政府公共服务外包科学内涵之求证

2017-03-24邓搴范伟

陕西行政学院学报 2017年1期

邓搴+范伟

摘要：随着我国行政体制改革的深入推进，固有公共服务提供方式面临革新，政府公共服务外包应运而生。其科学内涵是指通过签订外包合同的方式，把市场竞争机制引入政府部门，将部分或者全部的生产公共服务职能转移给市场主体承担，由更为专业的私人部门直接面向社会公众生产公共服务，政府以国家财政资金支付对价并履行监管职责的具有法律意思表示的行为。此外，需要注意的是，在法学视域下应将其与政府购买公共服务、政府采购服务、行政委托、特许经营、行政许可和公私合作等相关概念作明确区分。

关键词：公共服务外包；科学内涵；概念辨析；求证

中图分类号： D922.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.002

文章编号： 1673-9973（2017）01-0010-07

从法律逻辑上讲，理论研究始于概念之界定。政府公共服务外包科学内涵是政府公共服务外包理论研究的基础和前提。笔者主要以法学学科为视角，尤其是在行政法学科的语境下，通过相近概念的域外考察、国内分析的方法界定政府公共服务外包的科学内涵。

一、政府公共服务外包的概念溯源

（一）政府公共服务外包概念的域外考察

世界银行制定的《2007年世界发展报告：发展与下一代》对政府公共服务外包作出了代表性解释：“政府公共服务外包，是指从政府外部购买服务，这代表了政府在公共服务的管理和供应过程中，模仿市场和社会的努力。政府公共服务外包实质是在公共服务部门中引入竞争和私营部门的制度安排，其基本原理是在公共服务供应商之间促进竞争与提高效率。”[1]可见，世界银行把政府公共服务外包当作一种市场竞争机制，强调对内部提供与外部购买、促进竞争与提高效率等互动性方面的比较研究，以弱化国别和政府在公共服务上的垄断，从而增强世界银行等国际组织在公共服务外包方面的推动力、行动力和影响力。

在国外，多数学者认为Walsh和OECD①的定义具有代表性和权威性。Walsh和OECD认为：“政府公共服务外包是产品和服务从外部予以购买，即在公共服务的管理和供应过程中，特别是直接民营化不能之时，效仿市场的努力。促进服务供应商间的竞争是其基本原理。其本质是在公共服务部门中引入竞争和其他私人部门制度安排。”[2]这种认识与世界银行的观点相似，但在界定政府公共服务外包的法学概念时，该定义也具有重要的参考意义：其一，直接民营化不可能的情形，例如所有权的变更不可能，即产权的公法规制模式问题；其二，是对政府公共服务外包的科学阐释。可见，政府公共服务外包与民营化的密切联系在这些概念中也可以得到佐证。

世界民营化大师萨瓦斯则认为，政府公共服务外包是一种最重要的民营化形式。他在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中阐述道：“外包合同实际上是指政府通过与私营企业、非营利组织签订关于物品与服务的合同，由私营企业与非营利组织来组织生产公众所需的服务，而政府只是服务的提供者。”[3]73这种表达很有道理，它揭示了一个秘密：公共物品和公共服务的生产行为与提供行为存在区别，是可以相互分离的，且从制度安排上讲，两者的分离是一种更好的安排。

综上所述，国际上关于政府公共服务外包的概念界定主要存在三种学说：一是把政府公共服务外包当作一种市场竞争机制或制度安排；二是将其视为公共服务的提供方式；三是把政府公共服务外包当作一种民营化工具或形式；四是把政府公共服务外包当作一种公私合作机制。

（二）我国关于政府服务外包概念界说的厘清

政府公共服务外包的概念在国内主要有以下几种观点。我国学者徐姝教授认为政府公共服务外包具有广义和狭义两种。“广义的政府服务外包是指，政府把机关的后勤性服务、行政工作相關的技术服务，以及为企业、市民、各类市场组织和社会组织提供的公共性服务等，以政府机关或部门作为发包方，承包给有关市场主体（社会组织主体）的民事行为。从狭义的方面来讲，政府服务外包主要指公共服务外包，是政府将一部分公共服务通过合同的方式让政府以外的主体来承担，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。”[4]从行政法学上看，广义的政府公共服务外包与狭义的政府公共服务外包实际上是有显著区别的。“所谓政府公共服务外包，是指政府通过合同使某些具体的生产职能转移到私营企业或非营利组织中，由私人企业或非营利组织而不是政府生产公共物品或提供公共服务，以形成政府主导、不同主体共同参与的格局。”[5][6]②由此可见，这些定义都将直接提供公共服务职能与间接提供公共服务职能进行了合理的区分。从行政法学上看，这种认识基本上已把政府公共服务外包的内涵与外延界定清楚，将其诸多特性融入进政府公共服务外包的概念中。

鉴于我国还没有制定全国性政府公共服务外包法律，而与之关联性最强的《政府采购法》对政府采购、采购、服务等概念分别予以了规定。③从法学理论上讲，外包行为与采购行为是存在区别的，所以《政府采购法》中所规定的“服务”与政府公共服务外包中的“公共服务”并不能直接划等号，政府采购服务也不是政府公共服务外包。正如前文所述，在我国，对外包行为进行首次立法的是地方政府规章——《宁波市政府服务外包暂行办法》，该《暂行办法》第3条对政府公共服务外包的概念作出了规定。④尽管在立法上还存在差异、分歧和有待完善之处，但将政府公共服务外包界定为一种“以国家财政资金支付对价的有偿性法律行为”已成为共识。

综上所述，我国关于政府公共服务外包的概念主要存在以下几种不同学说：一是将其视为一种市场竞争机制；二是将其当作公共服务的一种提供方式之一；三是使之为一种民营化工具；四是将其作为一种有偿性的法律行为。

二、政府公共服务外包的科学蕴意

尽管上述国家与地区对政府公共服务外包的称谓、表述都各不相同，但是我们还是能够从中归纳出一些共性的认识：其一，它是新公共管理运动中的社会产物，是政府提供公共服务的一种新方式，是一种市场竞争机制，也是一种已固定的民营化工具；其二，它具有将直接提供公共服务与间接提供公共服务进行区分的作用，并且它是一种把直接提供公共服务转移出政府部门的做法；其三，外包合同是联系公私之间的重要媒介，且被公认为是政府公共服务外包的主要存在形式；其四，在政府实施外包后，政府转而承担合同监管、评估付费等职责，而不是没有责任；其五，它被认为是一种法律行为，法律应对此予以规制。然而，除了上述这些共识外，人们对政府公共服务外包的理解也存在一些分歧：第一，忽视终端消费者的法律属性，但也有人注意到应将政府公共服务外包与政府内部的“后勤类、技术类等服务”的外包进行明确区分；第二，把政府公共服务外包与政府购买公共服务、民营化等同视之，尽管它们都是民营化工具，但它们的确存在区别；第三，把政府公共服务外包当作一种民事法律行为，或把政府公共服务外包当作一种行政行为。对于这些分歧，我们认为：首先，应当将政府公共服务外包与政府内部的“后勤类、技术类等服务”外包进行明确区分，因为它们的法律性质以及它们各自所形成的法律关系是不一样的。其次，在行政法学上，政府公共服务外包与政府购买公共服务不可等同视之，应作明确区分，因为外包行为与购买行为是不同的法律行为。最后，政府公共服务外包是一种行政行为。法学是研究行为的学科，法律则是规范行为的制度。如果把政府公共服务外包作为一种行政行为，那么对政府公共服务外包的法学研究理应受到重视。毋庸置疑，从不同的学科看，政府公共服务外包确实具有不同的学科要素、作用、功能、价值和意义，而各学科对此也展开了较为全面、系统和深入的研究，并取得了丰富的研究成果，但把政府公共服务外包界定为一种行政行为，并以此为逻辑起点对政府公共服务外包进行全面、系统和深入的研究及其研究成果却很少见。

综上所陈，笔者认为政府公共服务外包，是指通过签订外包合同的方式，把市场竞争机制引入到政府部门，将部分或者全部的生产公共服务职能转移给市场主体承担，由更为专业的私人部门直接面向社会公众生产公共服务，政府以国家财政资金支付对价并履行监管职责的具有法律意思表示的行为。从行政权力运行上看，以“名、权、责”是否相统一为标准，又可将政府公共服务外包分为广义和狭义两种。狭义的政府公共服务外包是指，公共服务的承包商不可以自己名义进行外包活动，对提供公共服务的行为不承担独立的法律责任。广义的政府公共服务外包是指，承包商应当以自己名义进行外包活动，且必须对提供公共服务的行为独立承担法律责任。

三、政府公共服务外包与相关概念辨析及其证实

无论是学界还是实务界，对政府公共服务外包及其相关概念的理解都存在着争论和混淆使用的现象，在民营化领域尤烈。人们将政府公共服务外包与政府购买公共服务、政府采购、行政委托等概念混同起来使用是常有之事。从行政法学上看，这显然是不够精确的，甚至是谬误的。为能正确理解和运用政府公共服务外包概念，我们从横向上对政府公共服务外包及其相关概念进行比较研究，以期更全面地理解政府公共服务外包在行政法学上的实质蕴意。

（一）政府公共服务外包与政府购买公共服务、政府采购服务

政府公共服务外包、政府购买公共服务以及政府采购服务是非常相似的三个概念。在其他学科或语境下，它们常常被当作同一概念在使用。①从现行的法律规定来看，无论是我国的《政府采购法》，还是宁波市的《暂行办法》，都没有就上述三个概念及其相互之间的关系作出明确区分。而从上述两部法律的具体内容上看，无论是在同一个立法文本中，还是在不同法律文本之间，对上述概念的界定都存在一些冲突。实际上，法定的概念与学术理论上的定义也存在着差异。笔者综合行政权限与责任、权利与义务、法律行为与法律效果、行政主体与行政行为等法律要素来作比较分析，此三者的确存在显著区别。

对于何谓“政府购买公共服务”，不同的学者持有不同的理论观点，而在不同的国家或地区，也形成了不同的理论学说。而且，在不同的学科或语境下，对“政府购买公共服务”也存在着认知和理解上的差异。从国外的相关文献来看，关于政府购买公共服务的概念界定，主要存在以下几种理论观点：一是把它当作一种市场竞争机制或制度安排；二是把它当作公共服务的一种提供方式；三是把它当作一种民营化工具或手段；四是把它当作一项重要的政府治理工具或治理中公私合作模式之一，是新公共管理运动的产物。①从我国目前的研究成果来看，则主要存在以下几种理论观点：一是把它当作一种市场竞争机制或制度安排；②二是把它当作公共服务的一种提供方式或公私合作模式；③三是把它当作一种有偿性的行政活动或行为。④上述观点，都是学者们从不同的学科视角对政府购买公共服务概念所作的界定，不无道理。可见，从不同学科上看政府购买公共服务的确是不一样的，因而也得出了不同结论。而且，在不同的国家或地区，基于人们观念文化之不同等其它各种因素，即使是相同的学科，對政府购买公共服务的概念界定也极有可能是不一样的。不同的论述难以尽数，由于分析问题的角度和所关注的内容不同，不同观点间孰优孰劣，很难辩明。对于政府购买公共服务的概念，法学学科所关注的内容主要是：其一，政府是公共服务的购买当然主体且只能为依法承担公共服务行政职能的政府部门；其二，承接主体可以是非政府组织、社会组织或机构、非营利性单位、私营企业等个人或组织，但必须具备生产公共服务的资质资格条件；其三，购买主体与承接主体之间应当订立书面购买合同；其四，合同的标的是公共服务。由此观之，政府购买公共服务也是一种已固化的民营化工具，它与政府公共服务外包存在诸多共同之处，但两者之间仍然存在区别，并不能直接划等号。

学界通说认为，我国《政府采购法》对于政府购买公共服务的基本内涵和外延尚未作出明确界定。《政府采购法》第2条第2款的规定并未将采购行为的法律属性界定清晰。⑤而不同性质的法律行为所适用的风险规范、法律责任、救济的途径与程序、法律的原则和精神都是不一样的。政府采购究竟是民事法律行为，还是行政行为，抑或是两者兼具的“混合”法律行为，而我国《政府采购法》对此并没有作出明确规定。另外，该法第2条第7款也未对采购的标的——服务进行正面规定，⑥而《<政府采购法>实施条例（征集意见稿）》第4条第3款则对此进行了补充规定。⑦从公共服务分类学上看，虽然该《征集意见稿》所规定的服务种类和范围仅限于技术性、后勤类和经济类等几类服务，但它采用肯定列举的立法模式确立了“服务范围”，在一定程度填补了立法对服务概念界定上的漏洞，并对政府采购公共服务这一概念的外延起到了限制作用。由此可知，政府采购服务与政府购买公共服务存在交叉重合的部分，但从总体上看，前者的外延比后者的外延更窄。对此，尽管无法给出确切的数据，但仍然可对此进行判断。

综上所陈，政府公共服务外包、政府购买公共服务以及政府采购服务三个概念容易混淆的主要原因是：第一，三个概念本身的含义比较接近；第二，在公共管理学科上，它们都是民营化工具，其行政管理的目标指向一致，都是为了简政放权，而且其任务与功能也大致相同；第三，多数国家的法律对此没有明确规定（美国除外）；第四，订立合同是它们的主要实现方式，且合同的标的交叉重合部分多；第五，从行政权力运行上看，它们都是从发包人（购买人）传向承包商（出卖人），方向是相同的；第六，它们都是有偿的，且都是使用国家财政资金支付对价。尽管如此，它们也存在一定的区别，具体如下：其一，从现行的法律规定看，政府采购中所指称的“政府”，其外延要比政府购买公共服务、政府公共服务外包中的“政府”更宽泛；其二，外包行为、采购行为、购买行为的方式和法律性质是不一样的；其三，虽然它们都以合同为主要存在形式，但这些合同也是有区别的；其四，以上三种行为所产生的法律效果、所引起的纠纷的法律性质、权利的救济程序和途径都是不一样的。由此可见，无论是定义的本身，还是各个概念的内涵与外延，抑或是各自的行为性质及其关联法律制度方面，都存在着显著差异。因此，笔者认为，在行政法学上它们并不是种属概念，也不是对应的概念，而是各自独立的概念，不可以替换使用。对此，我们还可以在其他制定法上找到相关依据。①

（二）政府公共服务外包与行政委托

“在行政法学科上，广义上的行政委托包括行政机关之间的相互委托，比如上级行政机关委托下级行政机关，或甲地行政机关委托乙地行政机关，或甲部委行政机关委托乙部委行政机关行使某种职能等。换言之，广义上的行政委托，既包括行政系统内的委托，也包括对行政系统外的委托。狭义上的行政委托，即行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能或办理某种行政事务。”[16]作为一种委托行为，行政委托与民法意义上的委托制度具有相通之处，故民事委托制度对于行政委托制度的研究具有一定的借鉴意义，但两者之间存在着根本的区别。

从行政行为理论上看，行政委托与政府公共服务外包存在如下差异。

第一，在行政委托中，受委托组织是以委托行政機关的名义行使职权，而不以自己的名义行使职权；而政府公共服务外包则不同，承包方以自己名义行使外包合同项下的委托权限。

第二，在行政委托中，受委托组织的职权来自于行政委托书，其权限受到行政委托书等委托文件内容的限制，行政机关可以随时撤销，而无法律责任；而在政府公共服务外包中承包方提供公共服务的职权主要来自于外包合同，其权限由双方协商一致并在外包合同书中予以确定的，政府部门作为外包合同一方当事人不得随意变更或撤销外包合同。

第三，根据委托代理制度，受委托人负有随时报告义务，是法定的勤勉义务内容之一；在政府公共服务外包中，承包方不仅负有报告义务，而且更重要的是负有接受发包方的管理、检查、评估、监督、指导等义务，承包方的报告义务主要是一项约定义务。法律对两者所尽的勤勉义务的程度之要求也不一样，且勤勉义务的履行对象也存在差异。行政委托的随时报告义务是被委托人对委托人的义务，而外包合同中的报告义务是承包方对社会公众（特定的消费者）、发包方的义务，其中主要表现为对消费者的报告义务。

第四，在行政委托中，委托人仅在恶意损害委托行政机关利益的情形下，才承担法律责任，其他依据委托权限行使职权的行为后果都归于委托行政机关；而政府公共服务外包则不同，根据外包合同，若承包方违约则应承担违约责任，如果该行为同时又对被服务者或曰消费者至损，则还应对实际受损害人独立承担侵权法律责任。总之，承包方对内对外都负有法律义务和责任。而且，行政委托与政府公共服务外包两者的责任性质也不同。

第五，从行政委托的双方主体看，行政委托一方特指行政机关；而在服务外包中，发包方是享有财政资金且依法承担公共服务的政府职能部门，主体的外延有交叉之处，但又不一样，不是完全重合的关系。

第六，从委托事项与委托范围来看，行政委托主要局限于某种行政职能或某种行政事务，依据法理和法律保留原则，只能由行政机关自己行使的职能是不能实施行政委托的，如对行政相对人实施涉及其人身自由的行政处罚、行政立法权以及行政强制措施权等；而政府公共服务外包则不同，其外包范围涉及公共服务的方方面面，并不局限于某一行政职能或行政事项，只要不违背法律法规（尤其是法律保留原则），根据有利于尊重和保障人权及依法行政、高效便民等原则，按照法律精神的指引，经由既定的法律程序都可以尝试推行政府公共服务外包，这不仅不会受到限制，而且极有可能是国家政策所鼓励的。最典型的如美国监狱管理、导弹、空军侦察等都已外包给私人部门，并逐渐成为民营化的主要领域之一。

第七，行政委托产生的原因，主要是行政机关编制经费受限、行政事务预期性弱或变动性强、有些行政事务需要非常态工作部门的技术支持等，行政机关按照符合节约和效益的原则，有必要进行行政委托；而实施政府公共服务外包的主要原因是为了能在政府部门引入竞争机制，消除政府单方垄断、提升服务品质和行政效率、节约财政支出。

第八，从行政法律关系上看，两者之间也存在区别。行政委托是通过行政委托书而产生的行政委托法律关系，既有内部行政法律关系，也有外部行政法律关系，例如，上级行政机关委托下级行政机关、甲地行政机关委托乙地行政机关、甲部门行政机关委托乙部门行政机关等，它们都属于内部行政法律关系，而当行政委托发生在行政机关与行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织之间时，则属于外部行政法律关系；而政府公共服务外包是由公私部门通过签订外包合同而产生的行政合同法律关系，是一种外部行政法律关系。

由此可见，虽然行政委托与政府公共服务外包都具有委托制度的一些共性特征和作用，但两者其实是截然不同的，应加以区分，不能混淆。

（三）政府公共服务外包与特许经营、行政许可

特许经营，一个耳熟能详的日常用语，它是一种特殊的行政许可。国外学者在研究民营化、政府改革与合作治理的工具时，总是同时提到外包合同与特许经营。为满足法律规制的实际需要，有必要在行政法学理论上对它们予以梳理，加以区分。“公共管理中的特许经营，是指由公共部门授权私人企业经营和管理某项公用事业，并以协议的方式明确双方的权利、义务以及相应的风险，以实现公共管理目的的一种工具。”[17]特许经营，因具备在公私部门之间建立合作伙伴关系的功能，所以被视作为当代西方政府改革在治理中所使用的主要市场化工具。因而，政府公共服务外包也具备类似的功能与工具价值。那么政府公共服务外包与特许经营究竟存在哪些区别呢？对此，我们以行政许可的法学理论为背景，对行政许可与特许经营的法律问题先行梳理，而后再将其与政府公共服务外包进行区分。

广义的行政许可包括行政许可的立法创设、设定、实施和监督，既有立法层面的含义，亦有执法层面的蕴意；既有抽象行政行为意义的内容，也有具体行政行为意义的内容。而狭义的行政许可则是指行政许可的设定和实施，特指行政许可的执法。《行政许可法》第2条规定了规定了行政许可的概念。①“行政许可，是指法律一般禁止的前提下，行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，通过颁发许可证或执照等形式，准予其从事特定活动的行为。”[18]106其特征可归纳为：第一，是一种依申请的行政行为；第二，其前提是法律的一般禁止，而行政许可是对禁止的解除；第三，是一种授益性行政行为；第四，是一种外部行政行为；第五，是一种要式行政行为；第六，对于行政主体而言，行政许可是一种责任与义务。[19]可见，行政许可可分为学理上的行政许可和实定法上的行政许可，而我国《行政许可法》上的行政许可定义，是狭义行政许可的概念。

学理上的特许是指，符合一般条件基础上，还应对申请人予以特别限制的许可，如烟草专卖许可等。特许赋予了行政相对人特殊的权利，行政相对人因此可以实施特别许可范围内的行为，同时也应满足特殊的法律条件，履行特殊的法定义务。可见，特许是为特定人设定特别的权利和资格的行为，而一般许可仅是对法律一般禁止的解除，两者存在一定的区别。而实定法上的特许主要是，直接为相对人设定权利能力、行为能力、特定的权利或者总括性法律关系的行为，又称设权行为。我国《行政许可法》上的特许具有特定的意义，即由行政机关代表国家向被许可人授予某种特定的权利，主要适用于有限公共资源的配置与使用、有限自然资源的开发利用以及直接关系公共利益的市场准入等方面。②

综合上述分析可知，無论是行政许可还是特许经营，它们与政府公共服务外包都存在不同之处，主要是以下几个方面。第一，从权力行使与行政职能上看，实施行政许可的主体是享有被许可事项行政管理职权的行政机关；而实施政府公共服务外包的主体是依法负有公共服务提供职责的政府部门。换言之，前者是行使相关的行政管理权力，而后者是履行法定义务。第二，行政许可和特许经营是依申请的行政行为；而政府公共服务外包既可以是依申请也可以是依职权而实施的。第三，从行为性质上看，前两者是一种单方处理行为，设权性和解禁性是它们的主要特征；而政府公共服务外包则是一种双方合意行为，它不仅授予外包合同一方当事人权力和权利，更重要的是设定了承包方提供公共服务的义务。第四，行为的外在表达方式、法律生效要件不一样，前两者主要以行政机关的单方许可证书等文件的形式存在，行政机关签章，送达即生效；而政府公共服务外包多以外包合同、契约、协议书的形式而存在，需双方签章才能生效。第五，从行为的功能、作用及其范围上看，前两者主要针对特定领域的活动，尤其是特许，它主要是针对稀缺资源、有限公共资源、特种行业等而设置的法律资格，是为了排除市场竞争、限制流通等而特别设置的法律条件和门槛，具有严格的数量限制；政府公共服务外包则恰恰相反，只要属于公共服务的范围，在没有法律明确禁止的情形下都可以实施外包，其目的是在公共部门中引进市场竞争机制，打破政府在公共服务方面的垄断，鼓励市场竞争以提高行政效率和服务质量；前两者与后者的行政目的、方向是不一样的。第六，从行为后果上看，前两者丧失“身份或资格”，并不因此承担额外不利的法律责任，可能因许可期限届满而终止，重新提出申请或续期即可，不需要再次经过招投标、考试考核等竞争性程序去争取；政府公共服务外包则不同，承包商丧失“身份或资格”会产生缔约过失或违约责任，以及其他不利的法律后果，甚至是丧失承包商竞争者的资格，再次承包需要按照法定的招投标等竞争性程序来争取。第七，从权利义务的分类及法律责任上看，前两者是行政主体的消极义务，是行政管理的一种手段；政府公共服务外包属于行政主体的积极义务。第八，在行政许可中（除特许外），其他四种许可，①申请人只要满足条件就理应获得相应的资格，准予许可是行政机关的义务和责任，虽然特许具有一定的数量限制，但只要在规定期限内做到择优选择或按提出申请的先后顺序审批即可；政府进行公共服务外包时则不同，公开竞标而择最优选择是法定程序和要求，否则发包方可能因渎职、滥用权力等而承担法律责任。

综上，尽管在公共管理学上，政府公共服务外包、特许经营与行政许可都具有一些类似的功能，都是民营化工具，但在行政法学上，它们其实是有区别的。

（四）政府公共服务外包与公私合作

关于公私合作的概念，目前国内外尚未形成统一的定论。笔者认为，其概念界定，首先应明确公私合作中“公”与“私”的各自含义，而后再对“合作”的含义进行界定。“公私合作中的‘公可以从狭义和广义两个层面来理解。狭义上的‘公仅指政府及其工作部门，即具有政府合法性及主权要素范围内的部门。广义的‘公还包括了一些非正式的公共实体，如自我管理的社区和消费者团体。[20]所谓“公”与“私”应是一组对应性概念。笔者认为，从提供公共服务的行政任务上讲，公私合作中的“公”是指享有国家财政资金，以国家强制力为后盾，依法承担提供公共服务终局责任的行政主体，即笔者所述“公共部门”。政府部门是最为典型的公共部门，它是具有政府合法性基础和主权要素范围内的公共部门。而公私合作中的“私”是指，不具有提供公共服务行政职能合法性基础的主体，即笔者所述“私人部门”。私营企业、非政府组织、非营利性组织是典型的私人部门。公私合作中的“合作”是指广义上的合作，包括但不限于以下三种情形：第一，产权性合作，如合资；第二，执行性合作，即纯粹的行为性合作，如合营；第三，任务性合作，如合资与合营之综合。萨瓦斯认为公私合作与民营化基本属于同一意思的不同表达。[3]105 笔者认同此观点，公私合作更侧重从行为主体的角度来阐述概念所要表达的内涵，而民营化则更侧重从产权变动的角度来阐述概念所要表达的蕴意，两者是从不同的角度来表达相同意思的不同术语。因此，公私合作是指，公共部门与私人部门共同完成行政任务的行为总称。

实际上，政府公共服务外包就是一种公私合作行为，而政府实施公共服务外包所形成的政府公共服务外包合同关系则是一种公私合作法律关系。公私合作是从中立的角度对政府公共服务外包所作的表述，而政府公共服务外包则是从政府的立场对公私合作所作的阐释。但是，我们不能说公私合作就是政府公共服务外包，也不能说政府公共服务外包就是公私合作。公私合作的内涵更丰富，其外延也更为宽泛。

参考文献：

[1]陈林.政府公共服务外包的制度分析——基于制度需求供给视角[D].郑州：郑州大学，2012：15.

[2]周伟.公共服务合同外包：公共服务职能提供方式的变革[J].政治文明，2010，（2）：27.

[3]〔美〕E. S. 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]徐姝.政府公共服务外包中的风险管理研究[J].中国行政管理，2011，（6）：54.

[5]陈薇.政府公共服务外包：问题与对策[J].兰州学刊，2005，（3）：43.

[6]石传东，许良超.中美政府公共服务外包比较研究[J].大连大学学报，2010，（5）：101.

[7]郑闻.政府公共服务外包研究综述[J].天水行政学院学报，2009，（1）：80.

[8]白友涛，葛俊.政府公共服务外包的实践与思考——以南京市鼓楼区为例[J].理论与现代化，2011，（2）：73，78.

[9]刘玉姿，刘连泰.老路还是新路：政府购买公共服务的立法路径[J].中国行政管理，2016，（3）：98.

[10]赵淑钰.我国政府购买公共服务的行政法规制[D]北京：中国社会科学院，2013.

[11]〔美〕朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法[M].毕洪海，陈标冲，译.北京：商务印书馆，2010：146.