不起诉案件公开听证制度研究

高蕴嶙

(1.西南政法大学，重庆 401120；2.重庆市南岸区人民检察院，重庆 400060)

不起诉案件公开听证制度研究

高蕴嶙1,2

(1.西南政法大学，重庆 401120；2.重庆市南岸区人民检察院，重庆 400060)

不起诉权是检察机关自由裁量权的重要体现，在刑事诉讼中具有“终局性裁判”的效力。不起诉决定可以终止刑事诉讼的进程，从这个角度来讲，检察机关是司法正义的最后一道防线，但是检察机关作为法律监督机关更应保证自身具有的终局性权力能够公平公正的行使。司法公开是促进司法公正、提升司法公信力的前提和基础，对拟作不起诉案件进行公开审查是确保不起诉权公平公正行使的必然出路，也是检务公开的题中应有之义，更是司法民主的必然要求。

不起诉； 公开听证； 公平公正； 机制探索

一、不起诉案件类型概述

侦查、起诉、审判是刑事诉讼活动中的三大环节，起诉环节前承侦查环节，后启审判环节, 在刑事诉讼活动中起着不可忽视的枢纽作用[1]。对于公安机关移送审查起诉的案件，检察机关审查后会作出起诉或者不起诉的决定，不起诉本质上属于一种程序上的权力，是指检察机关依职权对侦查部门侦查终结并移送审查起诉的案件进行审查后，由于案件不符合提起公诉的法定条件或者没有追诉的必要，检察机关不将案件移送法院审判，并直接作出终止刑事诉讼活动决定的一项制度[2]。它是对移送审查起诉的案件在交付法院审判前作的一次筛选和过滤，以防止将不适宜提起公诉的案件交付审判，是一种消极公诉权，更是检察机关自由裁量权的一个重要体现。在我国刑事诉讼中，不起诉有三类——法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉。

法定不起诉，又称绝对的不起诉，检察机关只能依法作出不起诉的决定，没有自由裁量的余地。酌定不起诉，又称相对不起诉，检察机关认为犯罪嫌疑人所犯罪行的性质、情节、危害后果等比较轻微，则可以作出不起诉的决定，对于该类不起诉决定，检察机关拥有较大的自由裁量权。存疑不起诉，又称证据不足不起诉，检察机关作出起诉决定的案件必须达到证据确实、充分的标准，要求综合全案后对所认定的事实已排除合理怀疑，而“合理怀疑”本身就是一种内心确信，没有一个明确的界限，对于这类不起诉案件，检察机关拥有一定的自由裁量权。

二、不起诉案件公开审查必要性

检务公开是最高人民检察院近年来重点推进的检察改革任务之一，2014年5月22日至23日，最高人民检察院检察长曹建明在江苏检察机关专题调研检务公开时强调，要以执法办案信息公开为核心全面深化检务公开，不断拓展检务公开的深度和广度，坚持以公开促公正，以透明促廉洁，不断提高检察机关的执法司法公信力。2015年2月28日，最高人民检察院召开主题为“让检察权在阳光下运行”的新闻发布会，进一步使得检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权为人民群众所知晓，让人民群众在检察机关办理的每一个案件中都感受到公平和正义。然而不起诉权是检察机关执法自由裁量权的重要体现，它直接关系到案件的诉讼走向和实体处理，若监督制约措施不力，极有被滥用的危险。

检察机关作出起诉决定的案件会移交人民法院审判，由人民法院作出终局性裁判，由检察机关予以监督，而对于不起诉案件，则不会移交人民法院，并在控诉、辩护、裁判三角结构缺失的情况下，检察机关直接作出终局性的决定，刑事诉讼进程因此终止。很明显，不起诉决定具有终止刑事诉讼的法律效力*当然公安机关可以申请复议、复核，被害人、被不起诉人还可申诉等导致刑事诉讼继续启动，但这是一种事后救济程序。。而在具有终局性的刑事裁判中，除了涉及国家秘密、个人隐私、未成年人犯罪、经当事人申请确属商业秘密的案件不公开审判外，其余案件都应公开审判，公开审判是反对封建司法中的秘密审判、私设法庭、专横擅断的有力武器，对保障人权具有不可或缺的作用[3]。然而刑事法不仅是犯罪人的大宪章，更是善良人的大宪章，对于检察机关作出终局性决定的不起诉案件，特别是有被害人的案件，不更应当公开审查之后再作出不起诉决定吗？况且对于酌定不起诉的案件，检察机关的不起诉决定直接认定犯罪嫌疑人构成了犯罪，但犯罪嫌疑人未经任何公开程序就被直接扣上了犯罪人的帽子，这是否会让人民群众觉得检察机关有秘密决定、专横擅断之嫌呢？

检察机关作为法律监督机关，其作出的不起诉决定除了被害人事后直接向人民法院提起诉讼外，不会有来自检察机关以外的监督，检察机关应该如何保证自己公平公正地行使权力呢？公平公正作为司法的基本要求，最高人民法院为防止冤假错案，为努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，进一步要求各级法院全面推进审判各环节的司法公开。只有将司法程序置于“阳光”下,才能保障司法的公平、公正[4]。对于不起诉的案件，从一定意义上讲，检察机关是确保案件公平公正的最后一道防线，而检察机关的公平公正也只能靠公开来保证。因此，不论从保障被害人权利的角度，还是从保障犯罪嫌疑人权利的角度，甚至从检察机关确保自身公平公正的角度来说，对拟作不起诉的案件都有必要进行公开审查。“阳光”是最好的防腐剂，只有将不起诉权置于阳光下，以人民群众看得见的方式才能实现真正的公平正义[5]。对拟作不起诉案件进行公开审查，将案件处理过程公之于众，检察权置于公众视野下，使公众了解、理解、认同检察机关的执法办案过程，进而认可检察机关的处理结果，确保不起诉权公平公正的行使，从而达成检务公开与外部监督的有机融合[6]。

三、不起诉案件公开听证工作机制

既然拟作不起诉案件应当进行公开审查，那么该如何进行公开审查？2001年，最高人民检察院在《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》中规定了不起诉案件的公开审查制度，各级人民检察院相继对如何进行公开审查进行了一定的探索。公开审查的形式主要有公开论证、公开示证、公开答复和公开听证等，公开听证是较为正式的公开审查形式，其他形式是较为简便的公开审查形式[7]。因此，公开听证成为公开审查的首选，但哪些案件适合公开听证、哪些人员应当参加听证、听证会又该具体如何举行，有待探索。

(一)公开听证的案件范围

对拟作不起诉案件进行公开听证，目的是为了以公开促公正，从而确保检察机关的不起诉权能公平公正的行使。尽管通过公开听证的方式对不起诉案件进行审查可以使得不起诉权的行使更加透明，但并不是所有不起诉案件都适合公开听证。对于涉及国家秘密、个人隐私、未成年人犯罪、经当事人申请确属涉及商业秘密的案件，以及其他依照法律法规和最高人民检察院有关规定不适宜公开的案件，当然不应采取公开听证的方式进行审查。对于不涉及不适宜公开听证的事项外，是否都有必要进行公开听证呢？公平公正虽是司法实践工作的核心与生命所在，也是司法实践者的天然使命，但这并不意味着司法实践者对诉讼成本和诉讼效率的漠视，更不能为了公平公正而不顾诉讼成本和诉讼效率[8]。因此，从诉讼成本和诉讼效率的角度考虑，对拟作法定不起诉的案件不必公开听证，只需公开宣布不起诉决定书，因为该类案件不起诉的事由简单明了，且完全由刑事诉讼法明文规定，检察机关只能依职权行使权力，而不涉及检察机关自由裁量权。但是召开一次公开听证活动需要筹备、组织、宣传，工作量大，检察机关举行公开听证不仅要考虑公平公正，还要考虑办案的成本和效率。由于检察机关仅对拟作酌定不起诉、证据不足不起诉的案件拥有自由裁量权，且检察机关的处置结果不仅事关当事人的切身利益，而且事关检察权是否公平公正的行使，因此对该两类拟作不起诉案件，除涉及不宜公开审查事由外，都应当进行公开听证，并公开宣布不起诉决定书。

(二)公开听证的组织形式

公开听证不仅是为了听取各诉讼参加人的意见，更是为了保证不起诉权的公平公正行使，因此集中听证比分散听证更可取。那么如何进行集中听证呢？

2001年，最高人民检察院发布《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》(〔2001〕高检诉发第11号)第三条规定：“不起诉案件公开审查，是为了充分听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等对案件处理的意见，为人民检察院对案件是否作不起诉处理提供参考。”第七条规定：“人民检察院对不起诉案件进行公开审查……听取意见可以分别进行，也可以同时进行。”第十条规定：“不起诉案件公开审查时……可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员参加……可以邀请有关专家以及案件有关的人参加，经人民检察院许可，新闻记者可以旁听和采访。”第十四条规定：“……参加公开审查的侦查人员，犯罪嫌疑人及其法定代理人、诉讼人，被害人及其法定代理人、诉讼代理人可以就案件事实、证据、适用的法律以及是否应予不起诉，各自发表意见……”因此，笔者建议由检察长指定一名与本案无利害关系的检察官担任听证会主持人，案件承办检察官出席听证会，并配备一名书记员担任会议记录，同时可聘请三至五人与案件没有利害关系的人民监督员、人大代表、政协委员或者其他社会人士一同参与听证，充分听取侦查机关(部门)人员、被害人及其诉讼代理人、拟不起诉人及其辩护人的意见[9]。参与听证的特聘听证员人数应为单数，社会群众、新闻媒体、记者等可以参与旁听、报道。为保证不起诉权的公平公正行使，又保证各诉讼参与人能充分发表意见，笔者建议形成如下听证结构*该听证结构中，主持人虽是检察人员，但其作用仅为保障听证程序有序、顺利的开展，其不具有任何实质作用，位置不影响听证结构的实质。承办检察官的意见肯定是倾向于作不起诉处理(如果承办检察官的意见是倾向于作起诉处理，却又举行本文中的听证会，这显然不合逻辑)。从司法实践的实际情况和其应有的职业操守上来说，当检察机关拟作不起诉处理时，辩护人的辩护意见一般来说是同意作不起诉处理的(当然也不排除辩护人认为犯罪嫌疑人无罪，检察机关作出不起诉处理不妥当，应当起诉至法院，由法院来宣判犯罪嫌疑人无罪的情况)，因此笔者认为承办检察官和辩护人的观点大体一致，皆有希望作不起诉处理的倾向意见。侦查机关将公诉案件移送公诉部门审查起诉，作为其代表的侦查人员的意见必定是希望公诉部门作出起诉处理。从一般的法情感上来说，当犯罪行为发生后，被害人肯定是希望追究犯罪嫌疑人的刑事责任(当然也不排除犯罪嫌疑人对被害人进行赔偿后取得了被害人的谅解，听证时被害人不再希望司法机关追究犯罪嫌疑人的刑事责任，但这种情况也系事后的态度转化问题)，因此笔者认为侦查人员和被害人及代理人的观点大体一致，皆有希望作起诉处理的倾向意见。特聘听证员则类似于西方国家的人民陪审团，他们自身代表着一种公正，不能因为特聘听证员系检察机关聘请而认为特聘听证员就更亲近于承办检察官一方，在听证会中他们充当一种“准法官”的角色，在居中听证“诉”(侦查机关)与“不诉”(检察机关)的意见对抗后，根据案件事实、证据、情节等综合各参与人发表的意见独自发表自己的处理意见。：

(三)公开听证的具体举行

提起公开听证的案件必须经主诉检察官会议讨论后认为可能作酌定不起诉或者存疑不起诉的案件，且经检察长决定后才能举行公开听证。举行公开听证三日以前，检察机关应当将听证的时间、地点通知侦查机关，并让侦查机关派员出席听证会，将听证的时间、地点以及特聘听证员名单通知拟不起诉人、被害人，并告知有申请特聘听证员回避的权利，同时向社会公布听证案由、拟不起诉人姓名、听证时间和地点[10]。

举行听证会时，首先由书记员查核当事人及其他诉讼参与人是否都已到会入座，然后向当事人、其他诉讼参与人、旁听人员宣布听证会上必须遵守的纪律。对于违反听证会纪律的人，主持人和执勤法警有权制止。听证会主持人及参与听证的特聘人员就位后，还应遵循以下步骤：第一，主持人宣布听证会开始，查实拟不起诉人身份情况、宣布听证员名单及其他参与人员名单，告知拟不起诉人在听证过程中享有的权利和承担的义务。第二，案件承办检察官介绍案件基本情况及拟作不起诉决定的理由和法律依据，必要时可以先行宣讲可能涉及的法律、法理。第三，依次由侦查机关(部门)人员、被害人及诉讼代理人、拟不起诉人及辩护人陈述事实、理由和对案件的处理意见，如需出示相关证据，应当交予主持人先行查验，经主持人同意后再予出示。听证审查过程中对检察机关审查认定的事实有异议的，案件承办检察官应出示相关证据予以证明。听证审查过程中发现新的证据或者其他事实可能影响不起诉处理决定的，案件承办检察官应建议主持人终止听证审查，由案件承办检察官对新的证据或者其他事实进行调查核实后，提出恢复或者终止听证审查的处理意见，并呈报检察长决定。第四，经主持人同意后，侦查机关(部门)人员、被害人及诉讼代理人、拟不起诉人及辩护人可以相互发问，但不得直接辩护。第五，特聘听证员对案件进行实体和程序上的监督，就与案件有关的情节可以直接询问相关参与人员，并发表意见。第六，拟不起诉人、被害人等案件当事人最后陈述意见。第七，各特聘听证员根据案件事实、证据、情节等综合各参与人发表的意见对案件进行评议，并独立发表同意或不同意不起诉的听证意见，听证员表决完听证意见后，主持人宣布听证会结束。

(四)公开听证意见的处理

听证会的书记员应负责对听证会的全部活动制作笔录，且笔录应当交由参加公开听证的特聘听证员、侦查机关(部门)人员、拟不起诉人及其辩护人、被害人及其法定代理人、诉讼代理人阅读或者向其宣读，如果认为记录有误或有遗漏的，可以请求更正或补充，确认无误后，应当签名或盖章[11]。公开听证活动结束后，案件承办检察官应当根据听证笔录以及听证员的听证意见，制作不起诉案件公开听证的报告，报告中阐明公开听证过程中各方代表意见以及存在的主要分歧，重点载明特聘听证员的听证、评议意见。尽管特聘听证员的听证意见对检察机关没有强制约束力，也不能代替检察机关作出起诉或不起诉的决定，但是承办检察官主要还应根据听证员的听证结果，以少数服从多数的原则提出处理建议，呈报检察长或检委会决定。

四、结语

不起诉案件公开听证是检察机关公开审查不起诉案件的一种具体形式。探索和完善不起诉案件公开听证机制，在检察委员会讨论决定前引入公开听证程序，正式听取涉案各方的证据意见，在刑事程序上给予被害人、犯罪嫌疑人同等的尊重和关注，在处理方式上让人民群众以看得见的方式感受公平正义，在处理结果上让检察委员会在充分证据意见前提下作出正确决定。这样不仅有利于犯罪嫌疑人的矫正和回归社会，还有利于平复被害人的心理创伤，缓解被害人与犯罪嫌疑人之间已经危机化、危险化的关系，更有利于完善对检察机关的监督机制，以确保检察权在阳光下公平公正的运行，从而促进检察机关的司法公信力[12]。建立不起诉案件公开听证机制是为了确保不起诉案件规范化、公开化、透明化，保证案件质量，但必须兼顾诉讼成本和诉讼效率。因此，探索和完善一套科学、合理的不起诉案件公开听证工作机制，是摆在检察实践者面前的一道现实课题。

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ExploringtheOpenReviewingProcedureMechanismonNon-prosecutionCases

GAO Yunlin1,2

( 1.Southwest University of Political and Law, Chongqing 401120, China; 2.Nan’an District People’s Procuratorate of Chongqing,Chongqing 401336, China)

Non prosecution right is an important embodiment of the discretion of the procuratorial organs. It has the effect of “final judgment” in the criminal proceedings. The decision of not to prosecute can terminate the process of criminal proceedings. From this perspective, the procuratorial organ is the last line of defense of justice. But the procuratorial organs as legal supervision organs shall guarantee that the power of the final can exercise the fairness. Judicial public is the premise and foundation to promote the judicial justice and improve judicial credibility. Public scrutiny on non prosecution cases is an inevitable way to ensure fairness, which is also the duty of the procuratorial organs and the requirements for the judicial democracy.

not to prosecute; public inquiry; justice and equity; systemic exploration

2016-09-01；

2017-12-07

重庆市人民检察院重点项目“检察环节刑事案件速裁工作实证研究”(CQJCY2015B10)

高蕴嶙(1984—)，男，四川富顺人，重庆市南岸区人民检察院助理检察员，西南政法大学2017级刑法学博士研究生，研究方向：中国刑法学。

D925

A

1674-0297(2017)05-0013-05

(责任编辑张 璠)