TPP框架下的公共电信服务监管问题

张箫帆

一、公共电信的范畴以及监管的必要性

1.公共電信服务的基本范畴

公共电信服务是电信运营商利用基础通信设施，与服务提供商、内容提供商以及应用服务提供商共同为广大用户提供的各种服务的总称。根据服务运营商的性质及用户所在的地域空间范围大小，公共电信服务有广义与狭义之分。

随着经济全球化的发展，跨国电信服务逐步兴起。电信服务运营商跨国运营已成常态，公共电信服务的范畴日趋复杂，因此，本文提出的监管对象，即为广义上的公共电信服务。

2.公共电信服务监管的必要性

电信行业属于经济发展的基础性行业，它为生产者和消费者提供生产和生活的必需品，它的发展直接关系到社会公众的生活质量、社会的公共利益以及社会的可持续发展。电信行业与人们的利益息息相关，对保持社会经济的正常运行和社会生活的正常运转有着举足轻重的作用。但是由于其本身具有的自然垄断性、交易不可逆性等固有特征，使得公共电信服务供应商在信息与资源方面具有绝对优势，对市场具有垄断作用。同时由于电信行业较强的规模经济特性，决定了电信企业之间虽然有着强烈的互联互通愿望，但运营商之间会存在因为争夺市场而造成的恶性竞争。

综上所述，基于各种因素，公共电信服务行业必须得到监管。不仅是国内的监管，各国也应通过一系列国际协作，制定国际协议，进而明确国家对跨国电信服务行业的监管。

二、TPP签署前，国际公约中有关公共电信服务监管的条款概况

对于公共电信服务的监管，现阶段各国主要依靠国际电信联盟及其制定的《国际电信联盟组织法》《国际电信联盟公约》加以规制。在世界贸易组织（WTO）成立后签署的《服务贸易总协定》中，电信被作为补充性规定纳入其中，包括对电信监管目标、价值判断作出的原则性规定。

1.国际电信联盟制定的相关法律、协定概况

《国际电信联盟组织法》与作为其补充的《国际电信联盟公约》的性质是内部的组织法，主要规定了电联职能的行使、关于大会和全会的一般条款、议事规则、仲裁和修订等内容，对于如何加强公共电信服务的监管并无专章加以阐述。《国际电信联盟组织法》仅仅在第31条电联的法律权能中规定了“电联在其每一会员的领土上享有行使其职能和实现其宗旨所必需的法律权能”这一概略条款，而对于行使何种法律权能未作出明确规定。

2.WTO成员国签署的《服务贸易总协定电信服务补充规定》

《服务贸易总协定电信服务补充规定》作为《服务贸易总协定》的补充规定，虽然没有对电信监管的具体制度作出规定，但对监管的价值取向和目标进行了一定程度的阐述。其主要对跨国电信服务运营商的待遇作出了规定，包括市场准入透明和非歧视待遇等原则性规定，以此作为监管机构执行监管时的价值考量。

三、TPP框架下的公共电信服务监管

TPP首次在一个自由贸易协定（FTA）中，将有利于市场竞争的网络接入规则扩展至移动供应商，降低了市场准入的门槛，有利于促进电信市场的发展。但与此同时，市场的监管也更为复杂。因此，较前文提到的国际电联的相关法律、协定与《服务贸易总协定》中的电信条款，TPP电信章节26个条款中有3个条款对监管方法、独立监管机构及其与政府的关系、执行方法等作出了制度性的规定，对公共电信的监管更趋细致。

1.TPP中电信监管的相关条款列举

（1）第13.3条（监管方法）。缔约方认识到竞争市场的价值，为电信服务供应提供广泛选择，并增进消费者福利，且如存在有效竞争或属于市场上的新型服务，则可无须进行经济监管。因此，缔约方认识到监管需求和方法因市场而异，每一缔约方可决定如何履行本章规定的义务。

对此，缔约方认识到一缔约方可：①进行直接监管，无论是该缔约方预测市场中可能出现的问题，还是解决市场中已出现的问题；②依照市场力量的作用，特别是在有或可能有竞争性或较低门槛的市场部门；③或使用其他任何其他方法，有利于终端使用者的长期利益。

尽管一缔约方进行直接监管，在其法律规定的范围内，该监管仍可不对该缔约方归为公共电信服务的服务适用，如其电信监管机构或其他主管机构认定：①实施该监管对阻止不合理或歧视性做法是不必要的；②实施该监管对消费者保护是不必要的；③不实施该监管符合公共利益，包括促进和增强公共电信服务供应商之间的竞争。

（2）第13.16条（独立监管机构和政府所有权）。每一缔约方应保证，其电信监管机构与任何公共电信服务供应商分离且不对其负责。为保证电信监管机构的独立性和公正性，每一缔约方应保证，其电信监管机构不在任何公共电信服务商中享有财务权益，或参与运营或管理。

每一缔约方应保证，其电信监管机构或其他主管机关作出的，与本章规定有关的监管决定和程序，对所有市场主体是公正的。获得更优惠待遇的供应商为该缔约方国家政府所有，任何缔约方不得因此基于其领土内的电信服务供应商，高于另一缔约方的同类服务供应商的待遇。

（3）第13.20条（执行）。每一缔约方应授权其主管机关执行涉及下列条款规定的为该缔约方义务的措施，包括第13.4条（公共电信服务的接入和使用）、第13.5条（公共电信服务供应商的义务）、第13.7条（给予公共电信服务主要供应商的待遇）、第13.8条（竞争保障）、第13.9条（转售）、第13.10条（主要供应商的网络元素非捆绑）、第13.11条（与主要供应商之间的互联互通）、第13.12条（主要供应商对专用线路服务的提供和定价）、第13.13条（主要供应商的共址服务）、第13.14条（主要供应商拥有或控制的电杆、管线、管网和路权的接入）以及第13.15条（国际海底电缆系统）。该权限应包括实施有效制裁的能力，可包括罚款、强制救济（临时或最终的），或修改、中止或撤销许可等。

2.条款的总结及由此归纳之TPP电信监管的基本模式

（1）条款总结。TPP电信一章中涉及监管的条文主要有第13.3条（监管方法）、第13.16条（独立监管机构及政府所有权）、第13.20条 （执行）3个条款。

第13.3条（监管方法）：该条文的目的在于说明电信监管的价值取向和目的。明确TPP框架下的监管是建立在市场竞争的基础上，缔约方应当首先对电信市场竞争的价值具备一定的认识，才可能基于增进消费者福利、促进电信市场有效竞争的目的进行市场监管行为。在此基础上提出监管方式应主要依靠市场力量，监管机构的直接监管仅仅作为市场调控的补救措施而存在，从而尽可能地限制监管机构权能的扩张。基于国民待遇原则，针对异域电信供应商的监管也应遵循非歧视原则，实现公平对待。

第13.16条（独立监管机构及政府所有权）：该条文的目的在于明确监管机构“裁判者”的中立地位，保证其提供公平、无歧视的监管。“任何人不得做自己的法官。”监管机构的利益一旦涉及监管过程，监管机构出于对自身利益的考量，很难做出公正有效的监管行为。因此，监管机构需要超然于市场之外，才能公平对待市场主体。

第13.20条（执行）：该条文的目的在于明确监管机构执行直接监管时的权限。依据第13.3条，监管机构的直接监管是市场监管失效的补救措施，因而其监管措施较之于市场监管更为直接且强力，包括罚款、强制救济以及修改、中止或撤销许可。通过政府职能部门的强力干预稳定市场，保证消费者的合法权益不受侵害。

（2）TPP电信监管的基本模式。通过对监管方法、监管机构及执行措施的阐述，TPP框架下的公共电信服务监管模式可以概括为在遵循竞争市场价值，坚持公平公正非歧视原则的基础上，以市场自身的调控作为监管的主要方式，中立的监管机构通过强有力的直接监管作为市场监管补充的多元化监管模式。

四、TPP多元化公共电信服务监管模式的评价

1.正面评价

（1）有利于监管立法的透明化。对服务进行监管，保证制定和执行市场监管规则过程的透明度和上诉权对确保竞争活力至关重要。TPP的电信监管模式是以市场化作为价值基础的模式，电信章节中的监管条款确保各利益相关方享有平等的介入机会，包括创新型供应商如何通过使用技术或创新型服务产品更有效地实现政策目标。

（2）以市场为基础的监管原则更有利于促进电信市场的良性竞争与发展。TPP国家同意在电信领域采用同一项原则，即依赖市场力量和商业谈判是实现政策目标、避免市场失灵和垄断行为的首选方式。这种监管模式可以有效避免监管机构对市场主体资格的无谓限制，利于促进市场竞争；即使市场出现危机，监管机构也可有充足的资源和精力进行应对。

（3）市场监管机构的独立性有利于监管的公平与非歧视且杜绝腐败。监管机构作为裁判者，其地位必须超然于各市场主体之上，才能保证监管的公平。如果监管机构与市场主体达成利益的一致，那就毫无监管可言。监管机构作为利益的受益方，若与市场主体即供应商沆瀣一气，将使得消费者的利益受到损害，同时也不利于市场的健康发展。

2.负面评价

（1）各国的信息安全面临潜在危机。作为关乎国计民生的重要行业，公共电信服务供应商掌握了大量有关用户的信息，包括商业秘密、个人隐私，甚至国家秘密，一旦信息泄露，对国家、社会造成的损失不可估量。市场的自发调控无法解决此类问题，必须由监管机构强制介入。但TPP的电信监管条款中对此并无相关规定。

（2）忽视发展中国家的实际。较发达国家而言，发展中国家经济实力弱小，科技水平落后，市场体制不完善，在公共电信服务领域的体现尤为明显。从长远来看，不利于发展中国家公共电信产业的发展。TPP的监管模式过分强调电信服务市场的作用，其实质上可能造成发达国家电信供应商在发展中国家形成垄断，甚至经济入侵。

五、TPP的电信监管模式对我国的启示

1.我国电信监管现状

我国现行电信服务监管体制是由中央和地区两级管理，也就是说，我国的电信监管机构由中央监管机构和地方监管机构两级组成。中央级的监管机构隶属信息产业部的电信管理局，地方级监管机构隶属各级政府的通信管理局。部级监管机构主要负责制度规则及具体政策的起草制定、补充解释和修改完善，同时对全国性基础电信运营商的重大经营行为进行市场监督和管理，省一级的监管机构主要负责制度和政策的执行，理顺直辖市产业发展与地方经济的关系以及对区域性电信企业进行监督管理。

信息产业部是领导我国电信监管工作的主要机构，是在原邮电部、电子工业部、国家无线电管理委员会的基础上成立的。依据《中华人民共和国电信条例》，国务院信息产业主管部门对全国电信业实施监督管理，省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。信息产业部不仅负责信息政策的制定和规划，还行使监管职能，是一种典型的政监合一的监管体制。

2.我国电信监管模式存在的问题

（1）监管方式。我国电信监管机构过于注重事前监管，对市场准入的标准设置较高，使得具有发展潜力但短期内不具备市场准入标准的市场主体被拒之门外，从而极易造成垄断，不利于市场竞争和长远发展。

（2）独立性不强。这是我国政府监管机构的常见问题。由于我国特殊的经济体制，关乎国计民生的行业为国有企业所垄断，极易造成官商勾结的现象，对电信市场的监管难以达到公平、公正、公開、透明的标准。

（3）TPP模式对我国的启示。我国的电信市场监管应当充分借鉴TPP模式，实现电信监管理念市场化，监管模式多元化，监管立法透明化，监管机构独立化。只有达到这些标准，我国的电信市场才有发展前景可言。

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