国际化功能区

以功能区为引领的组团式发展与空间拓展使得滨海新区的大尺度城市框架迅速形成，但与之相伴随的问题在于空间建设分散、重点不明确，具有国际性功能与品质的城市核心区尚未形成，区域影响力不足。因此，在土地资源约束性逐步增强、城市开发节奏整体放缓的现实下，滨海新区有必要实施空间思路由多组团拓展向内聚强心的战略转型，集中精力打造滨海核心区，提升新区在京津冀城市群中的地位，并强化其对区域的引领作用。在新一轮的天津总体规划与滨海新区总体规划编制过程中，也明确了相应的空间调整思路：结合天津碱厂工业遗产的保护与再利用，打造城市中央公园（面积约1平方公里），与滨海行政中心相呼应，并持续推动周边于家堡金融区、响螺湾商务区建设，加快泰达现代服务区建设与开发区转型步伐，最终形成能够统领滨海发展的城市核心区。

（二）枢纽空间重构，优化滨海开发开放格局

以天津空港、海港为依托的双港地区是滨海新区打造国家北方对外开放门户的重要保障，是具有重要区域辐射功能的城市枢纽空间。自滨海新区成立以来，海空双港地区便成为天津重要的产业板块，以航空航天、装备制造、石油化工、新能源新材料等为主导的临空产业区、临港经济区、南港工业区等得到大力发展，夯实了天津的制造业区域优势地位，也造成了突出的港城矛盾。2015年4月中国（天津）自由贸易试验区总体方案正式获批，天津机场片区、天津港东疆片区等全部纳入试验区范围，双港地区的功能要求明显变化，国际商贸与服务视角下的枢纽重构与空间供给侧改革成为必然选择。对于天津空港地区，应着力提升门户功能，整合空港经济区、华明、东丽湖等地，推进跨境电商等国际贸易职能发展，并推动京滨城际及京沪二城际接入空港地区，提升区域商务人群的可达性。对于天津北港（海港）区，应把握紧邻滨海核心区的区位优势，按照“港移城进”要求，率先推进大宗散货物流、传统生产功能转移，释放存量空间，推动用地改造，发展保税备货等跨境贸易。对于天津南港（海港）区，应尽快完成30万吨级航道建设，升级集疏运体系，承担区域性港口运输职能，重组滨海生产空间与物流组织。

（三）产业空间转换，打造滨海科技城市

以天津经济技术开区为引领的生产空间在滨海新区空间结构中占据重要比重。过去十年，大批国家级重点产业项目、中央企业落户滨海新区，国家资本要素驱动下的动力强劲。但随着经济新常态下的投资增速放缓，科技创新能力不强的问题逐步凸显，滨海新区的产业空间格局亟待优化。2015年2月天津国家自主创新示范区挂牌，成为继北京中关村之后的北方第二个国家级示范区。滨海新区内多个功能区划入示范区范围，创新引领，打造滨海科技城市的国家战略要求日渐清晰。因此，滨海新区应积极推动生产空间的自发调整，重点突出以下工作：首先，借势首都创新资源，承接科技成果与资源外溢，依托京津走廊，打造高新技术产业研发转化带。其次，以研发设计、科技咨询、文化创意、科技金融、创业孵化等生产性服务业为主导，加速重点园区转型升级，实现科技创新空间与传统生产空间的有序置换。

（四）生态空间预控，重塑海滨城市魅力

大量建设空间取代生态空间，导致滨海新区的生态安全格局面临严峻挑战。一方面，盐田与湿地面积大面积减少，滨海新区作为我国北方重要的候鸟迁徙区功能受到负面影响，区域性生态廊道萎缩；另一方面，海岸线占用与填海造地现象突出，当前滨海新区生态岸线占城市岸线比重低于10%，海陆间隔严重，城市“临海而不见海”，滨海城市特色迷失。随着京津冀协同发展国家战略的提出，生态协同成为天津转型发展的首要任务，滨海新区应重新审视生态空间的战略地位，围绕建设生态型新城区为目标，强化生态网络建设，重塑滨海城市魅力。

在规划与建设实践过程中，应突出以下举措：首先，严控生态用地总量，保障生态空间比重在50%以上，提升生态安全格局的稳定性。其次，关注区域性生态廊道的管控，包括北三河入海口、独流减河入海口及北大港水库等，作为重要生态控制区，纳入城市生态红线控制范围。最后，以郊野公园、城市绿道为抓手，发挥生态空间的社会效益，构建点线面结合的绿色休闲网络，与城市建设空间有序融合。

传统城市增长与空间供给逻辑已明显不能适应新的时代要求，城市土地利用效率下降、土地财政依赖度高、大城市病集中爆发等问题凸显，必须积极推动城市空间的供给侧改革，实现城市发展转型。国家级新区具备先行先试的政策优势与体制保障，应响应时代要求，探索行之有效的改革方向与路径。对于城市空间的价值认识，应摆脱“经济绑架”与“速度情节”，回归宜居、高效与可持续的城市本源；对于城市规划的方法与技术，也要摆脱传统规划思维束缚，着力创新，形成新理念、倡导新技术，不断推动城市规划改革，优化提升空间规划体系与城市治理能力。

（作者单位：中国城市规划设计研究院）