城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展研究

冉新渡

摘 要：随着我国经济社会的不断发展，城市化进程不断的加快，我国的土地资源日渐稀缺，土地的供需问题越来越尖锐，成为我国城市发展中的主要问题。本文就以城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展为主要内容，从目前的发展中总结出两项规则的主要矛盾并分析其成因，从而有针对性的提出其协调发展的原则、内容以及发展中应注意的问题，实现城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展，构建资源节约型社会。

关键词：城市总体规划；土地利用；协调

经济的快速发展是我国综合国际提升的重要体现，但是经济的快速发展也给我国带来了很多的问题，比如资源的过度开发，工业发展带来的环境污染等问题日益严重。而在城市化进程大大加快的今天，土地资源的合理利用就成了摆在城市规划和土地利用规划两大规划工作面前的主要问题，所以，如何处理好土地资源的利用问题，协调城市总体规划与土地利用总体规划的发展，是急需解决的一个问题。

1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系

1.1 平行性

城市总体规划的主干法与土地利用总体规划的主干法都属于宪法的行政法，从法律地位上来看，属于平性关系。土地管理法及城乡规划法中都对城市总体规划与土地利用总规划的衔接关系做出了明确的规定，即规定两规划应像衔接，在实际的城镇建设中的用地的规模应该按照土地利用总体规划的相关规定来制定。

1.2 交叉性

城市总体规划与土地利用总体规划的交叉性主要体现在行政区域的规划中。在行政区域的规划中包括了城市规划和土地利用规划两方面的内容，其中城市总体规划主要是指对城市、镇的规划，而土地利用的總体规划则指行政区域内所有的土地，二者存在包含交叉的关系，而交叉主要体现在城市建设中对土地的利用。在交叉的部分中，两项规划的侧重点不同，城市总体规划主要侧重于城市用地的功能，而土地利用总体规划中侧重于对城市建设所用土地的科学管理与规模的控制，所以这两项规则在交叉中又各有侧重。

2 两项规划的主要矛盾及原因

2.1 规划编制的指导思想与方法不同

土地利用的总体规划的主要指导思想就是“以供定需”，即根据目前我国各区域的各种类型的土地拥有情况进行汇总，然后根据土地的现有情况进行各种功能土地的划分。在整个规划中自上而下的制度严明，越往下级，各种土地的而用途越要明确。而城市总体规划的指导思想则可归纳为“以需定供”[1]，即城市用地的规划主要是根据对人口情况及城市经济发展水平的预测而对建设所用的土地面积及用地标准进行确定。土地的功能的划分是根据实际城市建设的需要而进行的，另外，上下级规划间也没有严格的控制关系。

2.2 规划编制的时间不同

相比于土地利用的规划，城市规划相关工作在我国开展的较早，但是城市规划工作开展的早期没有明确的法规对此进行规定。土地管理法的颁布虽然早于城市规划法，但是城市规划法更与时俱进，颁布以来内容得到了多次更新。由于上述的编制的时间不同，导致了两规划的编制背景不同，所以规划的侧重点难免会有一定的差别。这样就很容易导致一项规划相对于另一项的落后，不利于城市建设相关工作的开展。

2.3 规划编制的基础数据不同

土地利用的规划中所采用的基础数据是土地利用情况的调查，主要针对各种不同类型的用地进行调查，得到的结果可靠性高，但不精确。而城市规划中所采用的基础数据主要是用各种测量方法得到的，其精准度高，但缺少人文因素。另外，两规划中对人口调查统计的方法也不尽相同，这也会导致调查结果的较大差异，最终导致两项规划的矛盾。

3 城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展

3.1 协调的原则

想要做好城市总体规划和土地总体利用规划完美的协调首先就要确立协调统一的发展目标。虽然城市总体规划和土地利用规划的侧重的主要发展方向有所不同，但是两者的主要发展目标大体是一致的，都是为了合理利用土地，为了土地资源的可持续的利用以及对环境保护和经济发展的良好协助，所以协调这两项规划在编制是从同一个根本目标出发展开。其次，由于不同城市和地区由于其地理特点和气候情况的不同，所以要做到遵守因地制宜的原则，不能一套协调计划一成不变，在不同城市要根据该地区的地理气候特点制定城市总体规划和土地总体规划的协调发展计划。最后，要注意到遵循期限一致和级别一致的原则，大体就是两项规划大体的规划前期执行步骤不一定一致，所以在规划后期注意调整两项规划的实施步骤和实施时间。其次，土地利用总规划和城市总体规划的层次不同，所以执行的任务也不会相同，所以也要注意两项规划的级别做到相同的原则。

3.2 基本数据和指标的协调

在协调城市总体规划和土地利用规划的协调时，重要的是要保证基本数据和基本指标的协调。把二者协调的原标准进行协调，从而进一步确定二者数据的统一性，统一协调规划的相关理论，技术和基本数据，从而实现基本数据和指标的协调。协调的重点主要从三点进行，第一点是规划城市规划的面积不宜过大，否则会造成加大行政单位的管理难度，也违背两项规划协调的原则。第二点是人均建设面积使用指标[2]，注意在合理分析土地和城市建设的现实情况之后，对于可用地的城镇，可以适当放宽建设指标，但是对于普通乡镇的用地要严格按照规定使用。最后一点就是用地分类指标，科学进行用地分类严格按照国土资源管理规定进行分类，科学进行用地分类。避免城市总体规划与土地利用规划冲突，为了两项规划顺利协调进行创造有利条件。

3.3 城市发展方向的协调

为了让城市发展时保证其发展规模和重点发展方向的正确性，同时也为了在发展城市时不破坏城市的生态环境和经济环境，就要确定城市的性质和特点，在确立城市性质时结合国家政策和经济大环境，也要注意在城市建设时保护耕地。同时要对该地区的土地价值进行合理评估，根据城市基础建设的情况和土地情况，保护基本农田不被破坏来进行城市性质的确立，明确城市以后的主要发展方向和规模。

3.4 保障实施的一致性

在实施城市总体规划与土地利用总体规划时，需要政府发挥职能。首先要严格遵循科学发展的思路进行，其次还要协调好城市的经济建设，环境保护，人口流动和自然资源相互统一。同时要加大宣传和推广的力度，合理的使用法律，技术以及行政的职能。对于实施的过程要加大监管和指导力度，最好成立公众监督，公众参与的机制，调动公众的积极性。做到以上几点一致进行，提高政府部门的工作效率和公众的参加热情，防止违反规划现象出现，保障城市总体规划和土地总体规划协调的进行。

4 结语

总上所述，城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展是目前城市建设中土地资源利用中的重点问题，所以，城市建设管理的相关人员应对此足够的重视，将两项规则的协调发展作为城市建设用地规划的重要准则，并积极采取有效措施，避免实际应用中两规划的矛盾，促进我国现代化城市的可持续发展，并促进环境友好型社会的发展。

参考文献

[1]陈常优，张本昀.试论土地利用总体规划与城市总体规划的协调[J].地域研究与开发，2011（25）：113-115.

[2]周铁刚.城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展[J].建筑与规划设计，2016（19）：17-18.