政府视角下省级五年规划编制科学水平对其实施绩效的影响——以重庆市“十二五”规划为例

陆 静

(重庆大学 公共管理学院，重庆 400044)

·政治法律·

政府视角下省级五年规划编制科学水平对其实施绩效的影响
——以重庆市“十二五”规划为例

陆 静

(重庆大学 公共管理学院，重庆 400044)

基于相关文献，提出省级五年规划编制科学水平影响其实施绩效的假设，基于政府的视角，以重庆市“十二五”规划为例，对重庆市市级政府部门进行问卷调查和数据收集，建立多元线性回归模型进行分析。研究表明：规划的可行性和操作性对规划实施绩效具有极显著的正向影响，规划的客观性具有显著的正向影响，规划的明晰性的正向影响不显著。只有基于研究结果，提出相应的政策建议。

五年规划； 规划编制； 科学水平； 实施绩效

一、引言

发展规划是推动一个国家或地区经济社会发展的规划[1]20-21。1953年以来，我国编制并完成实施了十二个国民经济和社会发展五年规划。五年规划是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。省级五年规划更是阐明全省未来五年的战略意图，明确省级政府的工作重点。习近平总书记指出：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”作为一省的发展蓝图，省级五年规划是有战略、有布局、有步骤地铺陈开来，其编制往往投入了大量的人力、物力和财力，编制程序主要是在开展中期评估和组织前期研究的基础上提出基本思路并编制规划草案，在初稿形成后听取多方意见并与专项规划衔接协调，最终进行专家咨询论证。规划编制的大量投入与编制程序的民主化、科学化、制度化，一方面说明规划编制越来越受省级政府的重视，另一方面有助于保证省级五年规划编制的科学水平。省级五年规划编制科学水平决定着地区未来五年国民经济和社会发展的成败。规划编制科学，可以正确引导国民经济和社会发展，促进政治、经济、社会、文化等各项事业蓬勃发展，增强地方政府的宏观调控能力和政府治理能力；规划编制不科学，则会对国民经济和社会发展造成错误引导，导致公共资源浪费，对政治、经济、社会、文化等各项事业的发展和地方政府职能的发挥起到消极作用，直接影响地方政府的公共形象。因此，保证省级五年规划编制科学水平至关重要。

省级五年规划编制科学水平如何衡量？规划的科学编制是为了规划更好地实施，省级五年规划编制科学水平对实施绩效是否具有显著影响？研究这些问题具有十分重要的理论和实践意义。目前对于五年规划编制的研究主要集中在回顾规划编制情况、解读规划编制程序、多元主体参与规划编制、完善规划编制体制等方面[2-5]。这些文献为研究五年规划编制奠定了基础，但是大多还停留在理论分析层面，实证研究较少，关于五年规划编制科学水平及其与实施绩效之间关系的研究几乎没有。

二、文献回顾与研究假设

五年规划具备公共政策的属性，是中国政府最重要的公共政策[3,6]。研究表明，公共政策质量是影响政策执行效果的首要因素[7]，公共政策质量的优劣对公共政策目标的实现具有直接影响[8]。公共政策质量取决于政策制定科学水平，丁煌认为政策制定得科学与否主要体现在政策是否具有客观性和明晰性[9]38。韩志明指出判断政策制定科学水平的两个关键价值标准是政策思路的可行性和解决问题的操作性[10]55。范柏乃和张茜蓉研究发现可以通过政策的明确性和可行性来判断政策方案制定科学水平[11]3-4。归纳以上研究观点，政策制定科学水平主要体现在政策的客观性、可行性、明晰性、操作性等四个方面，并且对政策执行效果有一定影响。五年规划和公共政策一样具有前瞻性和指导性，都是一种面向未来的行动指南[12]。五年规划编制科学水平及其与实施绩效的关系可以参考政策制定科学水平，从规划的客观性、可行性、明晰性和操作性四个维度进行衡量和反映。

(一)规划的客观性与实施绩效

规划的客观性是指规划内容是否充分认识并反映了客观现状。政策的客观性主要体现在政策本身是否符合客观实际和客观规律[13]。规划编制的基础是全面收集和深入分析客观真实的信息，否则规划只是脱离实际、无法实施的空想[14]。分析过去和现在国民经济与社会发展的现状，了解和识别新一轮五年发展的国际、周边环境以及机遇、挑战，是编制五年规划的认识基础和客观依据[15]28。Jomella等以社区为例指出分析内部的优势和劣势有助于战略规划的实施[16]；Elbanna等研究认为外部环境往往也对规划实施绩效产生影响，提出在制定规划时要考虑外部政治、经济等因素及其可能带来的机遇和挑战[17-19]；Ugboro等实证研究表明有效的规划编制应该能够根据客观环境、机遇和挑战进行灵活调整[20]；吴香芝和张林通过实证研究发现这些外部环境因素对政策执行效果的影响程度最大[21]。

(二)规划的可行性与实施绩效

规划的可行性是指规划的目标任务是否有较好的预期完成效果。Drucker指出不可行的、超越性的政策目标是导致政策执行的第一项严重错误[22]。政策方案是否有潜力达到解决问题、实现政策目标的预期效果是对政策方案可行性的基本判断[10]55[23]。范柏乃和张茜蓉通过文献研究发现预期效果是测量公共政策制定科学水平最常见的指标[11]4。此外，对规划而言，与上级规划衔接往往可以实现更加有效的实施。Scartascini等学者研究指出政策的协调性和一致性也是政策质量的一个方面[24-25]。冯超的研究表明规划方案的可行性还包括对上位规划的衔接，衔接上位规划可以获得更多的政策和资源支持，进而促进规划更好的实施[26]。杨伟民指出形成下级规划服从和落实上级规划的衔接协调关系是规划有效实施的重要条件[27]10。

(三)规划的明晰性与实施绩效

规划的明晰性是指规划内容的表述是否明确清晰。政策的明晰性是影响政策有效执行的因素之一[28]。政策的明晰性是政策有效执行的前提条件，明确清晰是对政策内容的必然要求，丁煌和Halperin在各自研究中都发现政策内容含糊不清很容易引起政策执行人员的误解或曲解，进而造成政策执行的阻滞甚至是失败[9]40[29]。同样，规划内容表述明确清晰也是规划顺利实施的重要条件，研究认为规划的指导思想、发展目标、发展战略、发展任务措施等内容足够明确才能指导规划的正确制定[15]31-39[18,30-33]，而我国规划编制的不足之处包括规划内容的要素描述不明晰[34]。

(四)规划的操作性与实施绩效

规划的操作性是指规划目标任务的完成途径和保障措施是否量化明确。政策方案的操作性在于行动规划的具体化能否转化为政策执行行动以及能否获得配套的政治、财政支持等保障条件[10]55。规划必须具有可操作性，考虑目标任务的优先顺序和优化资源配置，以提高实现目标和完成任务的效率[1]7。研究认为目标可量化、战略和项目优先次序明确的战略规划更能得到有效的执行[30,35-36]。Allison等则提出规划的有效执行离不开相关的保障措施[18]121-125，作为规划发挥效用的制度基础，配套政策也是规划可操作的体现。规划的可操作性是推动规划实施的根本动力[37]。

根据以上文献综述，提出研究假设：规划的客观性对规划实施绩效有显著影响，即规划对现状的认识越客观，规划实施绩效越好(H1)；规划的可行性对规划实施绩效有显著影响，即规划目标任务的完成预期越好，规划实施绩效越好(H2)；规划的明晰性对规划实施绩效有显著影响，即规划内容表述越明晰，规划实施绩效越好(H3)；规划的操作性对规划实施绩效有显著影响，即规划目标任务的实施越容易操作，规划实施绩效越好(H4)。

三、数据、变量和方法

(一)数据

按照我国现行法律，发展规划是由各级政府编制。孟芊对我国发展规划编制中的多元主体发挥作用的比较进行实证研究，发现对省级“十二五”规划而言，政府部门的作用显著高于专家和公众[4]。因此本研究从规划编制实施的主导者——政府这一视角进行数据采集。

重庆市具有典型性和代表性*重庆虽与京、津、沪同为直辖市，但重庆集大城市、大农村、大山区、大库区为一体，下辖38个区县，3 300多万重庆人口中，农村人口超过2 000万，城乡二元结构矛盾突出，其人口和地域面积与中等省份相当，且主城9区、渝西城市群与地处大巴山脉的渝东北、地处武陵山脉的渝东南，区域间自然条件、资源禀赋、发展现状和发展潜质等差异巨大，有一定的典型性和代表性。， 本文以重庆市“十二五”规划为例，选取重庆市“十二五”规划(包括规划纲要和市级重点专项规划)编制及实施的重要牵头部门作为调研对象，对重庆市牵头编制实施“十二五”规划纲要及重点专项规划的重庆市发展改革委、重庆市人力社保局、两江新区管委会等31个市级部门进行问卷调查和数据采集，以保证样本的代表性。本次调研的被试者为市级政府部门工作人员，包括规划编制实施的主管领导。被试者结合“十二五”规划编制实施的亲身经历，就规划的客观性、可行性、明晰性和操作性进行回溯与评估，并对规划实施绩效进行评价。

被试者均是政府工作人员，为了提高调研效率和减少对被试者正常工作的影响，我们从31个部门分别抽取3个及以上工作人员参与问卷填写，其中每个部门至少有一个规划编制实施主管领导参与。为了减轻被试者的顾虑，保证问卷填答的真实有效性，问卷匿名，每份问卷事先装入信封发与被试者，被试者填写完毕将问卷重新装入信封回收；填答现场相对孤立；在问卷指导语中标明并于发放时特别强调该问卷仅限学术研究。本次调查共发放120份问卷*本研究的调查对象范围仅限于相关的市级政府部门，调查发放问卷总量不多，但是全面涵盖了重庆市“十二五”规划纲要及其重点专项规划所涉及的市级牵头部门，即31个市级政府部门。，其中回收有效问卷99份，回收率为82.5%。本次问卷调研中，被试者在工作年限和职务方面均有差异：进入调研样本单位的平均工作年限是6.9年，其中工作年限最短的0.5年，最长的30年；处级干部占47.3%，科级干部占45.2%，科员以下占3.2%，其余占4.3%。说明样本发放具有广泛性和代表性。

(二)变量

本文的因变量是规划实施绩效。规划实施绩效包括效率和效益两部分，效率主要指规划实施的结果如何，包括规划目标是否达到预期标准，规划目标的各项指标是否完成；效益主要指规划实施结果造成的影响如何，即规划实施对整个系统的积极或消极影响[1]14，包括对组织的工作效率、公众形象、受重视程度等方面带来了正面或负面影响，以及对有关项目的落实带来了推进或阻碍作用。本文所研究的规划实施绩效偏向于效益方面。基于此，选取实施规划对单位自身的影响和规划实施对单位工作的影响两个指标来衡量规划实施绩效，实施规划对单位自身的影响体现在部门的公众形象、受重视程度和获上级支持程度等方面；规划实施对单位工作的影响体现在部门的工作效率、履行职能情况、提供公共服务质量和有关规划项目落实情况等方面，共包含七个问题项(见表1)。

本文的核心自变量是规划编制科学水平，主要体现为规划的客观性、可行性、明晰性和操作性四个维度。根据五年规划的基本内容及其编制实施的一般逻辑，将五年规划编制科学水平细化为规划在现状认识上的客观性、未来思路上的可行性、内容表述上的明晰性和目标任务实施上的操作性。

一是规划的客观性，具体指规划在现状认识上的客观性。规划应该客观认识内外部环境形势和发展现状。对内部的优势、劣势和外部的政治、经济环境以及机遇挑战进行深入分析，有助于了解和反映客观现实情况。本文选取规划是否对内部和外部形势进行了深入分析作为衡量规划在现状认识上的客观性的两个指标，共包含三个问题项(见表1)。

二是规划的可行性，具体指规划在未来思路上的可行性。一个可行的规划，其目标、任务应该有很好的完成预期，并且可以与上级规划衔接。本文选取规划中目标任务的预期完成情况和与上级规划衔接情况作为衡量规划在未来思路上的可行性的两个指标，共包含三个问题项(见表1)。

三是规划的明晰性，具体指规划在内容表述上的明晰性。内容表述明确清晰是对规划的基本要求。根据已公布的规划纲要和发展规划的相关著作，五年规划一般包括指导思想、发展战略、发展目标、任务项目以及政策措施等内容。本文选取规划的指导思想、发展目标、发展战略和任务措施是否明确清晰作为衡量规划在内容表述上的明晰性的四个指标，共包含四个问题项(见表1)。

四是规划的操作性，具体指规划在目标任务实施上的操作性。规划只有通过实施才能实现其作用和价值，规划得以实施的前提是规划要可操作，主要体现在对规划目标、战略、任务以及相关保障措施的量化明确上。本文选取规划发展目标的量化程度、发展战略的优先次序、项目实施的优先顺序、保障措施的明确程度作为衡量规划在目标任务实施上的操作性的四个指标，共包含四个问题项(见表1)。

表1问卷量表及信度效度分析

(三)方法

本文主要采用因子分析和回归分析两种方法对问卷数据进行分析。首先对变量进行标准化处理和验证性因子分析，将量表中的多个观测变量简化为少数几个因子变量，然后计算各因子得分或加权综合得分，再用这些因子得分或加权综合得分代替原来的观测变量进行多元线性回归分析。本文的变量均为定序变量，根据李克特量表及赋值方法，按照答案选项的正负方向分别赋值1分到5分或5分到1分，将定序变量转化成定距变量。虽然转换得到的变量不是真正的定距变量，但假定其都具有定距变量的数学性质，从而进行有意义的多元线性回归分析。

本文利用SPSS17.0对问卷数据进行因子分析和信度、效度测试，受试样本为99，分析结果如表1所示：对规划的客观性、可行性、明晰性、操作性和规划实施绩效的问题项分别进行验证性因子分析，发现适当量数(KMO)分别为0.583、0.631、0.763、0.735和0.847，检验的显著性水平结果均为0.000，适合进行因子分析和主成分分析；内部一致性系数分别为0.858、0.772、0.841、0.826和0.903，信度系数均接近或大于0.8；各(子)因素变量标准载荷值都大于0.7；各维度所抽取的共性因子对各维度总方差的最后总累计贡献率分别为78.171%、69.059%、68.354%、65.878%、63.335%，均大于60%；问卷总信度为0.945，说明量表的信度和效度基本是合适的。

四、实证分析结果与讨论

(一)分析结果

回归分析模型拟合度(R2)为0.646，调整R2为0.630，说明本文设定的自变量对因变量具有解释力。一般来说，容差(TOL)大于0.5、方差膨胀因子(VIF)小于2，则共线性较弱。从表2可知，规划的客观性(TOL=0.455，VIF=2.197)和规划的明晰性(TOL=0.471，VIF=2.121)两个自变量可能存在共线性，因而需要对特征值和条件索引值进行再次判断。从表3可以看出，由于各维度的特征值都大于0.3(大于0)，条件指数小于3(小于15)，可以排除多重共线性问题。

表2回归分析模型

注：*表示P<0.1；**表示P<0.05；回归分析时，自变量和因变量均进行了标准化处理。

从回归分析模型可以看出，四个自变量的因子系数均为正。规划的可行性(Beta=0.415，Sig.=0.000)和操作性(Beta=0.307，Sig.=0.001)对规划实施绩效的影响系数分别为0.415、0.307，在5%的显著性水平下存在正向影响，说明规划的可行性和操作性对规划实施绩效具有最大解释力。规划的客观性(Beta=0.184，Sig.=0.053)对规划实施绩效的影响系数为0.184，在10%的显著性水平下存在正向影响，说明规划的客观性对规划实施绩效具有较大解释力；规划的明晰性(Beta=0.038，Sig.=0.678)对规划实施绩效的影响系数为0.038，但系数不显著，说明规划的明晰性对规划实施绩效的解释力较小。

表3 共线性诊断

(二)结果讨论

规划的客观性对规划实施绩效有显著影响(Beta=0.184，Sig.=0.053)，假设H1成立。公共政策执行的成功与否，在很大程度上取决于政策本身是否客观[38]20。一个能够反映客观现实条件的发展规划既承接过去五年的发展基础，又分析未来五年的发展环境，在一定程度上有利于提高规划实施绩效。

规划的可行性对规划实施绩效有显著影响(Beta=0.415，Sig.=0.000)，假设H2成立。政策效果预期的好坏决定着政策执行的高效和低效[38]20。可行的规划不仅有良好的预期，而且可以与上级规划衔接，规划衔接是保障各级各类规划协调配合、形成合力的关键环节。我国规划体系按层级分为国家级规划、省级规划和市县级规划，省级规划的目标任务与国家级规划充分衔接，有利于为提高省级规划实施绩效提供政策保障。

规划的操作性对规划实施绩效有显著影响(Beta=0.307，Sig.=0.001)，假设H4成立。量化发展目标，分清发展战略、任务的优先次序，明确任务实施的保障措施，增强规划的操作性，不仅可以促进相关部门更好地履行职能，提高相关部门的工作效率，促进有关规划项目落实，还可以在一定程度上防止规划执行者肆意变通，减少“上有政策，下有对策”的现象。

规划的明晰性对规划实施绩效没有显著影响(Beta=0.038，Sig.=0.678)，假设H3不成立。该结果由目前掌握的数据很难作出科学解释，但本文尝试解释为：规划的指标和项目已经将规划主要内容进行量化和层次化，即在操作层面明确细化了主要内容，规划内容的表述是否明确清晰对规划实施绩效的直接影响相对弱化。当然，规划在内容表述上的明晰性对规划实施绩效影响不显著，其原因还需更深入的研究，以提供更加具有说服力的解释。

五、政策建议

本文以重庆市“十二五”规划为例，通过实证研究甄别规划编制科学水平对规划实施绩效的影响，并据此对省级五年规划的编制提出相应的政策建议。

客观性是基础，要加强规划在现状认识上的客观性。一是客观认识过去五年的发展基础，通过中期评估和前期研究，深入分析省内经济和社会发展的优势和劣势，总结经验教训，认清问题与不足。二是充分把握未来五年的发展环境，深入分析省外政治经济等因素，正确认知面临的机遇和挑战。

可行性是关键，要增强规划在未来思路上的可行性。一是科学制定发展目标，从客观实际出发，总结省内经济和社会发展规律，把握发展趋势，使年度调控指标与发展规划指标紧密衔接，以保证规划目标的完成具有良好的预期。二是加强规划衔接，省级五年规划要与国家五年规划在指导思想、战略方针、主要指标和战略部署上衔接协调，主动接近国家目标，寻求地方与中央目标的匹配，更好地完成国家规划设定的目标[39]。

操作性是保障，要增强规划在目标任务实施上的操作性。一是目标可达性，不仅要有定性目标，还要有定量指标，指标要可观测、可定量、可比较(包括历史比较、地区比较和国际比较)、可评估(包括中期评估和后期评估)，并且时限明确(5年或10年)[40]。逐一分解细化完成难度大的指标任务，形成年度指标。二是任务层次化，要从战略性任务到战术性任务，再到战役性任务，最后具体到战斗性任务，一级落实一级[27]8。三是保障措施明确化，明确政策保障，根据规划目标任务的需要实行相应的产业政策、环境政策、人口政策、土地政策等；明确资金保障，为规划实施提供专项资金，列入政府财政预算，使政府投资和财政预算更好地为规划服务。

明晰性是基本要求，要保证规划在内容表述上的明晰性。回归模型显示，规划的明晰性对规划实施绩效的影响虽然不显著，但仍有正向影响。要在一定程度上保证规划在内容表述上的明晰性，明确表述指导思想、发展目标、发展战略以及发展任务等规划内容。

需要说明的是，本文采用的数据来自调查对象的主观感知，调查结果可能受到个人特征、主观偏好等影响，并不必然代表客观实际情况；规划编制科学水平衡量标准不一，本文选取标准可能不够全面。本文只是对重庆市“十二五”规划编制科学水平与实施绩效关系的初步探讨，未来的研究可以采用更加全面、客观的调查方法，对省级五年规划编制科学水平与实施绩效的关系进行更加深入的研究。

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ImplementationPerformanceofProvincialFive-YearPlanningScientificLevelTaking Chongqing’s 12th Five-Year Planning

LU Jing

(School of Public Affairs, Chongqing University, Chongqing 400044, China)

Based on the related literature, a hypothesis that the scientific level of planning-making has an effect on implementation performance was put forward. In the perspective of the government, taking Chongqing’s 12th five-year plan, through the questionnaire among the municipal government departments and data collection, a multiple linear regression model was set up. The research shows that: the feasibility and operability of planning has a very obvious positive effect on the implementation performance; the objectivity of planning has a significant positive effect on the implementation performance; the positive influence of the clarity is not significant. Based on the result, the corresponding policy recommendations were put forward.

five-year planning; planning-making; scientific level; implementation performance

2017-02-21

陆静(1991—)，女，河南商丘人，重庆大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策、发展规划。

D630.1

A

1674-0297(2017)05-0001-08

(责任编辑李晓梅)