港澳两地养老金制度的比较

【摘要】养老金制度被公认为必须体现公平性，同时强调效率的价值和原则。除了在价值观念上，也需顧及养老金制度的充足性、可承担性、稳健性及可持续性的指标。本文将从这些角度，比较澳门和香港两地的养老金制度。

【关键词】养老金制度 持续指标 价值观念

一、背景

随着人口老龄化的全球趋势，以及澳门和香港两地贫富悬殊进一步拉大，使两地老人贫穷问题备受关注。同时，适逢澳门正加速改革养老保障体系，以及香港即将全面检讨强积金制度的运行情况，透过两地养老金制度的比较可以提供互为借鉴的机会。港澳两地都分别建立了符合自身社会经济环境所需的养老金制度，两地的体系基本以保障长者能过上满足基本需要的晚年生活，而不至于陷入贫困之境，而且，两地现行的养老金制度均主要以市场和家庭作主导。

虽然港澳两地受其独特的社会、经济、政治因素影响而构建各具特色的养老金制度，但两地有极相近的历史及文化背景。纵观各国养老金制度的建立均以体现公平、效率、充足性、可持续性及稳健性为共同目标，因此，两地养老金制度间存在很高的可比性。本文的目的除了比较两地养老金制度的相似与不同之处，也希望以公平、效率、充足性、可持续性及稳健性来比较两地体系的优点与不足，期望可以更清晰论述两地养老金制度的发展路向。

二、体系性比较

（一）公平性

在澳门，主要承担养老保障的第一层保障的社会保障制度非世界银行倡议的模式，改革前的制度是以“所有工人”为保障对象，不过经20多年的实践，除了出现了实际上未完全保障到“所有工人”的困境，也出现了一些新的保障问题，如家庭主妇、残疾人士的养老问题。而新制度提出年满22岁的永久性居民可加入，这无异于全民保障。纵使如此，现行制度的第一层保障的安排仍未解决纵向不公平的情况，而可能出现累退性问题。此层保障的融资方法主要来自参与计划人士划一供款，这供款方式忽略了高收入阶层和低收入阶层不同的特质：首先，高收入阶层接受教育时间较长，较迟进入劳动市场，高收入阶层相应供款年期较短；第二，高收入阶层因较易获得更好医疗服务及其相关信息而预期寿命较长，在此退休保障模式下将收取较多退休金；第三，从精算学角度来看，其中时间成本是精算学重点考虑之一，在调整了时间成本下，即使有最高供款年期（30 年），低收入阶层整体供款仍较高，因低收入阶层的折现率一般亦较高。所以，不论旧制或新制划一供款的安排，都没有考虑高、低收入阶层的差别，这特点明显地偏离第一层保障的原则，同时很少政府在第一层退休保障中推行此类供款模式。

在香港，普通高龄津贴的对象是针对65～69岁之间而收入及资产并没有超过规定限额的老年人，高额高龄津贴则是所有70岁以上的老年人，但无需资产审查，两种津贴都划一发放1000港元。香港特区行政长官曾荫权原想在对70岁或以上的申请高龄津贴者加设审查机制，原因是人口日趋老龄化，而财政资源有限，有需要考虑将资源分配给最有需要者。实际上，这可看成是考虑纵向公平和代际公平的做法，但各界却一致认为此做法出现不公平情况，一方面对加入新制的年满70岁的老年人说来可能因未符资格申请综援，而高龄津贴将作为其经济来源的一种，若要引入审查制度，无疑是夺取了将来的老年人其一部分的生活来源，但现时已享用高龄津贴的老年人仍可继续享有此权利。另一方面，此举被认为高龄津贴违反“敬老”原意，对有一定经济能力的老年人不公平。而这两种说法被看成有违横向公平的理念，故此最后此计划被搁置。

（二）效率性

与香港相比，澳门特区政府现阶段对非强制性公积金制度倾向集中处理。这种处理虽然可使行政费及管理费随着公积金计划的规模加大，而使相关平均支出显著下降，此外，还可增加买方对服务提供者的叫价能力。可是，非强制性公积金作为退休保障的第二层保障，政府只提及了覆盖对象、资金来源和政府财政资助的分配及资金的管理等方面，至于在投资策略会否因人而异、户口资金运用、投资工具种类、如何有效监察政府运作以防止政府在未经参与人同意下更改投资策略及金融产品等问题的讨论凤毛麟角。在香港，强积金计划的设计颇具有“香港特色”，它致力于“建立效益效率兼备的制度，以审慎的方式规管及监督私人托管”。雇主和雇员的供款都归雇员本人，雇员有权选择计划的成分基金。这种制度安排有利有弊。其益处在于由个人进行投资选择，将来也容许雇员的供款“半自由行”，即每年可以至少一次将强积金户口已供的雇员供款转至自选的受托人公司，并由强积金局进行监督监管，目前基金透明度和投资的效益效率都较为理想。其弊端则在于个人也相应承担了过多的责任，甚至是风险。例如强积金制度经受过全球金融市况逆转的危机。至2010年3月31日，强积金制度扣除费用后的年率化回报为30.1%，但是上一年的回报则为-25.9%。不过强积金制度的总投资回报率迄今尚可，截至2009/2010财政年度终结的净年率化回报为4.8%。32另外，强积金采用退休时一次性支付的方式，而不是按月发放，也就是说退休人士需要自己承担长寿风险、通货膨胀风险以及低回报风险。

（三）充足性

关于澳门养老保障充足性的讨论，主要集中在供款金额和领取金额是否充足的问题上。在供款金额方面，现时社会保障基金中每月供款由雇主和雇员共同承担澳门币45元。然而，当受益人退休后，却可每月领取2000元，其争议在于：一是受益人的供款未必与其薪酬有直接关系，每位受益人不论收入高低均采定额供款制度，并不能体现财富再分配的社会保险精神。二是每月供款45元微不足道，供款只占每月收入中位数的0.005%，与发放金额2000元的水平显然不成比例。曾有学者计算，以供款30年算，在各种条件不变下，合共供款16200元，并以当时养老金发放金额1700元的水平，只需9个月即可全数取回。在领取金额方面，不少本地学者都认为养老金和经济援助金额都较低。参照社会工作局的最低维生指数，现时以一人家庭为例，养老金和援助金额分别占每月收入中位数的22.2%和30.7%，国际标准一般认为援助金额应为个人每月收入中位数的1/2到2/3。关于中央公积金制度仍处于建立阶段，在这一层保障上，澳门现时未能与香港作出比较。

在香港，39%的综援受助人是长者。到2009年中，60歲及以上老年人口约为1226900人36，当中约15%为高龄人士，大概每6位老年人中就有1位是依靠综援金生活。但是，综援终归只有社会安全网的作用，只能保障最基本的生活。综援所能提供的资金非常有限，60岁及以上的老年人根据其残疾程度而获发不同的金额，如残疾程度达50%的单身人士和家庭成员分别获2590港元和2445港元，残疾程度达100%的分别为3140港元和2775港元，需要经常护理的分别为4420港元和4050港元，并不能够提供给老年人充足体面的生活。但是有加入强积金制度也不代表高枕无忧，其替代率也是一个不容忽视的问题。一般来说，强积金是否足够作为退休生活费，最重要的决定因素是供款年限，也就是说，储蓄时间越长，其替代率也就越高。迄今强积金计划运作只有10年，而一个退休金计划的成熟通常需要30～40年，而此前香港并

没有类似的强制性退休金计划，因此它很难保护现时的老年人和即将步入老年的就业人口。

（四）稳健性

在不少中央公积金制度中，政府都有确保的回报率，因而衍生了现时较常讨论的潜在性负债（contingent liability），情况有如现在“欧猪五国”，需要在经济不景时大幅举债以处理是次金融海啸，以稳定经济发展和社会不安。不少学者常用私人机构及公营机构来比较整体营运成本，往往得到的答案是公营机构最为理想，但是实况又会否忽略一些重要成本呢？例如潜在性负债、官僚运作、角色冲突等问题。

在澳门，不少学者注意到香港强积金制度的情况，因而增加了对非强制性公积金制度可持续性的关注度。与香港相比，澳门政府本身仍未有一套完善的财政储备系统，更遑论通过一套储备金系统来应付潜在负债风险。而且，政府现时只初步提出的投资对象只有金融产品，而这些金融产品本身波动性较大，政府如何减低因投资市场波动，从而增加制度的稳健性是一个值得探讨的问题。其次，与其将政府收入拨入非强制性公积金制度，倒不如考虑一并拨入第一层保障，加强第一层保障的稳健性，亦可进一步清晰第一层与第二层保障的功能和作用。

在香港，严格来讲强积金不具有社会保障性质，而是一个强制储蓄计划，帮助就业人口为退休后的生活进行储蓄，具有对个人一生中的收入和支出进行调节和再分配的功能。由于该体制采用完全资金积累制，如何减少由个人承担过多风险的情况，特别是反思强积金制度经受过全球金融海啸造成的经济大波动的影响，这将是香港检讨该制度时需要深思的问题。

三、总结

尽管港澳两地都可称为富裕地区，可是经济规模小及极受外部经济环境影响，而养老金制度的支出却甚为固定，甚至易放难收，具有不可逆性，使两地政府都不敢轻易改革养老金制度。而且养老金制度并不只是一个普通社会政策，当中涉及层面远较我们所想象的深而阔，相信仍需各方面学者共同合作，方能取得社会各方面共识。

参考文献

[1]陈建新，陈慧丹.退休保障能否达公平与效率？[N].澳门日报.2008.4（F06）.

[2]梁宝霖，石炳坤，莫泰基.香港全民养老金应与中国养保险衔接[J].两岸社会保障问题与改革.2010.

[3]邓玉华.澳门社会保障制度回顾与前瞻──建立多层次的社会保障[J].澳门社会福利与社会保障.2007.

[4]周永新，赵环.香港社会保障所需要的改革[J].两岸社会保障问题与改革.2010.

基金项目：天津市哲学社会科学规划课题《中国城市居民养老服务体系研究——以天津市为例》（TJYY15-022）。

作者简介：李树生（1978-），男，汉族，天津人，任职于天津工业大学，研究方向：人口经济、微观计量经济学。