村民委员会组织法实施办法立法中的若干问题

万智奇

村 民自治是我国社会主义基层民主制度的重要组成部分。村党组织领导的充满活力的村民自治制度，是广大村民直接参与社会主义民主政治建设的主阵地和乡村治理的重要平台。2月22日市人大常委会审议通过《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》（以下简称“实施办法”），实施办法将于5月1日实施。对于上海开展社会治理、开展基层自治工作而言，这是一件大事，具有重要的意义。继本届人大审议通过2014年《上海市村民委员会选举办法》选举办法后，市人大常委会以修订法律实施办法的形式，使得村一级自治在最新的法律框架下全面“有法可依”。在全市不断强调社会治理和基层建设法治化的背景下，实施办法的通过意味着地方完整法律框架的构建又推进了一步。整个立法工作当中，出于上海市情之特殊、村民自治方式之特殊，有不少值得一说的重点问题，主要有以下六个方面值得了解关注。

一、部分原则性问题。一是将市委“1+6”文件有关加强村级治理体系建设的规定转化为法规规定，强调发挥农村基层党组织领导的核心作用，对村党组织在村级治理体系中的核心地位予以明确，为调动各方力量推进农村治理创新提供组织保障。二是为了应对“城中村” “空壳村”问题，实施办法总结實践做法，新增村民小组的撤销、范围调整、更名的程序规定，从法律上保护村民切身利益，保障集体资产得到妥善处置。三是村经关系，理顺村民委员会与村集体经济组织的关系，是深化农村集体经济组织产权制度改革、激发农村经济社会活力的需要。按照市委《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》精神，实施办法根据村民委员会与村集体经济组织新的职能定位，明确村民委员会与村集体经济组织实行分账管理这一改革方向。

二、关于村委会的组成和职责。一是针对村委会和下属委员会，实施办法规定村民委员会根据相关工作需要，可以下设若干个委员会。二是关于村民委员会职责，按照从组织生产转向公共服务、公共管理与公共安全的改革方向，村委会的职责被进一步归并、充实，突出村委会开展或者协助政府开展公共管理、公共服务、公共安全等11项新任务。三是关于村民小组组长，着力构建村民小组长在村民和村民委员会之间的桥梁和纽带作用，对原有法规作出了补充和完善。

三、村民会议和村民代表会议。一是关于村民会议，实施办法完善了召集村民会议的条件和通知要求，还补充规定召集村民会议应当提前将议题和议程通知村民。关于村民会议的职权，规定村民会议审议村民委员会年度工作报告，评议村民委员会成员工作，有权撤销或者变更不适当的决定；同时还列举了一些重要的、应由村民会议讨论决定的事项。二是关于村民会议对村民代表会议的授权。现实工作中，村民会议召开难度大，实施办法着重对村民会议授权村民代表会议进行了规范，先是明确授权范围，规定授权不能涉及制订自治章程、村规民约，其次还细化了授权程序，尤其是对以书面征求意见的形式进行授权的程序作出具体规定，以防止随意性。三是关于村民代表和村民代表会议。为发挥好村民代表会议的作用，规范村民代表的履职行为，实施办法一方面按照村委会组织法的规定，明确人数较多或者居住分散的村，可以召开村民代表会议，同时对村民代表会议的组成、召集程序、列席对象、议题公开等作了规定；另一方面，明确村民代表向其推选户或者村民小组负责，应当接受村民监督，与村民保持密切联系，切实反映村民意愿等。四是村民小组会议，对村民小组会议的召集及其职权作出了更明确的规定。五是关于村民自治章程、村规民约，对村民自治章程、村规民约应涵盖的主要内容作了分别七项的原则规定。

四、民主管理和民主监督。一是关于村务公开，实施办法完善公开范围的规定，明确了十类应当公开的事项；增加组务公开内容，规定村民小组设立组务公开栏的条件；完善村民查询的规定，赋予村民对村务公开内容有疑义时可以查询。二是关于村务监督委员会，明确了应当设立村务监督委员会，并对其成员推选、任职条件、任职回避、出缺增补等进行了细化。还根据工作实践规定了村务监督委员会应当履行的监督职责、相应的履职保障、开展监督的具体办法等。三是关于民主评议，细化规定评议对象为村民委员会成员以及由村民委员会承担工作报酬的聘用人员；明确由村务监督委员会主持，每年至少进行一次并公布结果；还明确评议结果与评议对象的使用和工作报酬等直接挂钩。四是关于经济责任审计，对村委会成员任期和离任经济责任审计这一热点问题中审计事项、组织实施和审计结果公布等作了补充完善。

五、农村社区建设。实施办法根据上位法和相关重要文件精神新设一章，对此进行专门规定。一是关于农村社区服务体系，明确推进农村社区建设应当落实责任、明确目标和主要任务。规定村民委员会协助乡、镇人民政府加强农村基础设施、基本公共服务设施、服务管理信息化平台建设，引导社会各方参与建立农村社区服务体系。二是关于农村社区民主协商，对协商内容、协商对象、协商形式等方面作了规范。三是关于农村文化建设，从硬件和软件两方面作出规范。四是关于农村人居环境建设，参照有关文件精神，对农村人居环境建设作出原则规定，明确村民委员会在美丽乡村建设中应当承担的责任。五是关于农村综合治理，结合近年来农村地区综合治理体制机制的改革情况，重点从加强网格化建设的角度对此作了完善。六是关于农村法治建设，明确村民委员会应当协助推进农村公共法律服务体系建设，加强农村社区普法，教育和引导村民遵法、学法、守法、用法，在法治轨道上反映诉求、解决矛盾纠纷。

六是村民自治保障。一是协助行政事务的保障。为切实为村民委员会减负，实施办法明确区人民政府应当建立行政事务委托村民委员会的准入、退出制度，还要编制村民委员会依法协助行政事务清单。二是关于经费保障。本市各村经济发展水平不一，实施办法明确本市建立村级自我积累与公共财政支持相结合的村级组织基本运转经费保障制度，保障村民委员会承担的人员工作报酬、村办公经费和基本管理服务支出。其次明确建立财政托底制度，对本村保障村级组织基本运转经费不足的部分予以保障。三是关于队伍保障，从教育和培训两个方面对加强村干部队伍建设、落实队伍保障和基层政府提出工作报酬方案指导意见作出规定。

总而言之，可预见的是，实施办法将与已经出台实施的《上海市街道办事处条例》《上海市村民委员会选举办法》和还在审议当中的《上海市居民委员会工作条例》一道，共建上海基层治理工作的法律基石，进一步推进上海村级治理。