精准扶贫进程中的“钉子户”问题治理——基于对安徽省金寨县的调研

李 芮

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

精准扶贫进程中的“钉子户”问题治理
——基于对安徽省金寨县的调研

李 芮

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

精准扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点，涉及到利益的再分配问题，扶贫进程中的“钉子户”随之出现。目前县乡政府处理“钉子户”的做法主要是通过行政动员的方式，让村干部或村里的“精英”向“钉子户”施压，但是治理效果并不显著。只有转变县乡关系，将“钉子户”边缘化，走向规范化管理，才能走出治理困境。

精准扶贫； 钉子户； 治理

一、问题的提出

(一)推进国家治理体系和治理能力建设的任务要求

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的任务。在农业税时期，国家通过乡镇基层组织向分散的农民个体征收农业税，基层乡镇治理主要采用的是“管理型治理”[1]方式，是以乡村基层组织为中介实行的间接治理，乡村基层组织拥有配置物质性资源的权力，但同时出现了一些乡镇基层干部滥用权力，导致分配不均、干群关系恶化的现象。为了减轻农民的负担，中央政府针对乡镇基层治理体制进行了大刀阔斧的改革，农业税费改革是最为重要的一环。2000年农业税费改革在安徽省先行试点，2002年在全国20多个省推广实行，并在2006年全面取消农业税，从根本上改变了传统的农业税费体制。以此为分界点，国家与农村的关系从“资源汲取”走向“资源输入”，采用专项项目、粮食补贴等形式将大量的惠农资源输入农村，支援农村发展，乡村基层治理也从间接的“管理型治理”走向直接的“服务型治理”。在这一过程中，乡村基层组织“失语”[2]，国家绕过乡镇基层组织，直接面向分散的农民个体来进行治理的现象不容忽视。我国要想推进国家治理、打开新局面，必须处理好国家与农民之间的关系。

(二)精准扶贫政策的提出

精准扶贫是进入全面建成小康社会新时期，党和国家要实现农民脱贫致富重大战略任务的具体要求。从中央到地方的各级服务型党组织都在积极探索实现精准扶贫的工作机制和工作方法，精准扶贫政策已经成为我国扶贫开发战略的重要组成部分。精准扶贫政策是指针对不同程度贫困的区域环境、农户状况，合理、有效地运用不同的程序，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确治理的扶贫方式[3]。精准扶贫政策的核心要义在于“扶真贫、真扶贫”[4]，一改过去粗放式的扶贫方式，本着必须要确保扶贫政策和扶贫措施到村到户的原则，通过对贫困人口、贫困家庭的准确帮扶，从根本上解决以往导致扶贫工作不到位的各种因素和障碍，从而帮助贫困地区人民走出贫困，实现真正意义上的脱贫致富。这种脱贫的新思路对新时期的扶贫开发工作有着重大的指导意义。

(三)精准扶贫进程中“钉子户”问题的出现

扶贫资金大多采用专项资金的方式，直接落到县级职能部门，弱化了乡镇政府的力量[5]。这种项目化的扶贫方式体现的是国家对乡村基层组织的不信任，从中央政府认定贫困县到扶贫政策落实至各贫困县，其中乡镇基层组织的参与较少，但是精准扶贫能不能真正做到“真扶贫，扶真贫”，缺少不了乡镇基层组织发挥其作用。扶贫资金的使用涉及到农村利益调整和利益再分配，“钉子户”的出现在所难免。精准扶贫涉及的占地、异地搬迁、拆毁房屋等都需要与农民商议，征得农民同意后才能进行扶贫建设，但是由于精准扶贫政策没有明确规定征占农民土地房屋、毁坏地上附属物的赔偿额，“钉子户”的出现成了扶贫政策落实的最大难点。“钉子户”及其抗争是城乡基层治理中的突出现象[6]。从政府角度来看，如何采取合理有效的方式来拔出精准扶贫进程中的“钉子户”[7]是扶贫政策落实进程中的“最后一公里”。但“钉子户”在当下并不是一个贬义词，他们往往是一些“聪明人”[8]，他们与基层干部形成激烈的对峙，不惜阻碍基层治理目标的实现来维护自己的权益，甚至有些机会主义、利己成分。

二、当前精准扶贫进程中“钉子户”治理的做法

(一)上级政府对乡镇组织的行政施压

农业税取消以来，地方各级政府财政出现“空壳化”[9]，主要靠中央政府自上而下的财政转移支付来维持开销，农民的公共服务和农村的发展则要依靠上级政府审批的专项项目或扶贫资金项目，这些项目并不是普惠式[10]56的，就产生了上级政府对下级基层组织的权威型管理体制。“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目没发展”[11]，扶贫项目指标的竞争性特征导致基层乡村组织不得不积极拔出政策落实中的阻碍——“钉子户”，使上级政府满意，才能在来年的项目争取中获得优势。可是扶贫资金的使用、扶贫工程的规划、扶贫项目的落实等权力无一掌握在基层乡村组织手中，他们在精准扶贫进程中的作用主要体现在与农民打交道、贫困户的认定，还有与不愿意配合扶贫政策落实、向项目承包的施工单位提出高额赔偿的“钉子户”沟通，采用人情关系说服的方式来帮助扶贫项目落实。而且与“钉子户”沟通后是否能让他们配合搬迁的实际效果还会纳入行政考核，通过自上而下的行政压力来动员乡镇干部解决“钉子户”问题。对于一些非正式的行政人员，行政施压的方式显得不够，要使用一些利益激励的方式，但是上级的扶贫政策、扶贫资金没有这一项专项资金，乡镇政府则采取给予一些制度外的灰色利益来动员他们与“钉子户”周旋。

(二)村庄内部形成包括“钉子户”在内的分利秩序

扶贫政策的落实自上而下，上级政府直接将扶贫项目落实到村，基层组织干部跑项目的根本动力并不是村里人真正的利益需求。受传统的“官本位”思想影响，村干部是“公家的人”，落实这些扶贫政策是“公家的事”，对于村干部和“钉子户”的对峙，其他农民大多采取事不关己高高挂起的态度。精准扶贫的专项资金，提供的公共物品，农民也是被动接受。从扶贫项目的落实到扶贫资金的下拨，大部分农民都不是公共参与的主体。整个“钉子户”治理过程实际上是基层乡村组织行政代理人和少数“钉子户”之间的治理秩序，把广大的农民排除在外，形成的是上级政府、乡镇政府、村干部、扶贫项目承包方、少数“钉子户”之间的分利秩序[12]，它违背了国家实行精准扶贫的政策初衷，也不符合农民的利益需求。扶贫到底有没有做到精准，有没有真正解决贫困户的需求，只能依靠后期的扶贫监管来反馈效果，即使没有做到精准也只能尽力补救。国家大量的资源输入没有带来农村治理体系的转型、治理能力的提升，反而造成基层治理的内卷化[13]，基层政府的合法性被削弱。

(三)“半熟人社会”中的“精英替代”

改革开放以来，农民的生活水平逐步提高，收入来源多样化，农村大量青壮年劳动力流向城市，人力、教育、医疗等公共服务资源向城市倾斜，农村的社会结构发生巨大变化，留守在农村地区的多为老人和孩子，农村虽然不像城市社区一样进入“陌生人社会”，但从“熟人社会”[14]转变为“半熟人社会”[15]，也称“后乡土社会”[16]。在传统的熟人社会中，村干部大多是由一些有威望的老党员或是对村庄建设有贡献的村庄能人来担任，在面对精准扶贫进程中的“钉子户”时，他们所采取的方式主要是通过人情关系来说理，做思想工作，但是只有部分“钉子户”能通过这种方式“拔出”。面对乡村社会结构的转型，人情面子在现在的基层治理中很难再发挥作用。

案例1：安徽省金寨县作为全国扶贫重点县，金寨县的G村在扶贫项目落实过程中要拆除一些村民的旧房屋，建设美丽乡村，但部分要被拆除房屋的村民不配合搬迁，并提出高额的拆迁赔偿。该村村支部书记多次上门做工作不见成效。后来村上一个比较有势力的致富大户劝服了这些村民，推进了扶贫项目房屋改造工程的落实。

案例1中，房屋改造工程对G村的大部分村民有益，只有少数人不愿意配合，甚至可能有谋利型的“钉子户”混杂其中。其他村民并不会在村支部书记和“钉子户”打交道的过程中出太多力而得罪这些“低头不见抬头见”的邻里，可是致富大户能通过一些私人手段解决这些问题。在“半熟人社会”中，通过民众选举的方式来产生村干部，农民大多会把票投给这些致富能人，他们有能力、有手段来解决村庄建设遇到的问题，在上级扶贫项目进村时能发挥自己的能力来承接，基层乡村组织不可避免地出现“精英替代”[10]59现象。精准扶贫的政策落实到村，这些致富大户或是有能力、有势力的能人能够帮助政策顺利推进，也可以从中获得一些项目的实施权力，从而满足个人的利益诉求，而国家真正想要帮助的农民却被排除在体制之外。

三、改善精准扶贫进程中“钉子户”治理的对策

(一)转变县乡关系，改善乡村政治环境

农业税时期，我国农村的生产队、生产大队等基本都是按照农民的生活、生产空间建立的，符合传统村落的地域划分，村民之间居住地邻近，彼此熟悉，农村仍处于“熟人社会”。村子范围较小，村内事务可以通过大家讨论解决。但伴随合村并组工作的展开，一个行政村的范围大大扩大，村内不再是过去的“熟人社会”，民主协商的难度加大。县级部门必须转变过去依靠行政体制内部向基层乡村组织施压来动员他们解决“钉子户”的方式，要把治理“钉子户”的权力真正交到乡镇一级。但这并不意味着是把权力交到村干部手中，而是要发挥群众的力量，把扶贫政策落地的责任主体变成扶贫政策受益者——村民。乡村基层组织要通过广播、村民会议等方式，及时向村民传达上级的扶贫政策、即将到村的扶贫项目、扶贫工作将如何展开，及时了解农民的利益需求，向上级反映，做好上传下达的桥梁纽带。

案例2：安徽省金寨县在扶贫工作中多次出现村民不愿配合拆迁房屋，搬到临时安置房的情况。对此，金寨县T乡通过召开村干部和村民代表联席会议(要求一户至少要出一人)，通过了《农村宅基地自愿退出奖励扶持办法》，并上报到上级政府。金寨县政府经过观察T乡异地搬迁工作展开的后续情况，决定出台《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法》《金寨县农村宅基地节约集约和有偿使用办法》，对全县农村宅基地节约集约和有偿使用进行改革试点，精准扶贫中涉及异地搬迁和拆除旧屋的工作有序展开。

在金寨县T乡精准扶贫政策落地过程中，出现要征用土地、拆迁房屋、毁坏地上附属物等情况时，通过召开干部群众联席会议的方式，让村民作为参与主体，通过民主协商，实现村民的自我服务、自我管理，让基层民主助力精准扶贫。

(二)打破分利秩序，将“钉子户”边缘化

精准扶贫项目进村对于大部分村民来说是有益的，让村民参与到项目扶贫工作的进程中来，可以增强村民的“主人翁”意识。扶贫资金的分配涉及利益再分配问题，扶贫工作的开展不仅仅是村干部的硬性工作，而是大部分村民的事情。只要村民之间达成利益共识，少数“钉子户”阻碍精准扶贫工作的开展就是与村里的大部分人为敌，就算与村干部对峙可能会获取一些额外利益，但是大部分“钉子户”并不愿意得罪村里太多的人。

案例3：安徽省金寨县Y镇在进行村容村貌整改的过程中需要翻修镇上一条石子路，石子路在车辆经过时会有很大灰尘而且夜晚噪音很大，村民对于整修这条道路都很欢迎。可是道路翻修涉及到要毁坏道路旁边两户人家的板栗树，7月份板栗树已经结果，但未成熟，这两户人家提出要政府赔偿毁坏板栗树带来的经济损失，但提出的赔偿额远高于市面价格，村干部和这两户人家一直谈不拢赔偿的事宜，道路翻修的工期一再被搁置。后来村干部与这条路旁其他居民商议，让他们帮忙从中协调。在村里众多人的规劝之下，这两户人家才答应接受镇政府的赔偿，同意修路。

案例3中，Y镇的道路翻修工作对镇上的多数居民有益，他们愿意支持镇政府的工作，对于那两户不愿配合的居民来说自然感到来自邻里之间的压力，在镇上被“边缘化”。面对大家的规劝只好向镇政府“妥协”，配合扶贫工作的展开。

(三)完善监督机制，走向规范化管理

精准扶贫主要分为扶贫专项资金下拨和扶贫项目进村两个部分。在充分尊重群众意愿的基础上，针对贫困户、贫困村的不同特点与需求，分类规划到村到户项目，确定扶持方式，做到有的放矢、精准施策。以乡镇为项目实施主体，并承担资金规范、有效使用的具体责任。推行“项目任务清单、资金整合清单、资金整合效益清单”的管理机制，上下联动，各司其职，实现项目、资金、绩效的有机统一，确保统筹整合使用财政涉农资金支持脱贫攻坚工作取得实效。加强对扶贫项目进村的规范化管理，严禁村干部利用职权以权谋私，明令禁止村干部及其家人承包扶贫项目，对扶贫专项资金的使用实行制度化管理，做好资金审批、资金发放、资金使用的记录，最大程度发挥扶贫资金的使用效益，确保资金管得住、用得好，促进精准扶贫、精准脱贫。出台相应的财政涉农资金使用办法并严格按规定执行。

在扶贫专项资金的使用方面，严格遵守“七个是否”的要求：扶贫资金分配的各个环节和有关内容是否合规、到位；是否做到公开、公正、透明；扶贫资金支付是否按规定程序将资金拨付到使用单位或个人；扶贫资金的使用范围、补助标准是否符合规定；是否采用资金运行全程监控等管理手段进行资金的有效管理；是否发挥了资金的使用效益，达到项目预期目的；存量资金是否做到保值增值等。建立科学合理、层次清晰、分工明确、责任落实、覆盖全面的扶贫资金管理制度体系，确保每一笔资金真正用在脱贫攻坚上。

[1] 陈宝胜.邻比冲突治理模式比较研究[J].理论与改革,2015(3):100-106.

[2] 李祖佩.论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑:基于某新农村建设示范村经验的实证分析[J].南京农业大学学报(社会科学版),2012(3):8-15.

[3] 王介勇,陈玉福,严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院院刊, 2016(3):21-24.

[4] 中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].(2015-12-07) [2016-12-18]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_1117383987.htm.

[5] 周飞舟.财政资金的专项化及其问题:兼论“项目治国”[J].社会,2012(1):1-36.

[6] 刘伟.治理转型中的“钉子户”及其抗争:反思既有讨论的争议与局限[J].南京农业大学学报(社会科学版),2105(5):123-142.

[7] 渠敬东,周飞舟,应星.从总体支配到技术治理:基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6):104-127.

[8] 陈锋.从整体支配到协商治理:乡村治理转型及其困境:基于北镇“钉子户”治理的历史考察[J].华中科技大学学报,2014(6):21-27.

[9] 贺雪峰.乡村去政治化及其后果:关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2012(1):30-41.

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[12] 李祖佩.项目进村与乡村治理重构:一项基于村庄本位的考察[J].中国农村观察,2013 (7):64-72.

[13] 黄宗智.略论华北近数百年的小农经济与社会变迁:兼及社会经济史研究方法[J].中国社会经济史研究,1986(2):9-15.

[14] 费孝通,乡土中国·生育制度[M].北京:北京大学出版社,1998.

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[16] 陆益龙.农民中国:后乡土社会与新农村建设[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

GovernanceoftheNailHouseholdintheTargetedPovertyAlleviationBase on the Survey in Jinzhai County of Anhui Province

LI Rui

(School of Law, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241000, China)

Targeted poverty alleviation is the core and highlight of poverty alleviation by the Party and the state government in the new time. But poverty alleviation involves redistribution of interests. The nail household in poverty alleviation comes with it.At present, the county government solves the nail household problems mainly through administrative mobilization, which means to ask the village cadres or the “elite” to put press on the nail household. However, it is not very useful. So, changing the relationship between the county and the town, marginalizing the nail household, heading for standardized management can let us walk out the dilemma of the government.

targeted poverty alleviation; the nail household; governance

2016-12-21；

2017-01-13

北京市社会科学院重点课题“新形势下加强北京基层党组织政治生态建设研究”(2016A3638)

李芮(1993—)女，安徽金寨人，安徽师范大学法学院2015级政治学理论专业硕士研究生，研究方向：基层党建理论。

C912.82;D035

A

1674-0297(2017)05-0009-04

(责任编辑李晓梅)