深化农村改革的制度突破口是什么

李芳凡+毛小涛

【摘要】在新的历史时期，我国农村改革应坚定不移地遵循城乡互动开放之路，推进农村土地制度改革。我国推进农村土地制度改革，应走阶梯式道路，发达农村地区率先进行试点改革，然后逐步小范围直至全国范围推广，全面实现农村改革成功。

【关键词】城乡互动开放 农村改革 制度突破口 【中图分类号】F320.2 【文献标识码】A

三十多年来的农村改革，逐步打破了城市对农村的“闭合状态”，形成了城市对农村开放的格局。在新的时期，尤其是在经济新常态下，我国农村的改革也正拉开序幕。随着十八届六中全会召开，开放发展的理念也得到了进一步深化，城乡一体化的开放发展在思想上进一步形成全国共识。因此，在新时期，推动我国农村改革，全面实现城乡一体化，就要坚持走城乡互动开放的新道路。

深入农村改革必须坚持城乡互动开放

随着我国改革步伐不断前进，城市发展突飞猛进。而农村发展相对缓慢，一直是我国经济社会发展中的软肋，城乡二元化格局不断扩大。党的十八届三中全会开启了我国全面深化改革的新征程，深化农村改革再次被提上重要日程，这也为我国农村深化改革提供了新的历史契机。

近几年，我国城乡一体化的发展理念不断深化，这也进一步推动了城市对农村开放格局的发展，有利于农村的要素资源流向城市。我国将统筹推进城乡就业作为主要工作内容，促进了全国超过2亿的农民进城务工。部分有条件的地区实施了城乡建设用地增减挂钩的政策制度，通过农村土地承包经营权置换城镇住房和社会保障的策略，有力推动了农村人口市民化。

但总体而言，当前我国城乡一体化发展的路径，主要还是局限在城市对农村开放，而农村对城市开放，更多地只是农村资源要素单向地流入到城市，农村对城市的实际开放程度明显偏低。客观来讲，我国农村对城市的开放远弱于城市对农村的开放，远弱于我国的对外开放。城市居民能到农村就业、居住的少之又少。我国单一的城乡开放，也沒有逃出城乡要素分割的束缚，这直接导致农村资源要素仅可能单向流入城市，或者直接被低价划归城市，城乡之间的要素交换与共享远远不足。这种情况可能引发两种负面结果：一是农村无法共享城市发展取得的成果，从而不能顺利实现城市和农村的共同繁荣；二是导致城市的优良资源要素无法投入到能够更好发挥功能的领域，制约了城市的发展。既然国家提出要缩小城乡差距，根本就在于缩小城乡发展能力差距。而当前城市资源要素无法充分流向农村，极大地限制了农村发展能力提升，进而导致城乡差距迟迟无法缩小。如果过度实行城市单向对农村开放，则会引起“反城乡一体化”，导致农村资源要素过度向城市转移。

所以，要避免“反城乡一体化”，加速实现城乡一体化发展，就要加快扭转城乡单向开放的局面，向城乡双向互动开放进军。经验显示，城乡一体化首先是受到工业化的带动，农村资源要素不断向城市集聚，随后城市不断向农村拓展。可见，在城乡一体化过程中，集聚和扩散是相互协同的，它们共同推动城乡的不断发展。显然，真正意义上的城乡一体化，就是一个实现城市和农村之间资源要素相互流动和融合的过程，即城乡一体化本质上就是一个走向城乡互动开放的过程。

无论是什么资源要素，唯有发生流动，才能够创造出价值并实现增值。三十多年来，我国的改革开放之所以发生了翻天覆地的变化，就是因为坚持了开放发展，促进资源要素不断流动。这也表明，如果没有开放，改革也就无从谈起。所以，在新的时期，要推动我国农村实现改革，就必须打开农村相对封闭的大门，与城市之间构建双向互动的开放绿道。若能顺利实现城乡之间资源要素的双向公平互动，那么我国农村的改革也将迎来巨大的内生动力，同时城市的发展空间也将得到进一步拓展，城乡一体化的格局将进一步得到显现。

土地制度改革是我国农村改革的突破口

在新的历史时期，我国要持续坚定不移地走城乡一体化发展之路，全力推进坚持城乡互动开放的农村改革，破解固有的城乡二元结构。从本质上来说，制约我国城乡之间资源要素自由流动的最终幕后主导力量，是农村的土地制度。农村地区要持续吸引城市资源要素，就必须具备可交换的资源要素。而农村拥有的可交换资源要素中，劳动力和土地是最为重要的。受长期以来我国农村土地制度的约束，农村的土地无法和城市资源要素进行交换。而城市资源要素进入农村后，便缺乏可供开发和利用的土地资源，导致城市资源要素被拒之门外。由此可见，要实现城乡互动开放，就是要解决农村的土地问题，要全面推动农村土地制度改革。

土地制度是我国农村的根本性制度，土地制度改革一直是我国农村发展中的重中之重。改革开放后，我国土地制度实行联产承包责任制，每一次土地制度改革都有利于解放与发展农村生产力。目前，我国的土地制度问题主要体现在土地经济问题，导致土地要素无法在城乡间合理流动，使得农村的土地与市场经济难以对接，农民难以平等地参与市场经济中。

农村土地改革是农村改革中最有意义的改革，是决定性的制度改革。土地制度改革突破了城乡二元化土地制度，城市居民与农村居民都可以根据自我意愿选择在城市生活或在农村生活，城乡的户籍制度、社保制度等二元化制度也会随之消失。农村土地制度改革不进行，农民就无法获得进城资本，农村也无法吸引城市的资本与商品。缺乏土地制度的其他制度改革都是不彻底的，即使实现了户籍制度的统一，农民也享受不到城市居民的待遇，而城市居民也没有田地。因此，在推进农村改革中，不能只停留在户籍制度、社保制度等外围性制度改革中，而是要突破二元化土地制度，深入土地制度改革。

土地制度改革有利于城乡要素的双向流动，是突破城乡二元结构的关键，是农村改革的重点任务。要完成土地制度改革，就要选择科学的土地制度改革路径，由于目前我国土地改革条件尚不成熟，应通过逐渐递进的形式，循序渐进地推进土地制度改革。历史经验表明，联产承包责任制改革是从经济不发达地区入手。而农村改革可从经济发达的农村地区入手，然后逐步推广到其他农村地区。究其原因，之前土地制度改革是为了解决温饱问题，这个问题在经济不发达农村地区最为突出。此次土地制度改革是为了转变农村发展模式，而这个问题在经济发达的农村地区需求更为强烈。

土地制度改革尽管有利于城乡要素流动，但是不能立即在全国范围内开展，应根据各个农村地区的实际情况，分阶段进行农村土地制度改革。农村改革应从经济发达的农村地区率先启动，并率先实现经济发达的农村地区与城市地区的一体化发展，然后逐步将农村改革的先进经验推广到其他的地区，在时序上形成一种由发达地区向欠发达地区推进的一种递进式格局，在空间上则形成一种由东部地区向中部、西部地区辐射的阶梯式格局，最终实现全国范围内的农村改革，真正形成城乡之间互动开放的良好格局。

（作者分别为南昌大学公共管理学院教授；南昌大学公共管理学院硕士研究生）

【注：本文系江西省高校人文社会科学基地招标课题“基于腐败治理的当代中国政府公信力提升研究”（项目编号：JD1413）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①胡迎春：《突破城乡二元结构体制机制是深化农村改革的重点——专访中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文》，《农业发展与金融》，2014年第5期。

责编/贾娜 美编/于珊