我国网络多元治理模式中政府角色的嬗变：从主导到引导

简小烜

(湖南师范大学人工智能道德决策研究所，湖南 长沙 410081；长沙学院思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410022)

我国网络多元治理模式中政府角色的嬗变：从主导到引导

简小烜

(湖南师范大学人工智能道德决策研究所，湖南 长沙 410081；长沙学院思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410022)

现代国家治理理念兴起后，网络多元治理模式被大力倡导，而顺应时代的趋势，当然也结合国情需要，我国的网络治理正努力从最初的自上而下模式向着多元治理模式转变，相应地，政府的角色则从主导向着引导转变。然而，传统的模式沿袭多年，政府主导所带来的问题，如主导过度监管过多、重管理轻服务、多元主体之间缺乏协同与联动等，不可能轻易消除，政府角色的嬗变也不可能一蹴而就。网络治理是世界性难题，我国也不例外。应在借鉴其他国家优秀治理经验的基础上，坚持政府引导与网络自治相结合；全民参与、协同共治；网络治理与网民自由权平衡等原则，并从重新划分政府职能、建立跨部门协同治理机制；倡导多元主体的参与；采用多元治理手段；倡导自律等四条基本路径着手来实现政府的角色嬗变。

网络多元治理；政府角色；主导；引导

现代国家治理理论兴起于20世纪90年代，至21世纪“治理”便替代“统治”，成为世界各国政治变革的重要特征与走向。在互联网领域，“治理”是相对于“统治”、“管理”、“规制”而言的，因此随着治理理念的兴起，网络管理/监管/规制转向网络治理，网络多元治理模式被大力倡导。也有人指出，随着科技的迅速发展，整个人类的生活变得日趋复杂起来，突发事件和危机事件不时发生，将人类社会带入“风险社会”，在这样的时代背景下，单纯地由政府来承担和实施社会治理的做法已经难以奏效，于是，多元治理模式成为历史的选择。其实，综观各个国家的网络治理模式，从治理手段来看，很少有哪个模式是纯粹的一元治理模式。美国采用自律模式，但还运用了政府、法律、市场、技术等治理手段；德国采用成文法模式，也运用了政府、市场、自律、技术等手段；新加坡采用普遍屏蔽模式，也综合性运用了政府、法律、市场、自律、技术等手段。不过，并非运用了多元治理手段，就成为了多元治理模式。多元治理模式是相对于“统治”、“管理”、“规制”而言的，倡导的是政府引导、多元参与，并强调协商与互动理念的治理过程，它要求实现权力运行的双向化、治理主体的多元化、治理过程的民主化、治理手段的多样化、治理结构的网络化等等，许多国家远未达至这样的状态，我国也是如此。在网络治理上，我国政府一直处于主导的角色与地位，我国的治理模式也被称为自上而下的政府主导模式。政府主导模式在我国网络发展初期确实发挥了巨大的功能和作用，但越来越呈现出明显的缺陷，因此，对于我国而言，如何实现政府角色从主导向引导的转变，真正实现网络的多元治理，任重而道远。

一 网络多元治理模式及其政府角色要求

多元模式中的网络治理是一个广泛的行动网络体系，在该体系中，政府、网络组织、社会团体、网民、服务运营商、内容提供商等各司其职、合作互动，形成一个共同治理的新格局。

(一)多元治理模式的特征

权力运行的双向化。传统模式中，权力的运行通常只有一个权威，即政府。“政府依靠政治权威，采取自上而下的强制性行政命令来对公共事务进行单一维度的管理，这种模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性，由此形成一种单一权威中心的金字塔式闭合结构”[1]。多元模式中的网络治理则是建立在公共利益、市场原则、道德规范之上的相互合作，是政府与其他非政府组织通过对话协商等方式进行的共同治理，因此，既有自上而下的权力运行，也有自下而上的权力运行，权力的中心并非只有一个，且具有上下互动的特点。

治理主体的多元化。“多元主体的共在在互联网治理中是事实，在互联网秩序形成中是基础。”[2]治理主体的多元化首先表现为数量上的多元性。传统模式中，公共机构是统治的主体，发挥着绝对性权威主体的作用，但现在数量众多的社会力量也成为了治理主体。其次是属性上的多元性。治理的主体既有公共机构，也有行业组织；既有社会公益组织，也有盈利性组织；既有政府，也有公民。

治理过程的民主化。政府与公民、公民组织等社会力量的共同参与是治理的核心，整个社会的基本秩序、结构和行为准则等都是通过各种个体和组织之间的良性互动演化而成的。治理是一个上下、左右互动的过程，其实质也是一个民主化的过程。多元治理模式中，对于冲突，很多时候不是借助公权力解决，而是依靠民主，依靠各个主体之间的对话与协商。

治理手段的多样化。传统模式中，我国主要依靠政府权威，通过行政手段、市场运作和法律规范进行网络治理。多元模式则借助于政府权威、法律规章、公共政策、行业规范、对话协商、技术代码、道德规范等多种治理手段，并形成拥有科层制、市场机制、自组织制等混合机制的多中心治理。

治理结构的网络化。治理机制不再是传统的层级制，如同网络的结构，多元治理模式的结构也是通过多个主体(节点)联结起来的网状结构。治理结构实现多中心、分权化，因此也更加注重民主、协商与合作。

治理角色的转变与互化。治理的主体和客体不再二元对立，主体与客体的角色经常变动或互换。网民在某个事件中是治理的主体，到另外一个时间段可能成为客体。其他如网企、社会组织、内容服务商等，也是如此。政府的角色产生巨大变化，由划桨人变成掌舵人，由主导变为引导。

(二)政府角色要求：引导

网络有一个重要特征便是，网络空间中的个体和组织都被高度地节点化，这些节点以开放的形式与他者互动，节点间呈现自由传播、平等对话的态势，最强大的组织也只是错综复杂网络中的一个节点。所以，从技术上而言，所有节点的地位都是平等的(当然，我们应看到，因自身资源禀赋和竞争力差异的不同，各个节点实际能够联结的数量、辐射的范围和发挥的作用也不同)，因为都是节点，不存在一个中心，因此网络提倡自由、平等、共享与开放，关于“去中心化”、“变政府主导为引导”的呼声比任何一个领域都要大。

自由、平等、共享与开放是网络的核心精神，这种精神源于人类长久以来对自由、平等的追求，更多地，则源于网络设计者最初定下的技术架构和理想目标。而现代国家治理包括多元治理所倡导的理念，可说是与网络核心精神不谋而合。“与强调自上而下、政府主导、权力控制的‘管理’理念相比，‘治理’理念包含着开放、对话的意涵，强调上下互动、多元参与、平等协商，而互联网精神的核心内涵也是自由、平等、开放、包容。从这个角度看，互联网治理和国家治理具有相当程度的同构性。”[3]

可以说，多元治理模式、网络多中心特性、网络核心精神等都要求网络治理从以政府为主导的自上而下的管理型模式，向以政府为引导的多元治理模式转变，政府则从划桨人变为掌舵人。“政府不再扮演公共物品、公共服务供给者的角色，而是将服务项目委托给公共部门、私营机构、非营利组织等机构，自身成为一个掌舵人，把握整体走势，为企业和群众搭建一个平台和提供制度支持。”[4]换言之，市场与其他社会机构与力量都享有网络治理权力，共同参与网络治理过程，从而打破以往那种只有政府所代表的行政力量介入其中、独揽局面的格局。这一切，也意味着政府不再是一个高高在上、一元单向的家长，总在监视、监管和挑刺，而是将自身融入网络这个大生态中，成为一份子，它要思考的不再是“我该怎么管理这个系统”，而是“我作为其中的一个行动主体，应该怎么维持这个系统的有序性和良性运行”[5]。“这种新思路强调的是，政府应当理性地放低自身姿态，从管理组织进化到共建生态”，实现容纳社会多元主体的共同治理；且应“把公共权力进行制度性的让渡，让更多的社会组织和个人参与进来，实现参与主体间功能互补和协同倍增”[6]，以达到善治的目的。总之，政府不再是单一治理主体，它重新界定了自身的地位与作用，通过运用新的治理理念，加强与其他治理主体间的协调与互动，以引导社会力量有效、有序参与网络治理。

二 我国现有网络治理模式中的政府角色：主导

我国的网络治理一开始便沿袭了传统政治管理模式，或者说是政府主导的自上而下模式，尤其在网络发展初期，政府作为唯一主体的色彩非常浓厚。“国家信息化领导小组的演变以及国新办、国信办的出现和存在，代表了国家权力在互联网监管政策制定及执行过程中的主导地位”[7]。国务院信息化领导小组的演变，指的是从1984年成立的国务院电子振兴领导小组发展演变为2014年2月27日成立的中央网络安全和信息化领导小组。政府主导的主要特点为：第一，强大的顶层设计；第二，网络治理所需规章制度、法律法规及相关政策，均由政府直接参与或制定；第三，政府在网络治理上实施大量监管工作。不言而喻，政府主导的自上而下模式在网络治理领域发挥了巨大、卓越的作用与效果，适用于我泱泱大国网络发展初期的情况。二十多年来，我国网络治理能力和体系不断增强与完善，有效保障了我国互联网健康、和谐的发展，这点也证明了政府主导的有效性。然而，随着网络的进一步发展，政府主导所产生的问题也越来越为凸显，主要表现为：

(一)政府主导过度、监管过多。传统的自上而下治理模式中，政府对网络实行绝对的、排他性的、自上而下的管理和监督，“政府通过其相应的行政机构和部门来制定法规，实施对网络运营者和网民的监管功能；而同时后者有义务和责任服从监管并主动自律”[9]。网络运营商和网民被定义为被监管方，因而丧失了其应有的权利，政府却一家独大，成为唯一的权威，在网络社会里，任由它来设立规则、制定政策，而“由于现代国家官僚体制的复杂性，不同的政府行政部门参与并建立起盘根错节的多层次互联网监管系统”[10]。这种多层次的互联网监管系统其实质就是等级制的结构，该结构不符合网络的特性，“虽然保证了确定性，但是行动起来却常常显得迟钝，在强调工作标准化的同时却以牺牲创新为代价，而且在确保责任方面，其控制模式也显得问题重重”[11]。曾有人如此评价我国的网络监管：“1996年至今，网络监管涉及到包括中宣部、国务院信息办公室、安全部、文化部、新闻出版总署在内的14个政府部门，已经发布了近50部法律法规，建立了全世界最充分最完善的网络监管和网络规章制度。”[12]

(二)政府部门重管理轻服务。我国目前的网络治理大多是从方便政府管理的角度出发，侧重规定政府部门的权力、管理和处罚措施等内容，在管理方式上以行政许可证等市场准入和行政处罚为主，在规范设计上以禁止性规范为主，这导致了政府部门轻服务重管理问题的日益突出。在强烈的管理意识之下，政府往往容易有意或无意地凌驾、超越于专业人士、网民、企业及其他社会力量之上，其主导尺度也往往有意或无意地越界，导致除政府之外的参与力量难以发挥其应有的功能与作用，行业组织和网络企业的独立性功能未能得到充分发挥，网络多元主体的参与似有实无。如在内容管理方面，注重对企业课以过重的内容审查责任，但又没有限定的范围和明确的标准，于是在政府主导之思维意识之下，完全以审查部门领导或个人意愿为依据来开展工作，重视的是发挥部门或个人的权力之用，最终更加重企业的负担，转嫁了政府的治理责任。

(三)多元主体间缺乏协同与联动。政府主导的网络治理模式在某种程度上是多部门管理的模式，据统计，我国参与网络治理的部门曾经一度达到16个之多[8]。大多数部门首先考虑的是本部门的利益与权力，而不是问题的解决，各自为政的情况较为普遍。而政府与普通网民、网络企业、行业组织、舆情领袖等主体间的协同配合、功能整合也存在诸多问题，工作的随机性、临时性问题较为突出。另外，各监管机构信息分散，也无法在日常的监管工作中形成有效的信息共享和执法协调，一旦问题累积到非常严重的程度之时，各行政部门才会召开协调会议，然后采取声势浩大的运动式联合执法行动。但联合行动中的矛盾、冲突也屡见不鲜，“有利益，大家都上；有责任，大家都退”的情形也时有所闻。有人指出，我国由传统行政管理职能衍生的条块分割局面，再加上协同机制的缺失，导致了网络治理中“有理无治”的尴尬局面。中央网络安全和信息化领导小组成立后，该局面有所好转，但并未得到彻底解决。网络治理本身复杂多变，涉及面广，仅靠一个部门、一套系统难以完成全局治理任务，跨部门跨主体之间的协同治理机制应尽快得以建立。

三 实现政府角色从主导到引导嬗变的原则与路径

其实，我国从二十一世纪以来，便开始提倡多元治理模式，开始重视多元主体的参与和多元手段的联动，2009年颁布的《文化部关于改进和加强网络游戏内容管理工作的通知》便体现了多元化治理的趋势(重点可参见其第十一条规定)[13]。在重大网络舆情的处理方面，更强调集合多方力量，及时疏通网络情绪，增强信息透明度，化解信息安全威胁。然而，正如前所述，传统的力量仍然非常强大，政府主导过度或越位的情况仍不时出现，多元主体的参与则似有实无，我们还只能称这种治理模式为“政府主导模式”。网络治理是世界性难题，中国也不例外。欧美各国所采用的模式也并非完美，仍在不断改进之中。我国也应根据自身国情，打造一个符合自身特色的多元治理模式，努力实现政府角色从主导向引导的转变。

(一)基本原则

政府引导与网络自治相结合。好的治理将依赖于网络的自治，但这种自治并非是“网络社会自发地形成各种治理，而是要进行有序的引导”[14]。所以，一方面需要强调网络的自治，多放少管，一方面又须加强政府的引导，将网络社会自组织性形成的秩序引导至有序的民主与法治中来，从而促使网络健康发展与进步。

全民参与、协同共治。在网络这个复杂巨系统中，各主体之间的行为高度相关，相互影响与相互作用，因此必须依靠组成系统的各个部分的参与和协同来实现有序治理。概言之，每个网络主体都必须参与网络的治理，都必须对自己的言行负责，积极维护网络的和谐与安全。

网络治理与网民自由权的平衡。治理与限制应适度、适当，当然，反过来讲，网民的自由也不是无限的，两者的平衡非常重要。如果对网民的权利和自由限制过于严苛，则网络自由、开放精神将受到严重损害，网络空间会失去它应有的生气；而如果过分强调网民的自由和权利，任由网民自由地发布任何网络信息，其后果也不堪设想。

(二) 基本路径

1.重新划分政府职能、建立跨部门协同治理机制。重点厘清各个部门的职责、权力范围、治理方式、工作程序；各治理部门角色实行转换，从“双重角色”(既是规章和政策的制定者，又是执行者)转变为“单一角色”，即各个部门专门履行网络日常治理职能；厘清法律法规和重大政策制定与日常治理的关系，法律法规和重大政策由国家层面的机构负责制定，日常治理由各个部门具体执行，但各个部门受国家层面机构的管理、指导与协调。

建立一套强有力的跨部门协同治理机制。建立信息共享、信息通报等制度来加强部门之间的交流与合作，以消除从前各行其是的治理局面；主管部门、企业建立密切协作协调的机制与关系，避免过去经常出现的“一放就乱、一管就死”现象，走出一条齐抓共管、良性互动的新道路；出台针对性治理举措，对临时性、突发性问题也应有协同治理的应急手段与办法；以问题为导向，解决体制、机制方面存在的突出问题。法律方面，则应“建立一套完备、有效的程序规则和机制，规范互联网各主体行为，明确监管部门的职责，使监管和惩处有法可依，提升法规的可操作性、明确性和规范性”[15]。总之，通过各方努力、各种举措，以形成一套完备的，常态化、规范化、统一化、标准化的协同机制，引导网络治理从条块分割的状态发展至信息共享、业务协同、有机互动的状态。

2.倡导多元主体的参与。“凡公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。”[16]在经济领域，应将主导权交予市场。有必要依靠龙头企业、行业组织等充当治理的主体，以行业公约和规范等自律方式为治理手段，实现互联网产业的快速发展[17]；在网络不良信息和舆论生态等领域，则应给予社会力量以治理主导权。应鼓励和加强各种行业组织、社会团体的多元化发展；应简政放权，把一部分规制的权力和职能下放给社会组织，让它们的力量去均衡公民权益和商业利益。只有与社会组织有效对接，才能实现“全能政府”向“有限政府”的转变。

政府应通过制定规则、搭建平台、共营生态，为网络空间中的每个主体提供最基础的保障与约束。首先确立网络价值共识，建立起各行为主体的行为准则与规范，规定参与各方的权力与义务，以及协商、对话的规则。准则与规范应具有底线性、保障性、建设性特点；其次，通过相关政策的制定，积极为网络空间内的“玩家”处理纠纷、解决困难、平衡利益、提供公共服务；最后，鼓励多元主体参与网络治理，协调各主体间安全、开放、流畅的公共平台的搭建。

3.采用多元治理手段。政府不能将行政监管当作唯一或主要治理手段，更多的时候要通过平台化治理、第三方治理、行业治理和他律等来完成网络治理。应尽量采用柔性治理方式与手段，权威式和运动式则不用或尽量少用。柔性治理，“不是依靠自上而下的行政强制手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非强制性方式激发治理伙伴与治理对象的内在潜力、主动性与创造性，以寻求社会对于政府智力的信任、配合和参与，从而实现善治的目标。”[18]柔性治理方式有利于消解民间抵触情绪，打破两个舆论场的隔阂，激发公众和其他社会力量作为治理伙伴和对象的积极性、创造性、自律性。面对全新的舆论环境和执政压力，网络治理应实现从权力控制到多元协商、从被动应付到积极应对、从权威善政到理性善治的积极转变。值得肯定的是，我国政府已非常重视柔性治理。在2014年乌镇召开的世界互联网大会上，我国提出：在一些受到社会普遍关注的话题议题上，应该听取业内人士的意见，并应该争取全社会的参与、信任与合作。言外之意，并非政府独大。

4.倡导自律。应加强对网民、网站、行业组织的网络行为的教育和引导，从改善网络微观主体的行为出发，来改善整个网络环境。第一，加强自律自治意识的教育。应将自律自治意识的教育贯穿于小学、中学与大学，并在一套行之有效的教育机制下来进行培养。日常生活中，通过说服、舆论宣传、引导示范等手段，促使行为主体注意自律机制和网络规范的建设，并形成高度自律的行为规范。政府可以通过有关机构，借助政府号召力和媒体影响力进行宣传，提高广大网民对个人行为自律和网络道德的重视；可在主要公共信息网站设立网络伦理专栏，宣扬自律自治的行为，公布不道德行为并请广大网民进行评价；同时，学校、街道、社区以及社会团体也可专门组织开展如“网络自律讲演”、“网络知识宣传周”、“未成年人保护计划”等活动。第二，借鉴美国、英国、日本等国的成熟经验，加大对行业自律机制的推广与运用；确立加强自律建设的政策思路，高度重视和介入自律机制的建设，并与自律组织之间建立起长期、有效的合作机制。第三，鼓励行业组织、社会团体、专业协会的成立与建设，并帮助其建立自律规范，使其充分发挥行业自律的作用。政府出面依法治理的是“颠覆性”、“危害公共秩序”类信息，而大量灰色地带的信息则应交给社会组织通过自律协议来处理。第四，提升自律公约/规则的可操作性与执行性。自律公约/规则是否具有可操作性和执行性，将直接影响到自律公约/规则的推广与实施。如新加坡的《行业内容操作守则》，从内容分级、公平竞争、自我监督、投诉解决等方面都做出了具体规定，具有很强的可操作性与执行性，因此被三大网络服务商所采用；美国的简易型行业之音和网络隐私认证计划实际上也是在探索建立一种切实可行的自律机制，我们应该积极加以借鉴。

四 结语

不过，我们也要看到，“政府引导”并非意味着“去政府化”、“去国家化”，更“不意味着政府在此领域的退出和责任的让渡，相反，政府要发挥其在公共产品私人供给中的重要作用。”正如公共产品理论所指出的，政府有责任和义务参与网络治理，确实，在实践层面，自上而下和自下而上两派观点的持有者越来越多地相互靠拢。前者认为，互联网具有与传统社会网络不同的特点，如果采取传统管理方式，必定扼制互联网的进步与发展，这肯定不是治理的初衷和目的；后者则认为，互联网并非想象中的乌托邦，现实社会中的很多问题都会镜像到这个虚拟社会之中，不管不行。于是，从前实行自上而下、政府严管的国家，开始走向政府引导之模式，逐渐地减少政府主导的宽度与力度；从前实行自下而上、政府不管的国家，则开始有了政府越来越多的涉入。很明显，我们发现一个趋势，那就是在英美一些国家的网络治理中政府地位和作用的上升，有学者称之为“国家归来”。放眼望去，这些国家普遍加强了网络立法和机制建设，普遍加大、增多了网络监控和信息过滤，提高了政府对网络治理的参与度；在互联网名称与数字地址分配机构(ICCAN)、互联网治理论坛(IGF)中也提高了政府的参与度和发言权；政府间谈判的重要议题之一便是网络治理。当然，即使国家已经“归来”，也只是“有限的归来”，政府在网络治理中也并非发挥主导作用，更不能越界与过度。无论如何，各个国家仍在努力寻求网络自由与治理之间的平衡，政府引导之下的多元治理模式才是趋势与主流。

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(作者本人校对)

Government Role Transformation under Network Multi-dimensional Governance Mode: From Leading to Guiding

JIAN Xiaoxuan

(Institute of Moral Decision Making on Artificial Intelligence, Hunan Normal University, Changsha Hunan 410081, China; Department of Ideological and Political Theory Course Teaching, Changsha University, Changsha Hunan 410022, China)

After the rise of modern concept of country governance, the network multi-dimensional governance mode is advocated. Conforming to the trend of the times and based on national conditions, the network governance in China is changing from the initial top-down mode towards multi-dimensional governance mode, and correspondingly the role of government is shifting from leading towards guiding. However, the traditional mode has been followed for many years. The problems caused by the government’s dominance cannot be easily eliminated, and the change of government role cannot be accomplished at one stroke. Based on excellent experiences of other countries, we should adhere to the principles of combining government guidance and autonomous network governance, public participation and collaborative governance, and balancing network governance and Internet freedom of citizens, and achieve the government role transformation via four basic paths as follows: newly dividing government functions and establishing a mechanism of interdepartmental coordination governance, encouraging the participation of multiple subjects, adopting diversified means of governance and advocating self-discipline.

network multi-dimensional governance; government role; leading; guidance

2017-04-08

国家社科基金项目“开源运动的开放共享伦理研究”，编号：17BZX022。

简小烜(1973—)，女，湖南长沙人，湖南师范大学人工智能道德决策研究所博士生，长沙学院思想政治理论课教学部副教授。研究方向：网络治理伦理、人工智能伦理。

D630

A

1008-4681(2017)04-0062-06