行政体制改革与服务型政府建设

2017-03-24王彩梅王坤范馨元

陕西行政学院学报 2017年1期

王彩梅+王坤+范馨元

摘要：改革开放30多年，我国行政体制改革持续推进，改革轨迹清晰，成效明显。但当前在服务型政府的价值理念确立、服务型政府的职能转变、机构改革的实际操作过程中和服务型政府的机制运行方面仍存在一些问题。因此，我们应进一步推动政府职能转变，优化政府职能结构；进一步深化政府机构改革，优化政府组织结构；进一步创新政府运行机制和管理方式、促进政府服务不断优化，加快建设"职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府"。

关键词：行政体制改革；服务型政府；建设

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.005

文章编号： 1673-9973（2017）01-0025-09

一、行政改革视域下服务型政府的内涵与特征

改革开放以来，我国已经进行了七轮行政改革，用将近40年的时间，在改革事业中层层递进、不断深入、谨慎摸索、持续前进。回望改革历程，发现改革进程有其逐渐清晰的逻辑主线，即行政改革的过程其实就是政府的服务理念不断强化、服务精神不断确立、服务项目不断清晰、服务质量不断提升、服务效率不断提高、政府管理不断从管制方式向服务方式转变的过程。这个过程不是一蹴而就的，是建立在對政府角色定位的反复思考、机构改革的探索实践、运行机制的积极设计、服务能力的不断提升基础上的。在这个过程中，逐渐明晰了我国行政改革的根本目的就是建设适应经济社会发展需要和人民群众要求的服务型政府。

我国行政改革的核心和关键问题是加快转变政府职能，而政府组织机构是职能的载体，行政运行机制是行政改革的灵魂，体现着政府的效能。因此，在行政改革视域下进行服务型政府建设，就是要把政府的职能转变作为行政改革的核心问题，把政府服务职能的加强作为行政改革的方向和目标，把政府的机构改革作为行政改革和政府职能转变的关键支撑，把政府的运行机制和服务能力作为反映行政改革成效和政府职能转变效果的评价标准，把公共服务投入作为服务性政府的重要支持。总而言之，是要将建设服务型政府作为我国行政体制改革的本质要求、基本目标、主要方向、核心内容和关键环节，而将行政改革作为建设服务型政府的基本前提、根本途径、必然要求、主要动力和基本的制度性框架，从而在行政改革视域下，在持续深化改革进程中不断挖掘服务性政府内涵，加强服务性政府建设。

关于服务型政府的内涵，国家行政学院薄贵利从政府改革的角度，指出服务型政府是在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。[1]

国家行政学院刘熙瑞从价值理念的角度，指出服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序大框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[2]

国家行政学院汪玉凯认为，服务型政府是在政府的理念、价值、目标、运作、行为等方面以公共服务为宗旨，把政府的公共服务职能放到更加突出的位置。[3]

笔者认为，服务型政府就是在以人为本、尊重生命、民主平等、公正公开、法治规则、责任意识等现代价值理念基础上，针对市场需要、社会发展、公民需求，尊重公民权利，按照公民意志，以满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务，加强公共服务供给体系为核心内容，以推进政府机构改革为关键抓手，以优化政府运行机制为主要过程，以提高政府服务效能为衡量指标，以调整公共服务支出比例为主要表现的现代服务型人民政府建设，以及其所做的工作与所实现的充满公共价值和意义的效果。

其主要特征有：（1）以人为本的价值理念；（2）以加强政府服务职能为核心，并按照职能要求思考机构改革；（3）服务高效的政府运行机制。（4）政府服务能力不断提升，服务目标不断达成；（5）在政府财政支出结构中，公共服务支出不断扩大。

二、加快行政体制改革，建设服务型政府的意义

服务型政府理论是在全球公共管理改革浪潮的推进中，基于“新公共管理理论”“新公共服务理论”“治理理论”基础上结合我国公共管理实践逐步提出的。西方学者认为，公共服务是现代国家的基本价值。近年来，我国理论界和各级政府部门对于服务型政府建设的重要意义和价值取向已经取得一致意见：即在当前历史条件下，政府存在的合法性和价值意义必须通过提供充足优质的公共服务才能予以体现。尤其是我国已进入全面建设小康社会关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚阶段，面临着动力转换、方式转变、结构调整的繁重任务，且当前世界经济不确定性和不稳定性加大，国内发展不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍然突出，改革各领域矛盾叠加，风险增大，因此，要保持经济持续稳定增长、实现全面建成小康社会目标，必须坚持发展是第一要务，坚持全面深化改革，把握好政府的角色定位，以机构改革和政府运行机制为抓手，着力增强政府的服务职能，处理好政府与市场、政府与公民的关系，最大限度地激发市场和社会的活力与创造力，促进经济与社会的全面发展。具体讲，其重要意义在于：

1. 这是实现全面建成小康社会目标、维持经济持续增长的战略选择

近年来，世界经济增长形势严峻，贸易投资增速持续下滑，国际货币基金组织（IMF）最新的《全球经济展望》报告认为“政治动荡、英国脱欧以及全球民粹主义和保护主义回潮”等原因将进一步导致全球经济放缓，2016年全球经济增长预测值又遭下调，这对国内经济增长也有较大的影响与挑战，更需要通过有效的服务型政府建设，高质量地提供经济性公共服务，有效的中长期经济发展规划、宏观调控和市场监控，创造公平竞争的制度环境和市场环境，进一步打破依然随处可见的弹簧门、玻璃门、旋转门，去除经济发展中各种有形无形的桎梏和障碍，从而刺激各类市场主体的投资积极性，提振经济增长信心，释放市场活力，发挥消费潜力，持续增强发展内生动力，带来良好的未来发展预期。

2. 这是推进市场经济快速发展，刺激市场主体活力的必由之路

要通过服务型政府建设，大力开展“简政放权、放管结合、优化服务”改革，降低制度性交易成本，推动大众创业万众创新，激活市场信心。在当前市场环境下，服务型政府建设视域下的商事制度改革已经取得了较为明显的效果，要继续从各方面进行配套措施改革，通过增强政府的服务能力，大力为各类市场主体减轻负担、提供便利，助力其轻装上阵，提升民众创业信心，为发展源源不断注入强劲动能。

3. 这是促进民主政治建设，满足民众日益增长的社会公共需求的迫切需要

在当前民主发展进程和时代历史条件下，人民作为公共权力的唯一合法拥有者，对服务型政府建设的要求是一项基本要求、必然要求，政府作为公共权力的受托者，得到人民的好评和满意是对其进行考核的唯一参照标准。政府在为人民服务的过程中，首先要有基本的民主理念，充分尊重和保障公民的知情權、表达权、参与权和监督权等基本权利，以公民权利和民众需求为本位，保证公民有合法、便捷的渠道和方式参与管理公共事务，针对民众关注的问题，保证其及时得到有效回应；其次，政府要有切实的公仆意识，将政府工作的重心下沉到提供充足优质的公共服务职能上来，要通过一线的调研，仔细衡量，在关键的服务项目上下足功夫，强化政府在基本公共服务均等化中的责任，切实保障社会性公共服务供给充足，使民众对于政府的服务态度、服务效果有切实的良好感受，从而在基本的安全保障和优质的服务环境中，降低其预防性储蓄动机，刺激消费，同时培育丰厚的服务业市场土壤。另外，要深入现有的各类社会矛盾，直面问题、切实找到破冰办法，促进社会公平正义，增强社会创造活力，维护社会健康发展。

4. 这是应对当前经济全球化和信息化进程挑战，增强国际竞争新优势的迫切需要

经济全球化背景下，政府公共服务的竞争很大程度上是政府服务能力的竞争。近几年，我国自贸区和开放型经济试验区的推进和试点对服务型政府建设提出了更高要求，要营造更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境，探索实行投资管理、贸易监管、金融创新和政务服务的各类基础制度、核心制度以及负面清单管理制度，必须持续推进行政体制改革，在全面构建开放型经济新体制背景下，探索服务型政府建设的关键要素，针对重点服务环节，提升核心服务水平，以政府服务为支点，撬动国际竞争新优势的整体提升，为推动高水平、广覆盖和包容性区域多边贸易投资制度性合作提供重要支持。

5. 这是促进政府制度供给，维护经济与社会持续健康发展的迫切需要

在转型和改革的攻坚时期，服务型政府的制度供给功能更为关键。改革进程中，政府作为制度性公共服务主体，要集中注意力，保障制度供给、制度创新和制度变革始终回应激烈变化中的制度需求。尤其是要加大经济领域的制度供给，建立规范和完善的产权制度，打破和消除各个领域的双轨制，增强立法，维护法治，打造经济社会环境持续向好的基础环境，这是对服务型政府建设的更高要求。

三、我国推进行政体制改革、建设服务型政府的成效

我国行政体制改革的第一轮改革是从 1982年开始，历经1988年、1993年、1998年、2003年、 2005年和2013年的7次行政体制改革。随着行政体制改革的不断深入，服务型政府建设不断推进，取得了显著的成效。

（一）服务型政府的价值理念不断确立

1. 服务型政府被视为一种新的行政范式

理论界结合我国具体国情从1995年开始使用服务型政府这个概念，在行政改革进程中，这个概念不断上升到中央意识层面，并逐步被视为一种新的行政范式。党的十七大明确指出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。党的十八大报告对深化行政体制改革的基本目标与任务作了更加清晰的阐述：即建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。十八届三中全会进一步强调，要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。党的十八届五中全会也指出要“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”。

2. 服务型政府的价值理念得到了一致性认可

无论是理论界、各级政府部门还是公务员，对服务型政府的基本价值理念都有了较为一致的认可和认识，并随着公民素质的提高、民主政治的深入和民众参与的扩大，民众对于政府的服务职能给予了更高期待。大家普遍认为，服务型政府的基本价值理念如以人为本、尊重生命、倡导民主、尊重权利、客观公正、公开透明、法治意识、责任意识、接受监督，助力经济社会发展等，应该得到不断确定、强调与倡导，以适应新的时代历史条件下政府存在的意义与价值。

3. 服务主体——政府干部的服务意识大为增强

通过大规模开展干部培训，在培训课程中深入贯彻服务型政府建设的有关要求，特别是各种形式多样长期不懈的党员干部宗旨意识和理想信念教育，如近几年开展的群众路线教育活动、“三严三实”教育活动、“两学一做”教育活动以及日益严格的各项干部管理的法规、制度的贯彻执行，整个政府工作系统发生了深刻变化，干部素质能力得到整体提高。官本位思想显著向民本位思想转变，公仆意识得到大力加强，“以人为本、服务为先”的政府工作理念全面树立，干部服务意识得到极大增强。

（二）服务型政府的服务职能不断加强

随着全面深化改革的持续进行，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。

1.公共服务市场化的不断完善和公共服务供给能力的不断增强

政府在简政放权、放管结合和优化服务的改革进程中，不断试探和明确政府与市场的界限，探索市场为主导，政府来购买的公共服务供给模式。2013年9月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，将政府购买服务从地方经验上升到了国家政策。随后，党的十八界三中全会提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。[4]

当前，我们在寻求公共机制与市场机制的有机结合，充分发挥市场对资源配置的基础性作用方面不断取得经验。开放公共服务的改革框架和具体措施都致力于为供应商提供一个好的平台，加快形成供应商自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除公共服务市场壁垒，提高资源配置效率和公平性，使希望进入公共服务市场的供应商能沟通过公平、有序的竞争来不断开发新的服务，并不断提高服务质量。进一步促进了公共服务的高效率和高质量，使得开放公共服务的改革取得了良好的成效。

2. 政务服务能力不断加强

政务服务中心建设是服务型政府建设的一个主要领域，是以人为本，面向公众提供优质服务的主要载体。政务服务中心的主要特点有：（1）关注焦点聚集在以申请人为中心和导向，既放权于社会又还权于民，尊重个性化的服务需求，铸造公平的许可审批。诸如办事易于找，人格受尊重，办理很简便，方式有选择，需求响应快，结果可预期，难处有救济等，都是改善政务品质的重要体现。（2）以优化流程、提高服务效率为核心。服务流程创新是提升政务效能的重要方式。政务服务中心建设中不断推进政务服务从单纯的部门“物理集中”向“化学合成”、“逻辑契合”演变，包括简化办理流程，减少受理要件，理顺办理关系，规范办事规程，密切节点衔接以及在行政审批中减少前置，减低门槛，运用并联审批，实现跨部门协同。通过行政审批全要素重组，审批系统全平台共享，服务体系全空间重建，办事流程全过程优化，审批许可全效能提高，政务服务全品质提升等，构建一体化的无缝隙政务服务。（3）以信息技术为依托，大力提高服务水平。在互联网飞速发展的时代背景下，行政改革中注重充分利用互联网+政务服务，建设政府网站，开发网上政务大厅，建立大数据中心，促进信息开放共享以及绩效管理、智慧政府、网络治理和电子政务等领域改革建设、创新和完善，进一步为民众提供更为便捷高效的一站式办事服务，实现“数据多跑路民众少跑腿”。另外，信息传递的方式发生了根本性变化，导致政府组织结构在横向和纵向都在发生深刻变革。纵向上，互联网技术的发展为政府体制改革及政府效率提高提供了技术保障，使政府由“层级制”组织模式向“扁平化”转变。横向上，信息的充分共享使政府逐渐打破了条款分割带来的组织壁垒，政府部门之间走向管理协同也将成为可能。同时，政府的决策、执行、应急处理能力和公共服务能力，由于信息技术的深入应用，也逐步改变了传统复杂、低效的单向服务手段，趋向于在充分了解民情民意、传递信息的基础上，建立功能完善、高效快捷、安全可靠的政府管理信息系统及协同工作平台。[5]

（三）服务型政府的机构改革不断深入

政府机构改革是推进服务型政府建设，实现政府职能整体构建的框架要素，是政府职能转变的组织实施抓手。要围绕政府公共使命、公共价值的更好实现，更清晰地界定政府与市场、政府与社会的边界，更合理有效地发挥政府职能，提供必要的公共产品、公共服务，建立职责清晰、衔接紧密、运转协调、办事高效的政府架构。[6]

近年来，政府的机构改革层层深入，首先是推进完成了大部制改革。其次，围绕加强和整合服务职能，进行了一些微观的机构调整，比如近几年很多地方开展的“大交通”、“大水利”等的改革；基层普遍成立了市场监管局，一个口子监管；成立不动产管理局，归口原有的农权、林权、住建、土地管理等职能。再次，围绕政务大厅建设开展有关机构改革。比较典型的有2014年5月20日，成立天津滨海新区行政审批局，与行政许可服务中心合署办公，列入政府工作部门序列，统一行使行政审批职责，审批印章由109枚减少为1枚专用章。[6]另外，2014年11月5日，银川市行政审批服务局的创新发展，将市属部门153类行政审批事项划转7个业务处室，开展内部全面并联审批，实现简单事项立等审批、联办事项一口办理、关联事项一张多效、踏勘验收统一勘验等，大幅提升了行政审批和政务服务的集约化管理和一体化运作。

（四）服务型政府的运行机制不断完善

制度建设方面，包含梳理了地方政府权责清单，并建立动态调整机制，完善商事登记制度，负面清单管理制度，信息公开制度，编制行政审批事项目录，梳理公共服务流程等，构建符合服务型政府要求的政府运行机制，着力达到规范有序、权责对应，职责清晰、公开透明、秩序井然，沟通枢纽等的服务效果。此外，在政府决策时，通过建立和推行信息公开制度、多元协商制度、民主问责制度等，为个人、社区和地方政府争取了更多的话语权，保障公共信息的公开透明，为公共服务的提供者和接受者构建常态化、制度化的对话渠道，保障各方利益主体对公共服务的诉求可以得到有效畅通的表达，以及政府重大决策中能够充分吸收民意，保障决策科学。

（五）财政支出结构不断趋于服务型政府要求

服务型政府要提高公共服务能力，需要财政支出的大力支持。财政支出结构特点也可以客观反映出政府关注和职能發挥的重点所在。1994年分税制改革后，中国政府间财政关系走向的一个鲜明特点是财权上移、事权下移。近年来随着政府职能转变和服务型政府建设，财政支出在公共服务诸如教育、医疗、卫生、文化、住房、城乡社区事务和社会保障等方面加大了投入力度，特别加大了公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，建设性支出虽仍处于支配性地位，但相对比重已有下降。中共十七大提出，到2020年，财政性教育经费投入占GDP比例达到4.5%至5.5%之间，同时提高社会保障支出占财政总支出比例，力争到2020年基本达到中等发达国家的投入水平。当前我们能看到的财政支出在公共服务方面倾斜的具体表现有：

1. 教育经费增长明显

国家财政性教育经费从1992年的7287506万元，增长至2013年的244882177万元，增长了32倍。其中公共财政教育经费从1992年的5649364万元增长至2013年的214056715万元，增长了36倍。而民办学校中举办者的投入、社会捐赠经费、事业收入、其他教育经费从1992年至2013年也分别增长了6.2倍， 23%，4.25倍和3.83倍。国家财政性教育经费及其中的公共财政教育经费增长幅度远远大于教育经费中其他项目的增长幅度，为教育经费的增长做出了主要贡献。

2. 医疗卫生事业稳步发展

医疗保障制度持续完善，城镇职工、城镇居民基本医保和新型农村合作医疗三项基本医保参保（合）人数达到13.3亿，参保（合）率年均稳定在95%以上。三项基本医保政策范围内住院费用报销比例分别达到80%、70%和75%。[7]卫生总费用从1978年的110.21亿元增长到1991年的893.49亿元，再增长到2014年的35312.4亿元。卫生总费用占GDP比重从1978年的3.02%增长到1991年的4.08%，再增长到2014年的5.55%。

3. 文化服务繁荣发展

图书出版从1978年的14987种、印数37.7亿册，增长至2014年448431种，印数81.8亿册；期刊从1978年的930种、印数7.6亿册增长至2014年的9966种、30.9亿册；报纸从1978年的186种、127.8印数亿份，增长到2014年的1712种、463.9亿份。2014年，全国共有公共图书馆3117个，从业人员56071人，总藏量79092万册件，当年购买的报刊种类有108.83万种，图书馆总流通人次达53036万人次，组织各类讲座次数54939次，举办展览18124个，举办培训班30523个，阅览室坐席数85.55万个。

4. 覆盖城乡居民的社会保障体系逐渐完善

社会事业和民生保障的财政支出逐年增大，养老、住房等社会保障水平稳步提高。新型农村养老保险和城镇居民养老保险并轨为统一的城乡居民基本养老保险，其参保人数由2010年的10276.8万人，增加到2014年的50107.5万人。加上城镇职工基本养老保险，参加基本养老保险的人数2010年为61573.3万人，2014年为84231.9万人。企业退休人员基本养老金2010年月人均为1362元，2014年已超过2000元。城乡居民最低生活保障标准年均增长10%以上。全国城镇保障性安居工程建设提速，2011年至2015年9月底，累计开工3920万套，基本建成2695万套，保障性住房覆盖面扩大。[7]社会保险（包括基本养老保险、失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险）基金收支不断扩大，其中基金收入：2010年19276.1亿元，2011年25153.3亿元，2012年30738.8亿元，2013年35252.9亿元，2014年39827.7亿元。基金支出：2010年15018.9亿元，2011年18652.9亿元，2012年23331.3亿元，2013年27916.3亿元，2014年33002.7亿元。

四、当前行政体制改革推进、服务型政府建设中存在的主要问题

（一）服务型政府的价值理念有待于进一步深入人心

从调研情况来看，服务型政府建设使得各级领导干部的公仆意识和服务理念大力提升，民众感受也比较明显，基层工作人员在具体的服务工作中还要进一步强化服务意识，仍然有极少部分政府机关工作人员服务意识还不强，工作人员在服务方面依然流于形式，没有下功夫实质性地改善服务环境，给予群众更多的获得感。

（二）服务型政府的职能转变还有待于进一步到位

近年来旨在加快转变政府职能的“放管服”改革取得了明显成效，但仍然存在一些问题，如行政审批事项仍然过多，行政审批自由裁量权依然较大，监管仍需大力加强，服务水平还有大量提升空间等。简政放权的改革方面，有些放权事项还涉及基层承接能力的培育和扶持，有因为种种原因导致的审批事项积压，“最后一公里”不够畅通，群众和企业获得感还不够强等。不动产登记等相关机构作出调整后，相应制度衔接还存在相对滞后问题；监督管理和制约机制需要进一步加强和完善，还存在执法不公、缺失疏漏、监管不力、检查任性等问题。另外，优化服务和社会管理仍比较薄弱，特别是在当前大数据环境下，政务服务和制度服务等还有极大的改进空间，要加快推进政务公开，打通信息孤岛，回应社会关切，在有技术难度、有重要意义的服务项目上下功夫，大力提升服务质量和服务水平，促进改革红利的有力释放。

（三）服务型政府的机构改革在实际操作过程中还有待于进一步探索优化

简政放权之后，大量的工作任务落实到基层，但是相应的编制、人员、资金还缺少配套，权责不对应的情况依然存在。另外，一些新成立的部门或者进行重新事权划分的部门在具体工作中还有许多需要磨合的地方，如目前新一轮机构改革中，在乡镇成立的基层监督管理所，承担了原有的食药监、工商、质监等三个部门的职责，大量的监管职责下沉，但是相应的监管业务没有专业人员来做，影响办事和服务效率。要根据事权责权的下放，动态调整机构、编制、人员，以切实加强基层政府的公共服务、社会管理和市场监管职能。

（四）服务型政府的运行机制仍需要进一步完善和創新

当前，仍然存在政府工作和民众需求有脱节的情况，政府部门的政策宣传力度依然不够，人民群众的利益表达渠道依然不够畅通，对政府的服务不力依然缺乏直接的监督和制约手段。政府决策还需要进一步开放、加强信息公开，充分吸收民意；听证制度、公示制度等民主参与机制仍然有待于进一步完善。服务方式和手段还有待优化。现代服务技能和手段落后，服务不到位、办事拖拉、庸懒散奢的工作作风还不同程度存在。公共服务机制有待进一步建立和完善。如公共服务信息公开机制、民主参与和沟通机制、多主体的公共服务生产供给机制和科学的绩效考核与评估体系。

（五）服务型政府的预算支出还需要进一步调整结构

足够的财力是地方政府履行公共服务能力的前提条件。当前，由于受财政体制制约，不同层级政府依然存在事权与财权不平衡，公共服务投入仍不足，公共服务运作成本过高，浪费严重等情况。政府的预算支出应继续往教育、医疗、卫生等民生、社保等公共服务领域予以倾斜。同时，需要进一步推进公共服务领域政府事权精细化改革，为基本公共服务均等化提供资金保障。需进一步加大财政转移支付力度，促进区域间公共服务的均衡发展；需进一步健全完善财政资金管理制度，提高公共财政资金的使用效率。

总而言之，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务仍然存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

五、进一步加快行政体制改革、建设服务型政府的路径

当前我国的改革进入深入区和攻坚期，在“十三五”这个全面建成小康社会的决胜期和收官期，我们要全面贯彻落实党的十八大及三中全会精神，以建立中国特色社会主义行政体制为改革的目标，进一步推进“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，加快建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。[8]

（一）进一步推动政府职能转变，优化政府职能结构

转变政府职能是行政体制改革的核心，是建设服务型政府的重要举措。继续以转变职能为核心深化行政体制改革，就是要使政府全面、正确履行经济社会管理和公共服务职能，通过简政放权建设服务型政府，不断强化政府的公共服务职能。

1. 切实把该由政府管理的事项管好，提高社会管理和公共服务的社会化程度

要加快推进“四分开”。及时转移政府不该管的事项，除法律法规规定的事项，行政机关不再干预市场竞争机制能够自行调节的事项。公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，行业或中介组织通过自律能够解决的事项。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，从体制机制和政策环境上营造良好的发展环境。

2. 加快推动政府职能向提供优质公共服务的转变

强化政府“保基本”职责，进一步完善政府公共服务职能，以解决经济社会发展中的突出矛盾和涉及人民群众切身现实利益的问题出发，着力“推进和形成覆盖广、水平适度、多元化、兼顾公平和效率的公共服务体系”确保公共服务不缺位。

3. 以明确和划分权责为重点，进一步理顺中央和地方公共服务职责

从我国基本国情出发，借鉴国外有益经验合理划分中央与地方政府权责，有机结合必要的集中与适当的分散，尽快建立完善“统分适当、权责一致、运转协调、财力与事权相匹配”的政府权责关系。尤其要明晰中央和地方政府在提供公共服务方面的职责、职权和财力配置，[8]明晰各级政府在提供各级各类公共服务中的定位、作用和责任，进一步强化各级政府的公共服务职能。

（二）进一步深化政府机构改革，优化政府组织结构

在政府职能科学定位前提下，为提高政府效能，就必须优化政府组织结构。这是巩固政府职能转变成果、使各级政府正确履行职能的体制保障，对政府职能转变具有刚性作用。当前政府机构改革的主要任务是以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门，改革的方向是继续稳步推进大部制，促进政府组织结构优化。

1. 继续推进和完善大部制改革

大部制改革通过整合相关机构，从而达到优化行政资源配置，提高行政效率的目标，这种体制有利于解决政府组织结构中的突出问题，也符合国际通行做法。党的十八大明确指出要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，我们应在改革已有经验的基础上，继续推进大部门体制改革。按照职能有机统一的要求，进一步整合已经实行大部门体制的职能和内设机构；继续推进整合已经推行改革但尚未整合到位的部门；总结已有经验，对于尚未实行大部门制而应该实行的领域适时推动此项改革。要按照建设服务型政府的精神和要求，明确公共服务的职责分工，积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革。

2. 坚持总量控制与动态调整相结合、促进机构编制结构优化

在严控总量的前提下，根据经济社会发展需要和工作任务变化，及时对机构编制实施动态调整、内部挖潜、优化结构、盘活存量，着力保障事关中心工作、全局工作和重大民生工作等领域的机构编制需求，将人员编制重心下移，充实到公安、教育、食品安全、环保、安全生产等公共服务领域的基层力量。同时，加大政府购买服务力度，创新管理方式。为了从源头上减少人员编制需求，要进一步推进各级政府职能转变和机构改革，继续分类推进事业单位改革，对可部分由市场配置资源的公益类事业单位等，大力推行政府购买服务力度。

（三）进一步创新政府运行机制和管理方式、促进政府服务不断优化

1. 强化价值理念引领——推行以公共服务为主要内容的政府绩效考核体系

政府绩效管理是转变政府职能的重要抓手，长期以来我国政府施行的是典型的经济增长型绩效管理，即以经济增长为主要评估内容、以促进经济增长为管理目的。这种考核模式的弊端是阻碍了市场在资源配置中的决定性作用的发挥，因而阻礙了服务型政府建设。全面深化改革和推进政府治理能力现代化要求政府绩效管理由经济增长型向服务型转型。因此，我们要以服务型政府的价值理念为引领，加快建立和完善以公共服务为主要内容的政府绩效考评体系。在评估过程中，将评估重心放置于公共服务之上，重视公共服务提供的质量与效果。

一是要尽快组织专家研究、开发和不断完善包括指标体系、评估主体、评估程序及方法的服务型政府绩效评估体系。将义务教育、基本医疗和公共卫生、养老保险、失业保险、最低生活保障、社会救助等基本公共服务方面的内容纳入考核体系。[9]二是要尽快出台政府绩效管理的规范性文件。在总结和借鉴国内外政府绩效管理经验的基础上，加快研究制定《国务院关于推进服务型政府绩效管理工作的指导意见》，明确服务型政府绩效管理的指导思想、工作目标、管理体制、主要任务、推进步骤等，使政府绩效管理工作有章可循。三是坚持透明、公开的原则，在评估主体方面，以公民为中心，以满意为尺度，建立基本公共服务均等化的评价指标体系，引入多元化的评估机制。四是要探索实行把以公共服务为主要内容的绩效评估与干部选拔、任用相联系。在干部考核体系中纳入公共服务指标，并据此建立相应问责机制，建立以公共服务为导向的干部考核制度。[10]

2. 完善运行机制支撑——健全完善服务型政府的决策机制

健全完善服务型政府决策机制，关键是要通过重理行政决策程序，在行政决策过程中融入公共参与机制，重构新型官民互动关系，从而推动“单向、不对称互动”的官民关系转向“双向对称互动”，通过官民“对话”从“官替民决”的政府“独白”转向“官民共决”。

（1）进一步顺畅民意诉求通道。通过人民代表、政协委员、信访、媒体等方式表达诉求是我国传统的民意诉求方式。为了便于群众随时反映诉求，可以在不断完善原有方式的基础上设立专门的联络机构，将群众与人民代表和政协委员的联系制度化。同时，进一步完善信访工作，对于无理访者，要出台相应法律、法规进行制裁，对于群众的合理诉求要切实保障维护群众利益。为了防止因部门间推诿造成群众诉求得不到有效解决，要建立将政府各部门纳入的信访接待大厅，及时有效处理群众来访。

（2）进一步健全完善公众听证制度。听证制度在我国已有多年发展历史，对于提升政府治理的合法性、推进法治政府建设、培养社会公众的主体意识、提高社会民主水平具有重大意义。从以往的实践看，主要集中在涉及基本民生的一些价格决策方面，适应服务型政府建设的形势，应逐步探索在其他领域的重大公共行政决策（如重大工程建设）及一些机构的政治性决策（重大的人事任免）中也推行听证制度。一方面，政府决策可以通过听证会制度吸纳民意，赢得公众的信任、支持；另一方面可以集思广益，为政府的科学决策提供强有力的支持。因此要在不断借鉴、吸收西方经验的同时，根据我国国情建立出一套完整的听证制度，进一步完善听证代表的推选制度、公开选拔信息、赋予听证代表充分参与权、建立与完善听证主持人的保障制度，切实实现听证的公开性，让其在我国的服务型政府建设中发挥重大的作用。

（3）进一步健全完善专家论证制度。重大行政决策关乎国计民生发展，事关政府的公信力。随着信息社会学科专业的高度分化，专家作为专业领域的权威，优势得以凸显。因此，健全完善专家论证制度是政府职能转变的必然要求，也是决策机制创新的应有之义。当前，我们应在地方实践的基础上，进一步增强专家论证的决策意识，加强专家论证的规范化建设，制定科学严谨、切实可行的专家论证程序，保证专家论证的独立性，健全专家论证的监督机制、激励机制与责任机制，完善专家论证的法治保障。[11]

（4）健全完善必要的评估制度。公共政策评估早在20世纪初就在世界范围广泛运用和发展起来。就我国目前的情况看，仅在部分领域作了一些尝试，决策评估的规范化、制度化水平还较低，缺少相应的评估指标体系。在全面深化改革的背景下，亟须建立完善的公共政策评估制度。围绕决策的实施结果与决策制定的目的是否符合；决策带来的负面因素；决策实施在群众中的接受程度；決策实施带来的近期效益和长远影响等内容开展评估。一方面为新的公共政策的制定提供经验积累，从而提高公共政策的质量；另一方面通过发现公共政策制定和实施过程中的问题，及时纠正，及时阻止不适当甚至是错误的公共政策所造成的不良后果的蔓延。

3. 强化技术手段保障——健全完善电子政府，不断优化政府服务、提高公共服务水平

电子政府是借助电子手段来创新政府服务，借助现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供高效、便捷的政务服务。因此可以说，电子政府建设为服务型政府提供物质基础与技术支持。实施电子政务的过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，为公众提供更多的公共信息资源，更便捷、更个性化服务的过程。

虽然我国推行电子政务的建设已有很长的时间，但是取得的成效与西方国家相比差距仍然较大。借鉴世界上主要发达国家的成功经验，目前应从以下几个方面完善我国的电子政务建设：一是建立和完善政府内部系统网络建设，切实打破政府内部信息壁垒，实现全国范围内政府联网，过网络来进行政府的核心业务如公文等，降低政府运作成本，推进政府透明化运作；二是加强政府外网建设，促进政府与公民间网络的有效沟通；三是加强有关电子政务法律、法规的立法建设，从法律的角度来保障电子政务的建设和推行；四是加强对各级公务员“互联网+”、大数据等方面知识的培训，使其能够尽快适应电子政务新形势。

4. 注重服务方式创新——健全完善“一站式”服务模式，不断提高政府效能

“一站式服务”是近年来西方国家政府改革的成功经验，在国内目前是适应服务型政府建设的政府服务供给的主导模式。“一站式服务”是将部门之间的流转程序置于窗口之后，而通过一个窗口面向大众提供服务。以“化整为零”的方法将原本零散的几个部门在机制上熔合在一个窗口中，使公共服务“一站到位”，不仅仅是服务“量”的变化，更是服务“质”的提高。[12]它包括实体大厅一站式服务和虚拟网站一站式服务两种主要形式。

行政服务中心是政府提供“一站式服务”的有效平台，是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的创新，在我国改革实践中已有较为成功的地方模式。自2000年前后建设以来，行政服务中心和政府网站数量增长迅速。但从目前来看，行政服务中心在体制上、机制上仍有很多需要改进的地方。下一步一是要加强法律保障，完善行政服务中心的管理体制，明确行政服务中心的职责及管理权限。二是要坚持“公民需求导向”，以“不断优化行政审批”为核心整合相关服务，将各级实体政务服务中心建设成新型公共服务综合体。三是要规范行政服务中心内部管理体制，不断完善行政服务中心相配套的制度，如：行政服务中心的核心运转机制首问责任制与公开承诺制，逐步推动行政服务中心标准化建设。四是围绕“一站式”服务的总体目标，加快建设网上办事大厅，[13]实现 “实体大厅”与“网上大厅”审批服务一体化。五是要培养良好的行政文化，实现“便民和服务”的宗旨。

5. 强化考核评价约束——健全完善群众参与的公共服务评价监督机制

党的十八大报告指出，坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。凡是涉及群众利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。[14]加强服务型政府的建设，一方面要充分征集群众需求，另一方面要让群众评价建设效果，改变年终集中考核的方式，定期梳理群众意见，建立群众评价监督长效机制，真正使人民公仆由人民评价成为现实。

（1）构建群众服务需求反馈机制。根据人口流动特点分类征集群众服务需求，通过基层街道办事处征集常住人口群众需求，将汇集到居委会的各类服务需求及时反馈到政府主管部门，并将由政府主管部门分类整理的群众需求及时通过政府网站等途径向社会公开，同时明确相应的政府主管部门，直接负责人，以及解决方法、解决时间等内容。[15]充分利用“微时代”下微信、微博、论坛等新形式征集流动性人口的服务需求，主动把握群众工作的网络主动权，确保群众的事有人管、有人干、有人负责。

（2）进一步健全群众参与机制。一是切实推进政务公开。公开透明是现代政府的基本价值理念，政务公开是倒逼政府提高工作质量、提高效率，化解社会矛盾的重要举措。当前，在政务公开内容上要坚持“公开为原则、不公开为例外”，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，大力拓展公开的领域和内容。要将涉及群众切身利益的市场监管、公共服务领域作为公开重点。此外，要完善政务公开相关法律法规和配套制度，充分利用信息技术手段建立全国统一的政务公开平台，推动政府信息公开工作由传统的“权力型”公开向现代“权利型”公开的转变，充分保障公众的知情权。二是坚持开门搞改革，建立改革的公共参与机制。改革开放的成功实践证明公众的参与度越大，改革动力就越强，改革突破就越容易。全面深化改革仍需要激发最广泛的社会参与。因此，要让群众参与讨论涉及群众切身利益的公共政策，及时跟踪了解社会各界对改革实施过程中意见的反馈，并适时调整改革措施。尊重群众在改革方面的试点，探索重大改革的投票制度。加强立法，以法律制度保障群众参与权利，逐步推动群众参与制度化、规范化和程序化。

（3）进一步建立健全群众利益协商对话机制。妥善处理复杂的利益关系，是改革能否持续深入推进的关键性因素。建立健全利益协商对话机制有助于调动社会各方的积极性，汇聚改革合力。当前，一是要建立畅通的利益表达渠道，以和谐共生的包容将社会各个阶层利益引导到改革的轨道上来，听取、平衡各方利益。二是要进一步完善听证会制度。听证制度的目的是保证行政机关最大限度地反映民意，實现公共决策的公正、公平、公开。针对目前我国听证制度在实践运用的问题，当前应逐步推进和扩大听证的范围，完善听证制度的程序规定，健全听证代表选择机制及听证主持人选拔制度，切实提高听证在决策中的地位和作用，使之成为公众表达利益诉求、监督权力运行的重要平台。

总之，通过加快行政改革推进服务型政府建设，就是要以强化政府的公共服务职能为核心，不断优化服务型政府的职能结构和组织结构；以完善和创新运行机制为重点不断提高政府服务效能；以大数据技术手段为支撑不断提高公共服务水平。通过全面深化改革的不断推进，不断提高综合国力，为不断加大和优化公共服务投入，健全完善公共服务体系、建设服务型政府提供强有力的财力保障。

参考文献：

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