建设现代治理体系促进规划贯彻落实

□武汉老年大学副校长 郑焕清

建设现代治理体系促进规划贯彻落实

□武汉老年大学副校长 郑焕清

本文认为，构建现代治理体系是贯彻落实《发展规划》，推进老年教育科学发展的重要举措。文章简要论述了现代治理体系应包括的五个方面内容，即老年教育治理理念——坚持党政主治、多元共治、分层施治、规范法制、科学善治的基本理念；老年教育治理体制——建立主管有力，统筹推进；主体多元，平等参与；管办分离，职责明确；社会监督，行业自律的管理体制；老年教育治理目标；老年教育治理环境；老年教育治理队伍。并提出了以创新为动力，推进老年教育现代治理体系建设的基本设想：坚持实践探索与理论创新相结合，坚持特色兴教与体制创新相结合，坚持基层推进与顶层推进相结合，坚持规范发展与技术创新相结合。

老年教育现代治理体系是指从事老年教育的主体机构和社会组织，立足新的时代背景，遵循老年教育发展规律，为促进老年教育转型发展、科学发展，促进老年人身心健康和自由与全面发展，对老年教育实施规划设计、管理服务的思想理念、体制机制、政策措施及其行为过程的总和。它是国家教育治理体系的重要方面，是国家治理体系和治理能力现代化在老年教育领域的细化深化具体化。国务院办公厅印发的《老年教育发展规划》（以下简称《发展规划》）提出了新的目标任务，老年教育正面临新的形势新的机遇，贯彻落实规划精神，推进老年教育转型发展、科学发展的重要一环，是建立现代治理体系。这是老年教育面临的重大任务和紧迫课题。

一、推进现代治理体系建设是老年教育发展的当务之急

中国老年教育虽历经30多年发展，但治理体系滞后是不容置疑的事实。老年教育治理理论不清晰，治理体制不完善，治理政策不到位，治理队伍不适应问题比较突出，建立现代治理体系已成为老年教育事业发展的关键。

1、推进现代治理体系建设是老年教育转型发展、科学发展的根本所在。没有现代治理体系的建立和完善，转型与科学只是奢望。分析老年教育现状，治理要素资源稀缺，组织管理体制粗陋，管理目标粗放，法规政策不健全，多数地方还处于自流式治理状态。这样的治理现状要实现老年教育转型发展，科学发展谈何容易。

2、推进现代治理体系建设是中国老年教育事业发展的重要保障。创新老年教育体制机制的根本是建立现代治理体系，建立现代治理体系对中国老年教育具有全局性、战略性、根本性、长期性的意义。抓住了这个根本，对实现“基本形成覆盖面广泛、灵活多样、特色鲜明、规范有序的老年教育新格局”的总体目标任务，具有决定性的价值，是中国老年教育长期发展的重要保障。

3、推进现代治理体系建设是国家治理体系和治理能力现代化对老年教育的必然要求。党的十八届三中全会做出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署。实现国家治理体系和治理能力现代化是一场深刻变革，要求各领域、各层级都要全面深化改革，建立与国家要求相适应的体制机制，完善治理体系，提升治理能力。老年教育作为国民教育体系重要组成部分，作为国家积极应对人口老龄化的重要举措，作为国家老干部和老龄工作的重要内容，应该而且必须建立现代治理体系。随着人口老龄化的加速发展和老龄群体社会问题的不断涌现，老年教育的社会需求将更加突出，地位将进一步彰显，建立和完善现代治理体系显得十分必要和紧迫。

二、推进现代治理体系建设，进一步建立健全保障老年教育持续健康发展的目标制度和运行机制

老年教育现代治理体系是一个内涵丰富、定位科学、相互协调、运行有序的理念、制度、目标、环境、方法的综合体系，主要包括五个方面的内容：

1、老年教育治理理念。治理理念是实施治理的基本思路和主体构想，是推进发展的思想方法和战略愿景。基于老年教育现状，笔者认为中国老年教育应坚持党政主治、多元共治、分层施治、规范法治、科学善治的基本理念。

党政主治就是各级党委政府应承担推进老年教育发展的主体责任。《发展规划》明确提出“建立健全党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制，”明确了党委政府的主体责任。党委政府承担社会事业发展的主体责任，是中国政治的鲜明特色，是中国制度的优势所在。老年教育作为惠及广大老年群体和万千家庭的社会事业，党委政府有义不容辞的责任。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）提出“重视老年教育”，国家十三五规划纲要明确“发展老年教育”。这里的“重视”和“发展”体现了国家意志，是要求各级党委政府“重视”和“发展老年教育”。从现实看，多数地方党委政府对老年教育是在“重视”与“发展”，但仍有不少地方党委政府并未真正承担主治之责，对老年教育无规划目标，无议程安排，无检查督促，无领导分管的“四无”现象还比较普遍。党政游移于主治责任之外，老年教育难有大作为。因此坚持党政主治是十分重要的治理理念。

多元共治是符合中国老年教育发展现状的务实理念。由于历史与体制原因，中国老年教育在管理体制上难以归于一尊。多部门、多层级、多组织参与治理的格局将长期存在。党政层面，发改委、老干、组织、民政、教育、文化、财政等部门都有参与治理之责。在社会层面，各类企事业单位、学校、街道、社区和一些社会组织，也有在党政主治统筹之下，参与老年教育治理的责任和义务。

分层施治就是实行差异化的发展规划和政策措施。发达地区可提出科学化现代化的要求，相对贫困区域以改善条件，扩大覆盖，规范办学为主要目标。省市级老年大学创建示范学校，发挥引领作用，社区街道等基层老年学校则以提高质量，办老年人满意的学校为主。对老年教育的指导与要求，不搞模式化和一刀切。

规范法治是现代治理的显著特征。靠老同志余热余威是老年教育发展的重要推力，但随着政府行为规范与法治度提高，过去那种“书记一句话，市长拿笔划”的随意性效应降低，靠感情、关系、面子解决老年教育资源与资金，不是长久之计。因此争取规范性的政策和法规，是老年教育治理的必然路径。

科学善治是老年教育治理的最佳境界。科学善治就是遵循老年教育的教育属性和适老属性的双重发展规律，把握老年教育求知求乐，求身心自由，求生活精彩的本质特征，运用科学思想方法和管理举措，推进老年教育发展，最大限度提高资源使用效率，发展老年人满意的教育，实现老年教育善治。

2、老年教育治理体制。

治理体制是治理的核心要素。《发展规划》提出“职责明确，主体多元，平等参与，管办分离”的老年教育体制。从管理效能考量，建立主管有力，统筹推进；主体多元、平等参与；管办分离、职责明确；社会监督，行业自律的管理体制更加合适。党政主治，但党政哪个部门承担主管之责，这个问题当下很难达成共识。上海在市老教工作组领导下，由教育部门主管，发展很好；山东、湖北等地由老干部工作部门主管，势头也不错；福建由老年大学校务委员会主管，省老领导任校委会主任，具体依靠老年大学协会和理论研究会运转，工作也颇有力度。可见不同部门主管各有其优势：教育部门主管归属合理，资源丰富，监管熟稔，但其积极性普遍不足，全部纳入教育不容易；老干部部门主管积极性、权威性较高且有阵地基础，尤其是中办国办2016年3号文件将老干部大学（老年大学）纳入公益文化事业规划范畴，在体制内解决人员编制、经费等问题，是重大利好，但对老干部门之外的老年学校以及基层老年教育发展也可能鞭长莫及，且教育业务不大对口。其它管理模式也各有利弊。从管理的科学性讲，教育主管比较合适，从当下推动力度，老干部部门主管也不错，但现实很难归于一统。因此，争论谁主管意义不大，关键是要有部门管，管理要到位，要有力，要负起统筹发展，协调推进的责任。当然一个区域之内管理还是应相对统一。

主体多元，平等参与。老年教育体制的多样性、包容性决定于主体的多元性。各部门、各企事业单位，各种社会组织平等参与老年教育，整合不同资源，发展不同类型、不同性质、不同形式的老年教育，才能促进老年教育百花争艳。

管办分离，职责明确。一是主管与主办分离。党政主治和部门主管，主要体现为决策方针，规划引领，政策支持，监管服务，各类教育实体机构独立自主办学。二是要适当引入市场机制，运用市场办法引导老年教育发展。

社会监督，行业自律。老年教育作为公益事业，需要社会参与和监督。要鼓励各类社会组织和老年群体支持监督老年教育，扩大社会关注度、参与度。发挥老年大学协会和老年大学联盟等组织的作用，以购买服务、多方会商等方式，鼓励其开展标准制定、师资培训、教材编撰，质量评估等活动，促进老年教育自律自强。

3、老年教育治理目标。

治理目标是治理主体对治理成效与结果的展望和预期。老年教育治理的总体目标是建立完善多形式、多途径、多层次的老年教育网络体系，推进老年教育与时代要求相适应，与老年群体日益增长的多样性文化教育需求相适应，与国际国内发展趋势相适应，实现老年教育科学与持续发展。具体目标则是多元的，不同地区、不同层级的老年教育目标可以不同，各类老年教育主体机构也应根据不同对象、不同阶段提出不同发展目标。要把治理目标规划化，只有将目标转化为发展规划，目标才能得到落实。因此，要将老年教育的目标，包括老年大学发展目标，远程老年教育、社区老年教育、高校开设老年教育课程等作一体化布局，纳入教育发展规划，并争取进入党委政府发展规划，进行常态化管理，持之以恒做下去，老年教育就会有整体性改观。

4、老年教育治理环境。

治理环境是实现科学善治的重要保障。首先是政策法规环境。从顶层看，国家《老年人权益保障法》《国家教育中长期发展规划纲要》《国民经济和社会发展十三五规划纲要》等，为老年教育发展提供了法规依据，但总的比较粗放，需要具体规则、办法之类配套性规范。中央和国家部委也有一些涉及老年教育的文件，但一般都是原则性要求，需要更多含金量高且可操作的政策。地方性法规除上海、福建等少数省市外，一般都没有，虽然不乏文件要求，但执行弹性大、变数多。创造更多规范性的政策法规环境，是老年教育治理之要务。良好的宣传舆论环境是发展老年教育不可或缺的要素。老年教育总的看还未进入主流舆论阵地，缺少主流话语权，社会对老年教育的认识还很有限。改善老年教育宣传舆论环境是建立老年教育现代治理体系的重要方面。完善的教育设施环境是老年教育赖以发展的基础。要加快构建老年教育网络，形成多层次多形式多途径的老年教育网络体系。要加强老年大学硬件建设，改善教学条件，提升办学规模和水平。要加大资源整合力度，发展社区、乡村老年教学点，扩大社会覆盖。要发挥高校资源优势，向老年教育开放，鼓励社会资源参与老年教育，开辟更多老年人学习活动场所。

5、老年教育治理队伍。队伍是治理的组织保障。没有好队伍就没有好治理。老年教育要建设好三支队伍；一是德才兼备的领导队伍。领导者的威望能力和追求，对老年教育往往起决定性作用。二是进取懂行的管理队伍。老年教育管理者既要懂教育，又要懂老年人，更重要的是要有进取精神。不懂行抓不到点子上，没有进取心不可能认真抓，二者缺一都难以胜任老年教育管理责任。三是德艺双馨的教师队伍。老年教育治理的最终成效都要落在教与学的过程之中。没有一流的教师队伍，难有一流的老年教育。教师是重点，也是老年教育的难点。要解决教师进得来、留得住、出得去、教得好，需要体制机制改革创新。既需要教育主管部门从体制内予以支持，也需要完善进入、考评、退出机制，用市场办法激活教师队伍生机。

三、以创新为动力，推进老年教育现代治理体系建设

建设老年教育现代治理体系，既是一个紧迫课题，又是一项长期任务。要以创新为动力，增进共识，增强效力，增加动能，增添活力，为建设老年教育现代治理体系，促进老年教育持续健康发展而不懈努力。

1．坚持实践探索与理论创新相结合，进一步增进社会共识。建设现代治理体系，需要增进老年教育的共识，特别是各级党政领导对老年教育的共识。增进共识既要靠实践的证明力，又要靠理论的说服力。老年教育实践的有效性和价值已经或正在得到体现，但社会价值和整体功能还体现得不够充分。党政领导多数对老年教育还只有感性的了解与理解，对其综合功能和长远价值缺乏理性认识。因此需要更多的实践探索证明老年教育对社会发展的综合价值，尤其是积极应对人口老龄化，促进人的自由与全面发展等方面的不可替代性价值。老年教育理论阐释的说服力更是短板。当下的老年教育理论还十分薄弱，尚未入席主流阵地。老年教育理论多是对国内外教育理论的移植性阐释，具有独创性，科学性、系统性的理论成果不多，推进理论创新是建设老年教育治理体系的重要任务。一是推进重大基础理论创新。二是推进老年教育学科理论创新，以系统性、独创性的学科成果，建立中国特色的老年教育学。三是推进教育实践理论创新，用创新的成果增进共识，指导发展。

2．坚持特色兴教与体制创新相结合，进一步增强制度效力。大多数学校虽注重了因地制宜，差异办校，特色兴教，但这种差异性、多样性也有一定局限性。尤其是制度资源供给不足，是普遍性的突出问题。推进制度创新重在落实党政主治，明确主管，把老年教育纳入制度性安排之中，形成规范化制度供给，释放制度效力。

3．坚持基层推进与顶层推动相结合，进一步增加发展动能。基层致力于整合资源，建设更多基层老年学校和老年人学习活动场所，扩大覆盖与普及，让更多有需求有能力的老年人就近就便入学，享受普惠与公平。顶层致力于争取各级党政领导，特别是党政主要领导对老年教育的了解和理解，把老年教育纳入国民教育体系。这是一个长期且艰难的目标，但应该是一个坚持不懈、踏石留痕的努力方向。

4．坚持规范发展与技术创新相结合，进一步增添发展活力。在发展中规范，是老年教育的成功经验。不断提高规范化水平对提升治理品质有重要意义。创新思想观念，创新技术方法，加快与互联网融合，是提高老年教育治理能力和推进老年教育深入发展的重大契机。勇于进入风口，善于技术创新，乐于开疆拓土，老年教育就会增添新的活力，就会渐入佳境。■

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