以绿色理念引领经济发展生态化转型路径研究

路云霞+李文青+于忠华+刘海滨

摘要：党的十八届五中全会以来，“绿色发展”成为引领经济社会发展的重要理念，坚持经济与环境共赢发展，是新常态下转变经济发展方式的战略选择，也是破解资源环境约束、改善生态环境质量的必由之路。以江苏省南京市为例，分析了经济发展生态化转型的现实背景与客观差距，从理念、产业发展、生态环境、制度支撑等角度剖析了制约经济与环保协调发展的主要因素和问题根源，提出了在绿色发展理念引领下推动经济发展生态化转型的实施路径，以期为加快绿色转型提供决策参考。

关键词：绿色理念；经济发展；生态化转型；路径；南京市

中图分类号：X22文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017） 01（a）-0000-00

Abstract： A series of crucial ideas have been identified to guide development during the 13th Five-Year period，one of which is the ”green development” concept. Adhering to the Win-Win in Economy and Environment is the strategic selection of the transformation of economic development， as well as the only way to improve the ecological environment quality. The deficiency of the ecological economy development is analyzed， from the aspects of Idea， industry development， ecological environment and system. Finally，it puts forwards some suggestions on how to develop the ecological economy ， based on the green development concept.

Key words： green development concept； ecological economy； path； Nanjing

黨的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，南京围绕建设“强富美高”新南京和率先全面建成小康社会的总目标，确立了发展“创新型、服务型、枢纽型、开放型、生态型”等“五型经济”的战略构想。南京市提出的发展生态型经济正是以绿色发展理念为引领，积极寻求经济和环保协调发展的一种体现。发展生态型经济，实现绿色发展，为南京培育增长新动力指明了方向。

1南京市发展生态型经济的现实背景

1.1绿色发展理念坚定了践行生态型经济的道路抉择

绿色发展理念上升到国家战略的高度，坚定了南京践行生态型经济的道路抉择。近年来，南京立足建设现代化国际性人文绿都的城市定位，大力发展生态型经济，既符合追求人与自然的生态和谐这一价值取向，又遵循了国家发展战略的主导方向，这进一步坚定了“凝心聚力建设强富美高新南京，争当江苏发展排头兵”的信心。

1.2四个城市目标定位指明了生态型经济的发展方向

南京确立了“一带一路”节点城市、长江经济带门户城市、长三角区域中心城市和具有国际影响力的国家创新型城市“四个城市”的目标。大力发展创新型、服务型、枢纽型、开放型和生态型“五型经济”，正是南京市委、市政府推动建设“四个城市”的战略举措。发展生态型经济，将倒逼南京从目标设置、动力支撑和实践方法，全面调整思路和摆脱路径依赖，在现代化建设中占得先机。

1.3发展生态型经济源于对转型发展阶段特征的科学认识

当前，南京传统工业生产效率的提升空间已接近临界点，现有的生产力要素投入和产出方式已经难以为继，重工业发展惯性依然很大。偏重的产业结构导致了能源消耗的居高不下。环境压力高位呈现，突发性环境事件呈增多趋势，产业结构型环境风险客观存在，绿色发展、转型发展迫在眉睫。发展生态型经济，推动绿色、低碳、循环发展，是南京谋求功能转型和可持续发展的必经之路。

1.4发展生态型经济是破解资源环境约束的战略考量

南京市能源利用效率依然偏低，单位GDP能源消耗在13个省辖市中排倒数第3位；生态环境质量不容乐观，空气质量优良率在全国15个副省级城市中位于第8位，在13个省辖市中列倒数第3位；水环境好于Ⅲ类水质比例低于小康社会标准，城区河道黑臭现象较为普遍。随着南京被定位为长江三角洲唯一的特大城市，城市化和工业化进程将进一步加速推进，资源环境对经济社会发展的制约和约束将更加凸显。

2南京市发展生态型经济的探索实践

2.1发展战略演进

南京较早认识到绿色发展对实现现代化和提升民生质量的重要性，并不断加大绿色发展落实力度。根据具体推进情况，可将生态经济发展实践分为三个时期：研究探索期（1978-2004年），南京工业化、城镇化快速推进，对生态经济的认识还不够深入，务实举措不多；强基筑本期（2004—2013年），2004年作出“实施绿色南京战略，建设生态市”的战略决策，2006年批准实施《南京市生态市建设规划纲要》，2011年出台《关于坚持生态为基加强资源节约环境保护的意见》；创新提速期（2013年至今），出台《关于印发推进可持续发展“1+2”实施意见的通知》、《关于加快推进生态文明建设创建全国生态文明先行示范区的意见》和《南京市生态文明建设规划（2013-2020）》，在“十三五”规划中明确提出实施绿色引领战略、大力发展生态型经济。

2.2具体实践与成效

绿色发展水平有所提高。多年来，南京坚持以创新为核心动力推动转型升级，协调推进创新型、服务型、枢纽型、开放型、生态型经济发展。产业结构不断优化，2015年，三次产业比例为2.4：40.3：57.3。高新技术产业产值占规模以上工业产值比重达到45.3%，石化、钢铁等高耗能产业占工业比重进一步下降。2014年，南京市绿色发展综合指数居于全省第4位，绿色发展指数由2010年的65.7%提高到2014年的79.1%，增长幅度高于苏南地区平均水平。

能源资源利用更加集约。能源利用效率不断提高，2015年，南京万元GDP能耗为0.62吨标准煤，比2016年的1.31吨标准煤下降了73%。通过实施铁腕控煤，倒逼产业转型、结构优化，在保持经济高速增长的前提下，南京近三年的煤炭消耗量呈负增长趋势。水资源利用效率逐年提高，单位GDP用水量以平均9%的速度逐年递减。

环境质量总体保持稳定。在经济快速发展、重化工业规模明显扩张、能源消耗不断增加的情况下，全市环境治理力度不斷加大，主要污染物排放总量逐年下降，生态环境质量总体保持稳定。2015年，空气环境质量达到或优于二级标准的天数比例达到64.4%，比2013年提高了9.1个百分点；PM2.5年均浓度为57微克/立方米，比2013年下降26.9%。水环境质量有所改善，地表水省考断面好于Ⅲ类比例提高至45.5%。

绿色保障机制进一步完善。不断深化制度改革，颁布实施了《水环境保护条例》等法律规章，制定施行《生态红线区域保护规划》等基础性、强制性、约束性的规划，出台实行了节能减排、脱煤降耗、治水减污、大气治理、环保改革等一系列政策和行动宗旨。在考核评价方面，坚持把环境保护与生态建设纳入经济社会发展核心指标体系，在今年的区域发展绩效考核评价体系中，生态环境指标占比达到21分（百分制），生态文明建设在五大建设体系中占据较大比重。

3南京市发展生态型经济的问题与制约

虽然南京城市发展与环境改善呈现良性循环，但传统重化工业发展惯性与产业绿色转型发展之间、经济总量不断扩大与资源环境承载力不足之间、环境质量不高与群众更高诉求之间、优质生态产品供给不足与群众对优美生态期盼之间的矛盾依然突出。

3.1绿色发展理念尚未真正达成共识

长期以来，由于受经济指标至上的政绩观的影响，政府部门在处理经济发展和生态环境保护二者关系方面，更多地倾向于追求经济发展的数量，而忽视了经济发展的质量和效益。环境保护让位于经济发展，这是既是一种尴尬的事实，也是普遍存在于现实中的现象。公众生态文明意识呈现“认同度高、知晓度低、践行度不够”的状态，认为政府和环保部门是推动绿色发展、建设生态文明的责任主体。部分企业环保责任意识不强，超标排放、非法排污和恶意偷排等现象依然存在。究其原因，就是绿色发展的理念尚未牢固树立，还停留在口头上、文件上，没有真正转化为行动。

3.2产业结构偏重是资源环境问题的根源

南京重化工特征明显，高污染、高能耗的重化工产业仍占较大比重。2014年，南京轻重工业产值比是20.5：79.5。与综合实力相当的副省级城市相比，南京重工业比例高于武汉（23.1：76.9）、大连（24.5：75.5），宁波（27.5：72.5），明显高于杭州（38.9：61.1）、成都（48.5：51.5）、青岛（38.8：61.2）等城市。南京工业煤炭消耗量在副省级城市中排第2位，二氧化硫排放量居第5位，氮氧化物排放量居第3位，烟粉尘排放量居第4位。单位GDP能耗在13个省辖市中排倒数第3位，单位GDP用水量是北京、深圳的2-3倍。

3.3经济增速换挡制约了产业绿色转型能力

“十三五”期间，南京经济将由高速增长转向中高速增长。在短期经济下行压力、财政收支压力以及企业与产能清出后的就业与社会保障压力下的“合并阵痛”下，环境保护与经济增长矛盾可能会短期激化，并波及到社会稳定。产业的绿色转型，包括淘汰落后产能、支持战略性新兴产业、能源结构调整等均需要一定的财政支持；重化工产业的发展转型面临着资金投入、市场、社会稳定等诸多因素制约，短期内难以根本转变，产业绿色转型压力巨大；随着污染企业关停搬迁整治力度的加大，企业环境准入标准的不断提高，地方政府保持经济稳定增长的压力不断增大，保生态与稳增长之间的矛盾仍然突出。

3.4生态环境质量依然是最突出的短板

全市空气环境质量达到或优于二级标准的天数比例与环保部新颁布的《国家生态文明建设示范县、市指标（试行）》（2016年）中“优良天数比例≥85%”的目标还有较大差距；空气环境质量总体水平在全国15个副省级城市中位于第8位，在13个省辖市中列倒数第3位。水环境质量达标率较低，地表水Ⅰ-Ⅲ类水质比例低于小康社会60%的标准；城区河道黑臭现象较为普遍，城区黑臭水体占所测断面的50%左右；乡镇饮用水源地水质尚未100%达标。噪声污染投诉居高不下，建筑施工噪声扰民现象较为突出。环境安全风险依然偏高，固定风险源单位得规模数量在全省位次居前，环境风险的防范形式依然严峻。

3.5绿色发展的协同保障机制亟待健全

可持续发展的绿色发展考评体系、法规保障体系、联动管理体制、政策激励机制、目标倒逼机制还有待建立健全。按照“发挥市场作用，转变政府职能，管治各类污染，引导社会参与”的要求，在生态建设、环境保护、污染防治、环境治理、监督管理等方面，如何建立健全污染防治的全防全控、联防联控体系，如何有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，如何充分激发全社会参与生态建设与环境保护的自觉性和积极性，仍需要进一步深入破题。

4以绿色发展理念引领经济生态化转型的路径

4.1深入践行绿色发展理念

在全社会牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，在生态环境保护问题上，必须坚决杜绝“环境保护让位于经济发展”的现象。必须树立底线思维，合理设定资源能源消耗上限，依据资源环境承载能力，确定制革、制药、电镀、印染、有色金属、农药等重点行业规模限值，切实将经济活动限定在资源环境承载能力范围内。必须强化红线意识，按照“生态红线面积不减少、功能不降低、性质不转换”的要求，对生态红线区域严防死守，限期清理现有不符合保护要求的建设项目，确保生态红线区域环境质量不降低。只有生态环境与经济发展并重，才能实现经济的绿色增长，才是真正的发展生态型经济。

4.2切实发挥规划引领作用

规划引领发展，科学规划才能引领科学发展，必须充分发挥规划的引领和规范作用。深入实施“多规合一”，推进生态环境保护规划与经济社会发展规划、城乡规划和土地利用规划的“多规合一”，以功能定位约束空间规划、约束开发强度、约束用途用量，实现生产、生活、生态空间合理布局，从源头上控制污染、防止对生态环境的破坏，促进经济社会与生态环境协调发展。必须发挥规划环评的源头预防作用，推进土地利用的有关规划和区域、流域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、交通、城市建设等有关专项规划等领域规划环评，从源头控制污染产生；开展江北新区规划环评试点，探索重大政策环境影响评价试点，对实施五年以上的产业园区规划，进行规划环境影响跟踪评价；建立规划环评与项目环评的联动机制，开展重点产业园区规划环评“负面清单管理试点”。

4.3以绿色助推产业转型升级

充分发挥环境保护在供给侧改革中的引导作用，强化环境硬约束，倒逼产业转型升级，用高端、高质、高新“三高”实现耗能、污染、排放“三降”。严格环境准入要求，以环境承载力为基础优化新增产能布局，积极探索对新增产能实行资源环境承载力、总量控制指标“双控制”；健全产业结构、生态空间和总量控制“三位一体”的环境准入模式，全面实行产业准入负面清单，严把项目准入关；对于不符合环境准入要求的，必须坚决否决，严禁环境保护让位于经济发展。严格控制“两高一资”行业发展，显著降低石化、钢铁等高耗能、高排放行业在全市工业中的比重；加快淘汰落后产能，严格控制轧钢、水泥、船舶及国家和省明确的产能过剩行业新增产能，分类有序淘汰相对低端和过剩产能企业。

4.4打好补齐生态短板攻坚战

良好生态环境是支撑生态型经济发展的最大本钱，也是实现全面小康、建设“强富美高”新南京的关键环节。必须坚持问题导向、民生优先，聚焦社会关注和人民群众反映强烈的突出环境问题，深化大气污染防治，在确保完成空气质量考核目标的前提下，力争让人民群众看到更多的蓝天白云；系統开展水污染治理，铁腕治污，让城乡水体清水长流；科学防治土壤污染，协调推进污染防治、风险管控、治理修复三大举措，从源头上保障好人民群众的米袋子、菜篮子和生产生活环境。尽快实现生态环境质量的突破性改善，让人民群众有更多生态文明建设获得感。

4.5用最严格的制度提供保障

良好的生态环境是绿色发展的硬指标，严格的制度体系是绿色发展的硬保障。必须抓住江苏省作为国家生态环境管理制度综合改革试点省份的机遇，大力推进南京市生态文明体制改革，充分发挥制度对建设生态文明、发展生态型经济的引导作用。完善法规标准体系，加快清理和修订现行制度中与生态文明建设相冲突或不利于推进生态文明建设的相关内容，制定土壤环境保护、排污许可证管理、排污权交易管理等法规规章，修订大气污染防治、环境噪声污染防治等法规；按照严于国家和省标准的要求，制定修订一批能耗、水耗、地耗等方面的地方标准。制定南京市委、市政府及相关部门生态环境保护责任清单，按照依法依规、党政同责、归属明晰、权责一致、多方联动的原则，建立管发展必须管环保、管生产必须管环保的生态环境保护工作责任体系。

参考文献：

[1] 朱坦，王天天，高帅. 遵循生态文明理念以资源环境承载力定位经济社会发[J]. 环境保护，2015 （16）： 12-14.

[2] 路云霞，李文青，刘海滨等. 基于生态文明的地方环境立法研究[J].安徽农学通报，2015（8）： 1-3.

[3] 刘海滨，路云霞，于忠华等. 南京市生态文明建设路径探析研究[J].环境科学与管理，2014，39（7）： 23-25.

[4] 路云霞，李文青，刘海滨等. 基于生态文明理念的生态文明建设实践研究[J].安徽农学通报，2016，22（10）： 89-92.