浅谈建设工程招投标存在的问题

2017-03-26曾群

城市道桥与防洪 2017年9期

关键词：围标投标人评标

曾群

（海南公路建设项目管理有限公司，海南海口 570203）

浅谈建设工程招投标存在的问题

曾群

（海南公路建设项目管理有限公司，海南海口 570203）

我国建设工程招投标虽然起步较晚，但发展很快。在快速发展的过程中还是存在着一些诸如法律法规体系不完善、行政行业主管部门权力集中等问题，就建设工程招投标活动中存在的几点问题进行了详细论述，提出了相关的解决措施。

建设工程；招标；投标；问题

0 引言

建设工程招标投标是依据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）等一系列法律进行的一种市场交易活动，是市场经济中的一种竞争方式，是深化建筑业改革的一项重大举措，也是基本建设体制改革的一个突破口。随着公共资源交易平台的建立、运行及招投标法律法规制度的健全和完善，工程招投标已逐步走上规范化轨道，并成为治理和预防建设工程领域腐败问题的有效措施。建设工程招标投标制度在我国已经推行多年，但目前在招标投标执行过程中仍然存在一些问题，制约了建筑市场的可持续发展。

1 招投标过程中存在的问题分析

1.1 法律法规体系不够完善

目前我国还处在市场经济体系框架刚刚建立阶段，建设工程招投标依据的法律法规内容尚存在不完善的地方，主要体现在两个方面：一方面是法律法规内容缺乏，需要补充；另一方面是随着经济的快速发展，原有的法律法规不适应新的经济发展环境，需要修改、完善和统一。

多头立法、条块分割，下位法与上位法不一致甚至冲突，降低了法律的约束效力。我国招标投标相关的法律法规、规章以及管理办法等规范性制度文件，分别由全国人民代表大会、国家相关部委、地方人大及政府各级行政主管部门来制定，由于各自角度和立场不同，同时受部门利益影响，造成实际上的多头立法、条块分割、部门垄断，甚至出现下位法与上位法冲突和抵触，部分部委和地方的招标投标文件与上位法《招标投标法》相冲突，降低了法律的约束力。

1.2 行政、行业主管部门权力集中

目前，在招投标市场中，一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者，也是代理机构的遴选者，还是许多项目的招标人，同时又是部分投标人的领导者，招标工作的仲裁者。集决策、执行与监督权力于一体，极易在市场经济中引发权钱交易的腐败行为。这就导致个别领导和工作人员能很容易地利用手中的权力违规干预和插手招标投标活动，通过权力为自己牟取私利。招投标领域的这种腐败实际上是一种体制性缺陷所引发的腐败。

1.3 地方保护主义行为的盛行

《招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》颁布的主要作用是加强建设工程招投标的管理，维护建设市场的正常秩序，保护当事人的合法权益，防止行政干预。但不少招投标活动中地方保护主义行为严重，一些地区或部门抬高进入门槛，设下道道难关，排斥外地或外系统的企业。有些省份设置了省级的备案制度，到了地方市县还有备案制度，甚至还设置了行业的备案制度，除了对投标企业设置的备案制度，对招标代理机构同样也设置了备案制度，使得招标代理机构的工作重点不在招标服务上，而整天忙于各类备案，导致整体的服务质量降低，没有达到预期的服务目标。地方保护主义行为不仅直接破坏了项目招投标的秩序，同时也不利于工程建设行业的改革与发展。

1.4 围标串标屡禁不止

“围标”是指几个投标人之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关者中标，从而谋取利益的手段、行为和现象。围标行为的发起者称为围标人，参与围标行为的投标人称为陪标人。围标是不成熟的建设招投标市场发展到一定阶段所产生的，围标成员达成攻守同盟。通常在整个围标过程中，陪标人严格遵守双方合作协议要求以保证围标人能顺利中标，并对整个围标活动保密。围标成功后，围标人按照约定支付陪标人好处或利益互换。有时候围标全过程为围标人一手操办，陪标人提供资质、人员和必要条件予以协助。有时候是投标人入围后将入围资格卖给围标人，围标人借用入围投标人资格操纵投标，而陪标人保持沉默。

“串标”从广义上讲，顾名思义就是串通投标，即投标人为获取中标而互相串通、损害项目业主利益，或是投标人与发标人、代理机构互相串通，损害其他投标人或项目业主利益，是招投标领域常见的一种企图非法获取中标的行为和现象。狭义上讲，“串标”是指除围标外的串通投标，即排除围标现象的一般串通投标行为，包括投标人与招标人、招标代理机构之间串通和两个以上投标人松散型非正当合谋投标。

由于认定围标、串标事实所需要的证据较难收集，而无论是《中华人民共和国刑法》还是《中华人民共和国行政处罚法》对这种违法犯罪事实的认定，都需要事实清楚、证据确凿作为前提，再加上围标、串标者采取的手段都比较隐蔽，只要围标、串标者之间不发生内讧，最终被依法查处并追究刑事责任的就屈指可数了。围标、串标现实风险低，风险收益与风险成本比值放大，不少投标人胆大妄为，围标、串标行为盛嚣尘上，导致围标、串标现象屡禁不止。

1.5 编制投标文件的时间不足

建设工程的评标办法中，投标人得分值一般由技术标分值和商务标分值组成。由于商务标中的企业业绩、信誉、人员等为投标人无法左右的因素，因此投标人一般都把技术标和商务标的报价作为投标文件的重中之重。作为决定投标人竞争能力的关键，投标人必须拥有足够的时间进行斟酌研究以进行投标文件的编制。目前，国内工程招标中，工程量清单招标的应用范围在不断扩大，为最大限度地规避工程量计算不准确带来的风险，投标人必须根据图纸对工程量清单进行仔细的计算或复核，其工作量相当巨大。同时，由于技术方案的先进性、经济性、合理性直接影响到投标人的报价、工期等，投标人须对此进行慎重研究。然而，目前部分工程项目，特别是个别所谓“政治工程”，招标单位往往迫于行政命令或其他方面所要求的工程进度的压力，将投标文件的编制时间规定刚好定在《招标投标法》的最低要求：自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于20 d。更有甚者，在投标截止日期前几天，通知投标人设计文件或工程范围已进行变更，而建设行政主管部门对此监督不严，执法不力。由于没有合理的编制投标文件的时间，投标人只能对企业过去工程的投标文件中的技术方案或有关资料进行组合，从而使技术方案近乎于程式化、标准化，失去技术方案应有的针对性。

1.6 专家评标时间不足

一般情况下，中小型工程有效的投标文件有3～6个，甚至更多。而对大型工程，特别是采取公开招标的项目，评标专家评审的投标文件数量很多。目前中小型工程的评标时间约为半天至一天，专家对每个投标单位的投标文件的评审时间不超过1 h；大型工程的评标时间为2 d左右，专家对每家投标单位的投标文件的评审时间不足2 h。而投标单位仅施工组织设计就长达数十页甚至上百页，因此在如此仓促的时间内，评标专家很难对各家的投标文件做出全面的评审，因而很难实现招标工作中所要求的“择优选择中标人”原则。

1.7 不平衡报价难以避免

不平衡报价是指在总的报价固定不变这一前提下，相对于正常水平，提高某些分项工程的单价，同时降低另外一些分项工程的单价。不平衡报价法为有经验的投标人常用的一种投标策略，其目的是：早收钱，以利于中标人尽早收回资金并加大现金流量，减少货款利息及利息支出，甚至获得存款利息；多收钱，通过策略性地降低实际施工时数量可能减少的分项单价，提高实际施工实施时数量可能增多的分项工程单价，增收创利。投标人不平衡报价策略的运用将增加其收益，另一方面则势必给投资者带来损失。评标委员会如果发现投标人存在不平衡报价的情况下，会要求投标人予以澄清，但由于前面所述的评标专家评审时间不足、专家能力不够等方面的原因，投标人的不平衡报价往往很难被发现。

1.8 信用体系的不完善

招投标活动中之所以会屡屡出现出卖企业资质，采取挂靠、借用施工资质投标现象，其中一个重要原因是整个招投标市场信用大环境的缺失，诚信体系建设滞后。对于优质的守信用的企业，政府扶持政策不明朗，而不诚信的企业却能够以较低的成本得到丰厚的回报，无法真正落实保护和鼓励守信者、惩戒失信者。招标方、招标机构、投标方、评标专家等参与各方的诚信数据不能及时得到整合和交流，缺少能够独立进行信用评价的中介机构，信用评价标准难以制定，评价结果得不到很好运用。

我国目前还未建立起与社会主义市场经济体制相适应的信用体系，信用法制建设还处于探索阶段，还没有一套规范的、完整的企业信用建设的法律法规体系，缺乏有效约束信用缺失行为的完善的法律法规制度，使得信用缺失行为和投机行为有机可乘。

信用体系建设标准各异，信用信息分割。当前信用体系的建设和管理大多处于各自为政状态，缺乏统一的征信机构，信用评价分散且规范性差、随意性大。政府部门、金融部门、行业协会、研究机构都在做企业信用方面的评价和发放证书与牌匾，缺乏统一标准。这种情形，一方面使企业无所适从，不知所措；另一方面也使社会公众无所适从、眼花缭乱。由此可见，构建一个完善的信用评价和监管体系已成为规范招投标市场秩序的当务之急。

2 工程招投标存在问题的解决措施

2.1 健全招投标运行体系

要健全招投标体系，必须设置科学有效的招投标运行制度。如设立招投标信用体系，对于信用违规的行为已经发现应记入信用档案，并作为以后投标的重要考核依据；设立投诉举报制度，查处招标投标中违法违规行为，达到监管的目的。一套科学有效的招投标运行体系，能创造一个健康的招投标运行环境，对保证工程建设效益起到事半功倍的效果。

2.2 增强政府监管制约机制，强化监管意识

首先，实施全过程监管，积极调整或转变政府监管方式，把监管工作贯彻到招标文件的制定、开标、评标、定标等全过程，实施事前、中、后监督相结合的方式；其次，创建招投标监管信息平台，实行“阳光操作”，保证公告信息的及时与准确，杜绝信息发布的暗箱操作；再次，加强监管制度，结合本地区实际情况，建立健全各种操作性强的规范性配套制度，形成全面、高效的监督机制；最后，从提高监管人员思想素质、专业知识、创新意识上下功夫，加强监管机构的自身建设。

2.3 强化招投标管理，严格依法招标

（1）增强法律意识。各级建设行政主管部门和招投标监管部门，要加强对《招标投标法》等法律法规的学习，努力提高整体素质，增强法律意识，增强责任感，把招投标工作放到重要位置，真正做到知法懂法、自觉守法、严格执法。

（2）规范市场准入行为。对于公开招标项目，招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人参加投标活动，不得自行推荐投标入围单位；在招标公告、资格预审文件和招标文件中不得人为设障碍。

（3）加强对招标代理机构监管。严格招标代理机构备案准入制度，对于没有国家和有关建设行政主管部门认定资格和年度信用评价为不合格的代理机构，坚决禁止从事工程招标代理业务，严厉打击招标代理机构越级、挂靠等违法违规行为。

2.4 细化评标办法，规范评标专家管理，保证评标质量

根据工程规模、性质的不同，细化评标办法，最大限度地减少人为因素影响，保证评标工作科学、合理、公正、透明；对于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的工程项目，采用经评审的最低投标价法评标；对于技术、性能有特殊要求，难度较大的工程，采用综合评估法评标；对于采用工程量清单计价的招投标项目，要求招标人设立招标控制价，并结合具体实际，确定招标控制价浮动标准。

加强对评标专家的管理，增强职业道德精神，严格专家资格认定，试行持证上岗，并实现全国评标专家资源共享。对评标专家进行动态管理，实行清出值，对评标中不认真、职业道德差的专家要严肃处理，严重的取消评标资格并从专家库中清出。