区域性法律服务中心建设的实践探索与思考<br/>——打造以成都为基地的西部法律服务中心

区域性法律服务中心建设的实践探索与思考
——打造以成都为基地的西部法律服务中心

2017-03-27四川省司法厅课题组

中国司法 2017年3期

四川省司法厅课题组

区域性法律服务中心建设的实践探索与思考
——打造以成都为基地的西部法律服务中心

四川省司法厅课题组

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，提出了建设完备的法律服务体系，加快发展现代法律服务业的要求。四川省委十届五次全会提出，着力把成都建成西部法律服务中心。课题组围绕成都西部法律服务中心建设，以实践探索的方式开展课题研讨，通过对成都西部法律服务中心建设的思考，探索形成法治新理念、经济新常态下的区域性法律服务中心建设新模式。

一、西部法律服务中心课题的提出

1999年，中央提出实施西部大开发战略。实施西部大开发战略以来，西部经济社会发展不断加快，成效显著。2014年，中央正式提出“一带一路”战略，为西部大开发战略换上了新的强大引擎，为西部发展带来的重大战略机遇。随着天府新区、关中天水经济区、西咸经济区、贵安新区以及北部湾经济区的加快发展，西南、西北的经济往来以及西部对外经贸活动大幅增长，西部经济社会发展进入一个新的快速发展时期。经济社会健康平稳运行需要法治作保障，需要完善的现代法律服务体系作支撑。目前，西部法律服务资源总体上较东部存在差距，总量不足，且分布不均衡。如何整合西部现有法律服务资源，为西部经济社会发展提供综合性法律服务，在西部打造区域性法律服务中心十分必要。

在新一轮西部大开发中，四川提出要建设西部经济发展高地和西部综合交通枢纽。成都提出要打造西部经济核心增长极和现代化国际化大都市。成都是国家区域中心城市，是国务院确定的西南地区科技中心、金融中心、商贸中心和交通枢纽、通信枢纽。同时，成都也是全国法治建设的先行城市，是全国首批法治城市创建的试点城市。四川的绝大部分优势法律服务资源集中在成都。为此，2014年11月，四川省委十届五次全会明确提出，要着力把成都建成西部法律服务中心。

把成都建成西部法律服务中心对于中西部扩大对外开放具有战略性意义，对于引领和带动西部法治建设向纵深发展具有现实意义。建设西部法律服务中心，能够更加科学有效地配置法律服务资源，有效满足社会各阶层、经济各产业、城乡各区域日益增长的旺盛法律服务需求，为全国区域性法律服务中心建设提供了样本和试验田。为此，2015年，四川省司法厅、成都市司法局成立的专项课题组，围绕成都建设西部法律服务中心，进行了调研论证。

二、成都建设西部法律服务中心的比较优势

（一）区位。区位优势往往决定辐射半径、服务范围和带动能力，是建设区域性法律服务中心的先决条件。成都地处“一带一路”和长江经济带的交汇点，是蓉欧快铁的始发点，是贯通西南西北的关节点和成渝西昆钻石菱形经济圈的重要极核，是西部资金、资源、人才等要素的汇集点。成都作为西部的中间枢纽和西部向东延伸的前哨，其在区域性经济社会发展中的地位将更加突出，这为现代法律服务业发展提供了广阔的空间和舞台。

（二）经济发展水平。经济是法律服务业发展壮大的赖以生存的土壤，是建设区域性法律服务中心的决定性基础。成都2014年GDP进入到副省级城市的万亿级方阵，经济体量大，经贸往来活跃，对外开放程度高。2015年末，四川GDP排名全国第六，成都GDP在全国副省级城市中排名第五。2016年8月，中央批准在四川设立自贸试验区。自贸试验区将以成都为主体，进一步提升成都在西部经济发展格局中的地位。

（三）主要法律服务业。区域性法律服务中心的领先性和影响力主要体现在主要法律服务业在区域内的地位和作用，这也是建设区域性法律服务中心的核心优势所在。2016年底，成都现有执业律师10061名、律师事务所607家，总量领先西部，比肩广州深圳。2014年成都办理各类公证总量达48万件，业务收入达1.65亿元，占到全省的47.85%、全国的5%，在整体上居中西部领先水平。成都市仲裁呈现出加速发展的态势。2011年至2014年，成都受理仲裁案件标的额由6.18亿元提高为31.14亿元，增长了5.03倍。而同期武汉增长2.06倍、重庆2.3倍、西安1.75倍、贵阳6.36倍、昆明3.48倍。

（四）公共服务体系。成都作为中国西部的政治经济文化中心城市，是著名的会展之都、创业之都，有较为发达的公共服务体系，公共服务资源富集，被誉为“来了就不想走的城市”。同时，成都又是西部的科技中心、商贸中心、金融中心，外国领事馆数、知名外企在蓉数目均居西部首位。特别是成都有完善的普惠型公共法律服务体系，在全国率先建立了以市法律服务中心为龙头、区（市）县法律服务大厅为主体、司法所和村（社区）法律服务工作室为触角、法律服务信息平台为纽带的城乡一体法律服务体系，建立全天候响应的“12348”法律援助热线，在全国首推“法律服务一点通”，群众足不出户即可享受法律服务。

从上述分析可以得出，成都具备建立西部法律服务中心的比较优势，将西部法律服务中心建在成都，有利于辐射和带动西部经济发展，更好地服务“一带一路”、西部大开发、长江经济带等一系列国家发展战略。

西部主要城市律师业总量对比分析表（2014）

西部主要城市公证业总量对比分析表（2014）

西部主要城市公证业务对比分析表（2014）

三、成都建设西部法律服务中心的目标定位

成都市建设西部法律服务中心的总体目标是：紧紧围绕打造西部经济核心增长极，建设现代化国际化大都市需要，大力发展律师、仲裁、公证、司法鉴定等现代法律服务业，加大法律援助、法治宣传教育以及行政和司法领域相关的公共法律服务供给，到2017年初步形成具有全国竞争优势、西部领先优势的现代法律服务产业体系和覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系，到2020年力争建成西部高端法律服务集聚区、西部商事仲裁首选地、法律服务资源富集区、公共法律服务示范区。

（一）西部高端法律服务集聚区。大力实施律师业规模发展、精品发展、开放发展三大战略，到2020年在金融证券、知识产权、涉外法律等主要业务领域各培养一批全国性行业领军人才，培育1～2家全国十强律师事务所、3～5家全国五十强律师事务所和10家以上在全国有影响力的品牌所和专业所，在北京、上海、广州等发达地区和西部地区设立分所，在美国、香港等国家和地区设立办事机构，与主要的国际知名律师事务所建立战略协作关系。深化公证机构体制改革和品牌建设，加强公证员素质提升，拓展涉外、工程、融资、知识产权等领域的公证业务，到2020年培育几个在西部乃至全国具有影响力的品牌公证机构。提升法医、物证、声像资料“三大类”司法鉴定业务在西部的竞争力和影响力，到2020年培育一批获得国际资质认证或者国家实验室的司法鉴定机构，成都市域内司法鉴定业务收入突破5000万元，在西部居首位。

成都建设西部高端法律服务聚集区主要发展指标

（二）西部商事仲裁首选地。着力加强仲裁工作队伍建设，不断提高仲裁案件质量和效率，提高仲裁公信力，积极拓展仲裁服务领域，规范办事机构的管理，着力将成都仲裁委打造成具有全国竞争优势、西部领先优势的仲裁机构，力争到2020年，实现年受理案件1500件，年案件标的额50亿元，案件标的额居西部省会城市首位；在全市格式或示范合同文本中规范仲裁条款率达95%，选择仲裁条款率达50%；调解和解率达到50%以上，当事人满意率达到90%以上。

（三）西部法律服务资源富集区。加快构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍，到2020年全市执业律师突破万人大关，万人律师拥有量居西部首位，达到全国领先水平。加强公证员队伍建设，优化公证机构区域布局，到2020年全市公证员总量在中西部居于领先地位，全市公证年办证量突破50万件、年服务收费突破2亿元，均居中西部首位。理顺司法鉴定管理体制，强化司法鉴定准入和退出管理，到2020年成都市域内司法鉴定人达2300名，司法鉴定机构150家，达到西部领先水平。深化校地合作，加强法学（法律）硕士、博士高端人才培养，依托国内外知名高校建立一批法律应用研究机构和法律职业培训机构。

成都建设西部法律服务资源富集区主要发展指标

（四）西部公共法律服务示范区。加大公共法律服务投入、法律服务资源整合和服务模式信息化改造，到2020年在全部村（社区）建立集法律援助、法律咨询、法治宣传教育等多种服务功能的综合法律服务室，建立全天时、多语种的“12348”法律咨询服务热线和法律服务“互联网+”平台，法院诉讼服务中心和检察院案件管理中心服务能力居西部领先水平，形成公正透明的审务、检务、警务便民服务机制，建成方便快捷的政府信息公开平台和公开透明的行政执法监督系统。

成都建设西部公共法律服务示范区主要发展指标

四、成都建设西部法律服务中心的实践路径

（一）突出重点，做大做强律师业。坚持规模发展、精品发展、开放发展三大战略，提升律师业的全球资源整合能力和综合竞争力，形成面向国际、辐射全国、引领西部的现代律师业。支持成都律师事务所在“一带一路”沿线国家（地区）和主要发达国家设立办事机构，在国（境）外设办事机构，与国（境）外的知名律师事务所建立战略合作关系。围绕“一带一路”、内陆自贸区建设等国家重大战略和西部经济社会发展，支持规模所研发新兴服务产品、品牌所做强优势服务产品、中小规模所突出专业服务产品，重点加强金融证券、国际贸易、企业并购、知识产权、破产清算等法律服务产品的研发和服务模式创新，占领西部法律服务市场高端领域。加强律师业与公证、会计、审计、税务评估等服务业的战略合作，提升律师业的集成化服务能力。积极引导律师事务所合并重组，打造一批在中西部有影响的律师集团和律师联盟。加强律师事务所规范化建设，完善内部风险控制机制，建立健全执业管理、利益冲突审查、收费与财务管理、投诉查处、年度考核、档案管理等内部管理制度。加强高层次人才培养，力争到2020年培育一批熟悉证券、期货、国际贸易、虚拟经济、反补贴反倾销等领域的专家型、领军型人才。

（二）完善机制，规范发展公证业。理顺公证机构管理运行机制，将所有行政体制公证机构改为公益事业单位，合理调整公证机构布局，全面推行公证机构法人治理机制。建立健全诚信执业、质量风险预防、质量过程控制、质量评查、规范收费管理五大体系，以标准化、规范化、制度化提高公证质量。建立高端化人才引进和培养机制，制定长远人才储备战略和发展规划，逐步优化公证队伍年龄结构和学历结构。积极提高公证服务附加值，将公证服务向证明业务的前后端延伸。积极拓展网上公证业务，探索建立网上公证服务平台，重点发展大数据时代背景下的网络数据证据保全、知识产权等新兴业务。积极为农村土地流转、旧城改造、环境保护、政府采购、国有资产招投标等提供优质高效的公证服务。打造2～3家业务门类齐全、服务水平一流、专业化在西部领先的公证机构。组建一支通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的专业公证团队, 为企业涉外民商事活动提供优质高效法律服务。加强与民政、公安、出入境管理等部门的协作，提高涉外民事交往公证事项办证效率。

（三）严控质量，加快发展司法鉴定业。稳步发展法医类、物证类和声像类“三大类”鉴定业务，为司法活动提供真实公正的技术支持。大力拓展产品质量、资产评估、知识产权、消防安全等新兴业务。培育获得国际资质认证的司法鉴定机构，鼓励创建国家实验室等高水平鉴定服务平台。支持司法鉴定机构向海外拓展业务和设立分支机构，提高司法鉴定参与国际合作的能力。支持在蓉科研院所依托国家重点学科和国家重点实验室等国家级学科平台，设立高水平司法鉴定机构。优先在知名高校和相关科研机构发展具备前沿科研水平和涉外服务能力的高层次司法鉴定人。引导司法鉴定机构与律师、公证、仲裁等法律服务机构建立协同发展机制，与会计、审计、工程造价、环保监理等关联行业建立战略合作机制。建立司法鉴定案件质量评定标准，完善司法鉴定诚信执业评价标准和失信违规执业行业惩戒制度，提高司法鉴定业公信力。

（四）快速突破，提升发展仲裁事业。修改完善仲裁规则中的涉外仲裁程序规定，建设让国际商事主体信任的商事纠纷解决机制，扩大成都仲裁的国际影响力。逐步建立适合仲裁机构发展的法人治理模式，实行决策、执行、监管有效制衡的治理结构。实行符合仲裁工作特点和需求的灵活用人机制和薪酬制度，建立健全自我约束、自我发展与政府监管、社会监督并重的财务、资产管理制度。严把仲裁员的入口关，重点选聘法律、金融、建筑、房地产、经贸等重点行业、领域的专家进入仲裁委员会，着力建设专业化仲裁员队伍。加强仲裁员职业操守、专业知识、办案技巧的培训，加强履职考核评价和监督管理，实施仲裁员届内淘汰机制，提高仲裁水平。建立与审判机关的对接联系机制，加强仲裁制度推广，促进仲裁工作不断向基层和服务对象延伸，使经济社会发展中出现的大量纠纷能够用仲裁的方式快速高效解决。在成都高新综合保税区和成都空港保税物流中心设立仲裁联络处，加强与商会和相关行业协会合作，开展对重点行业、重点企业的宣传，充分开展面向社会公众的宣传，提高仲裁的社会知晓度。

（五）加强配套，统筹发展会计中介组织。推动形成以注册会计师审计为主导的营利组织和非营利组织会计监督体系，支持会计师事务所开展企事业单位内部控制审计，引导会计师事务所向并购重组、资信调查、专项审计、业绩评价、司法鉴证、投资决策、政府购买服务等相关业务领域延伸。严格执行“成都市政府性审计、会计业务会计师事务所名单”制度，坚决取消各行业、部门（单位）自行设立的会计师事务所备选库，打破制约会计师事务所发展的行业壁垒。加强对审计报告和会计服务质量情况的政府再监督，努力提高会计信息质量。建立在蓉会计师事务所“黑名单”，加强与省级财政部门的沟通协调，建立会计师事务所审计报告对外查询制度。与四川大学、西南财经大学等在蓉高校合作筹建外国法律查明中心，整合西部涉外法律制度与审判理论研究资源，开展涉外法学理论和法律服务实务研究，重点就西部参与“一带一路”建设进行专题研究，对涉外民商事关系应当使用的外国法律提供专业的法律服务帮助。

（六）注重共享，建设普惠型公共法律服务体系。加大公共投入，积极创新服务模式，着力构建覆盖城乡的政府公共法律服务网络和高效便捷的执法和司法便民服务体系。推进“社区法律之家”建设，完善“一村（社区）一法律顾问”长效机制。探索建立社会律师与专职律师分工合作的“双轨制”法律援助办案模式。整合诉讼服务资源，推进诉讼服务中心、诉讼服务点、诉讼服务站的全域覆盖，努力建成多渠道、一站式、综合性、多元化、全天候、立体化的司法服务网络体系。探索创新检察工作点与派驻检察室相结合的新方法新举措，发挥在基层法律监督、服务中心工作和维护群众权益等方面的积极作用。在公众网主页专门设立“法律法规”“警民互动”“信息公开”等栏目，及时发布与公安执法工作相关的法律法规，通过网上法律咨询和法律服务等途径开展专业法律宣传教育工作。进一步推进法律援助站点向村（社区）、监所和司法机关等延伸，法律援助事项向事前事后延伸，升级法律援助信息平台，建立案件评查机制，努力实现应援优援。

五、成都建设西部法律服务中心的政策支持

（一）顶层设计。目前，国内还没有跨区域的法律服务规划，也没有城市提出建立区域法律服务中心的目标。要建立区域性法律服务中心，需要在国家“十三五”规划或者新一轮区域经济发展规划中明确；需要司法资源的保障，比如最高人民法院巡回法庭和知识产权法院的设立（四川省高级人民法院已向最高人民法院申请在成都设立知识产权法院，2017年1月9日，经最高人民法院批准，已在成都设立了知识产权审判庭）；需要社会特别是市场主体的认可，比如国家有关方面支持发展涉外法律服务业；需要出台具体指导措施，包括出台专门规划或意见，下放法律服务管理权限等。

（二）政策突破。政策体现了发展导向，也决定了发展空间。成都在建设区域性法律服务中心也遇到一些政策瓶颈。一是法律服务市场待开放。目前仅有深圳前海和上海自贸区得到特批，准许港澳律所与前海区域内律所联营，准许境外律所在上海自贸区的办事机构为本国在自贸区的机构提供非诉法律服务。四川自贸区建设需要取引进国（境）外律所设立办事机构、扩大经营范围。二是公证体制需规范。目前，成都市主城区有11家公证机构，呈现省、市、区三个层级管理，事业、行政、合作制三种体制并存的现状，规范发展面临体制性障碍，制约了公证工作的发展。需要以司法体制改革为契机，统一和明确公证管理体制。三是司法鉴定管理要统一。目前，司法行政机关和法院各有一套司法鉴定机构目录，职能交叉，不符合国家统一司法鉴定管理体制的改革要求，不利于规范管理。目前，成都已经建立司法鉴定联席会议制度，就统一司法鉴定管理体制进行了对接和研究。

（三）财政扶持。大力发展法律服务业，需要政府安排法律服务业专项扶持发展财政资金，对营业收入超过1亿元（含）、5000万（含）～1亿元、1000万（含）～5000万元的法律服务机构分别给予250万、220万和110万的财政补贴。支持打造法律服务国际交流平台，对在我市举办的国际和地区性的法律服务行业组织峰会、论坛等涉外交流活动，给予主办法律服务机构不超过100万元补贴。支持发展法律服务总部经济，对认定为亚太区及以上区域总部的机构，一次性给予100万元的奖励，对认定为大中华区总部的机构，一次性给予50万元的奖励。支持法律服务机构开辟新兴市场，对在国（境）外和境内设立分支机构的律师事务所和司法鉴定机构，每开设一家分支机构或办事机构，分别给予不高于50万元和20万元的一次性奖励。支持法律服务品牌建设，对获得国际资质认证和国家级资质认证的法律服务机构，可按认证费用的50%给予最高20万元的补助。

（四）税收征管。认真开展税收政策和涉税问题研究，提出扶持律师行业的政策建议，认真落实好现行国家有关支持律师行业发展的税收优惠政策。全面落实《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国企业所得税法实施条例》及相关税收法律法规的规定（个人独资企业、合伙制企业不适用企业所得税法，应适用个人所得税法及其实施条例），居民企业律师事务所发生的职工教育经费、广告费、业务宣传费支出，按国家税收法律法规规定的比例，在计算企业所得税应纳税所得额时准予扣除；未经核定的准备金支出，在计算企业所得税应纳税所得额时，不得在税前扣除。

（五）引才机制。人才是根本依托。谁能留住高端人才，谁才能赢得最终胜利。以成都为例，西部高端市场仍由北京、上海等地机构占领，按照钱伯斯2015年中国律师事务所排名，全国知名的律师事务所主要云集于北京、上海，律师业较发达的6个副省级城市，成都高端法律服务人才相对缺乏。成都市已将高层次法律服务人才列入“成都人才计划”，对引进的具有博士学位或具有海外执业经历的高层次法律服务人才，同等享受《“成都人才计划”引进人才享受特定工作及生活待遇的若干规定》中的各项待遇。开展“创业天府·菁蓉汇”法律服务创新创业系列活动，对具有海外执业经历等法律服务人才来蓉执业的律师，给予适当财政补贴，对注册成立3年内、进入市小企业创业基地租用生产经营场地的小微律师事务所，给予机构50%的租金补助。加大律师培训投入，将律师培训教育经费列入财政预算，将律师继续教育工作纳入专业技术人才继续教育体系。

（六）公共投入。制定符合成都实际的法律援助经费使用管理办法。将乡镇法律援助工作站和村（社区）法律服务工作室的运行费用列入县级财政预算，建立法律援助、法律咨询、法治宣传教育等公共法律服务保障经费年度增长机制，市、县两级财政每年的经费增幅不得低于公共财政收入增幅，支持社会力量参与公共法律服务体系建设，落实企业公益性捐赠减免税政策。将公共法律服务基础设施列入城乡总体规划和土地利用规划，作为城乡公共设施配套项目优先安排。推动社会参与，建立公益法律服务长效机制，建立法律援助基金会，动员更多的社会力量参与法律援助。

（七）组织保障。成立了由成都市委、市政府主要领导任组长，成都市相关部门为成员的西部法律服务中心建设工作领导小组，负责顶层设计，协调推动。规划部门牵头做好发展规划，组织人事部门制定高层次法律服务人才培养专项规划和实施细则，司法行政部门加强法律服务行业监管，财政、商务部门牵头制定法律服务业发展壮大扶持政策。省委、省政府及其相关部门予以支持，司法部予以指导。

六、成都西部法律服务中心建设现状

2015年以来，通过成都西部法律服务中心建设，成都法律服务业进入高速发展期。

（一）成都律师业领跑中西部。从总量来看，成都现有执业律师10217名，总量居中西部城市第1，律师事务所620家，居全国副省级城市第3。从行业收入来看，成都市律师业务收入达30亿元，居中西部城市第1，居全国副省级城市第5。2014年，成都有执业律师8300名，律师事务所504家，行业收入9.7亿。推进西部法律服务中心建设以来，成都市执业律师净增1917名，同比增长23%；律师事务所净增116家，同比增长23%；行业收入净增20.3亿，同比增长209%。

（二）成都公证总量全国领先。从办证总量来看，2016年成都办理各类公证总量达44.6万件，其中国内公证办证量39.97万件，涉外公证办证量4.63万件，国内办证总量居中西部城市第1，居全国副省级城市第1；涉外公证办证总量居中西部城市第2，居全国副省级城市第6。2014年成都办理各类公证总量达38.25万件，其中国内公证办证量32.72万件，涉外公证办证量5.53万件。对比2014年来看，2016年成都办证总量净增6.35万件，同比增长16.6%；国内公证办证量净增7.25万件，同比增长22.2%。

（三）成都司法鉴定能力稳步提高。从司法鉴定机构和人员来看，成都现有鉴定机构31家，鉴定人员402名，总量居中西部城市前列，分别居全国副省级城市第6位和第8位。从司法鉴定办件总量来看，2016年成都办理各类司法鉴定案件总量达15803件，办件总量居中西部城市第1，居全国副省级城市第5。可以说，司法鉴定的服务能力也得到了显明增强。

（四）成都公共法律服务水平不断提升。推进“城乡一小时法律服务圈”建设，建立了全天侯、多语种服务的“12348”法律援助咨询服务热线，全域推进规范化法律援助接待受理大厅和规范化法律援助工作站建设，分类建立涉老维权、少数民族、军人军属、涉外法律援助工作站点，搭建了立体化公共法律服务平台。2016年，全市法律援助机构共办理案件9595件，累计服务12万余人次。遴选300余名公益法律服务志愿者和律所联盟成员，每周选派律师到省市信访中心、司法机关开展接访工作，广泛开展党员律师公益行、法律服务惠民大行动、“法律七进”等活动，为群众提供常态化、多元化的免费法律服务。