浅析绿色气候基金长期资金的来源模式

沈绿野　杨璞

摘 要：自坎昆气候大会决定建立绿色气候基金，并将其作为《联合国气候变化框架公约》下专职于国际气候领域的国际资金运营实体以来，有关其资金来源问题仍悬而未决。而发达国家承诺的长期资金出资是其主要资金来源，现承诺期已过1/3，但筹资现状却十分窘迫。因此，以长期资金来源模式所面临的现实困境为切入点，剖析造成其现实困境的内在深层原因，旨在探寻有针对性的解决方案，以破解其困局。

关键词：绿色气候基金；长期资金；来源模式；现实困境；深层原因；解决方案

中图分类号：F830.91 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）06-0061-04

引言

绿色气候基金是《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）框架下的一个专职于国际气候领域的国际资金运营实体。根据《哥本哈根协议》和《坎昆协议》，发达国家承诺2010—2012年向发展中国家提供300亿美元作为基金的快速启动资金，并到2020年达到每年1 000亿美元的长期资金，以帮助发展中国家应对气候变化，巴黎气候大会将此承诺延长到了2025年。从某种意义上说，长期资金并不能算是一种资金机制，只是有固定期间的资金筹措模式。但因为处在国际气候资金机制管理模式更新换代的时间点上，所以长期资金则成为了绿色气候基金（GCF）的主要资金来源。

目前发达国家向GCF的注资只有105亿美元，与到2020年每年筹集1 000亿美元的资金援助目标相去甚远。巴黎气候大会前，中国气候变化事务特别代表解振华称，最为担心同时也是各方争论最大的即为资金问题。事实上，德班气候大会决定正式启动GCF的同时只就GCF的管理框架等做了规定，而有关长期资金来源并没有达成任何可行的协议。绿色气候基金成败的关键在于解决长期资金来源问题，筹集到充足和持续的资金，否则绿色气候基金很有可能沦为一个空壳。

一、长期资金现存的来源途径及其面临的现实困境

联合主席在多哈气候大会提交的关于长期融资工作方案的报告中决定，资金来源包括公共和私人来源、双边和多边来源以及替代性资金来源。因此，长期资金来源的途径应包括目前传统气候资金来源途径和发达国家针对长期资金融资提出的“替代性资金”创新途径。然根据多年的运作经验，前者难于促成发达国家履行长期资金的承诺，而后者作为一种创新途径，又难以贯彻共同但有区别的责任原则。

（一）传统气候资金来源途径难以达成长期资金的目标

传统气候资金来源途径，主要有来自发达国家公共赠款、私营部门捐助与投资、碳市场融资和多边发展银行的项目援助。在这几种传统国际气候资金来源途径中，长期资金来源应以发达国家公共赠款为主，其他几种途径所筹集的资金不能计入长期资金的承诺之中，只能作为GCF的其他融资渠道和资金补充。因国内政府财政预算拨款程序复杂，发达国家又常以国内经济发展状况不良等为由逃避出资义务，故发达国家公共赠款虽是最为稳定的资金来源。但实际上，发达国家对气候基金的公共赠款非常有限，距气候资金的需求和发达国家的承诺目标均差之甚远。

（二）“替代性来源”创新途径难以贯彻共同但有区别的责任原则

发达国家提出的“替代性来源”主要有特别提款权、国际交通税、全球碳税等，国际社会中对于这些创新性融资途径的价值和可行性存在很大的争议。

1.特别提款权出资途径正当性质疑。2010年3月国际货币基金组织职员提出特别提款权的融资构想，建议用发达国家投入的储备资金发行绿色证券，吸引私营部门和官方投资者来投资该证券，以达到杠杆效应的融资目的。但部分发展中国家认为，如果将通过杠杆效应获得的非公共资金流计入“新的”和“额外的”资金，则会稀释发达国家的供资承诺，因为通过该融资构想产生杠杆效应后，私人投资会是最初的公共资金数额的多倍，故而国际社会对该融资构想存在诸多疑虑和质疑。

2.国际交通税与共同但有区别责任原则相抵触。国际交通税收分为航空税和航海税。联合国财政顾问小组2010年的报告中指出，国际交通減排措施对发展中国家要符合“零净利影响（或无负担）”，以体现“共同但有区别的责任”的原则[1]。而国际民用航空和海事组织是对所有运营商统一适用管理规则的，并不区分是发达国家还是发展中国家的运营商。因此，许多发展中国家认为再征收国际交通税政策对发展中国家发展航空和航海经济不利，发展中国家在为本应由发达国家承担的历史责任埋单，承受了不公平的负担，违背了共同但有区别的责任原则。

3.全球碳税将减轻发达国家的捐资义务。瑞典、丹麦和芬兰等北欧国家是碳税法律制度的先行者，已经实现了经济增长与碳减排的“双赢”，因此有些国家建议将碳税突破国家的边界扩大到全球范围。若按照“谁污染谁付费”的原则不区分国家的在全球实施碳税，无视发达国家的历史排放责任，发达国家本应当承担的捐资义务可能会被减轻，这必然会受到发展中国家的反对。足见，发达国家之所以积极倡导“替代性来源”，主要目的是通过“替代性来源”创新性途径筹资，以替代自身的财政出资义务，实际上是在推脱出资责任。其中，利用国际交通税和全球碳税筹集气候资金，是变相将发展中国家也纳入供资体系中，迫使发展中国家承担气候变化减排成本[2]。这不仅压缩大部分发展中国家的经济发展空间，同时也是在逃避历史责任，就制度设置本身而言业已背离了“共同但有区别的责任原则”的基本意涵，遑论其在现实中得以实现。

二、造成长期资金来源途径现实困境的深层原因

（一）长期资金来源途径所内涵的观念性冲突

1.发达国家出资承诺的“价值虚无主义”。《哥本哈根协议》中有关于长期资金的规定非常模糊，坎昆气候大会进一步明确的只是长期资金的出资条件。是“到2020年达到每年1 000亿美元”，而不是“从2013—2020年每年捐助1 000亿美元”。也就是说，对2013—2020年七年间应该进行多少捐资没有明确规定，巴黎气候大会又将其承诺期延至2025年。事实上，长期资金比快速启动资金具有更大的灵活性和不确定性。同时可见，发达国家对长期资金的出资条件更为严苛，毫无诚意。直至利马会议结束，GCF才筹集到103亿美元。目前，发达国家仍然拒绝给出长期资金出资路线图，巴黎气候大会也未就气候资金相关内容达成协议。以上事实，充分暴露出发达国家设置绿色气候基金所内涵的“全球环境治理”的价值目标，所采取的实用主义下的虚无主义态度的本质。

2.各气候集团以维护国家利益为价值取向的“国家环境主义”。林灿玲教授曾尖锐的指出：“在国际环境法实施中，由于依然存在过多的利己私念而致使国际环境法每每陷于私己泥淖裹足难行。”[3]利己私念不仅存在于国际环境法实施中，也存在于其立法过程中，尤其在气候变化谈判中其弊端尤为明显。它滥觞于格劳秀斯《战争与和平法》现代国家的价值基础。在气候谈判中，主权国家的利己主义倾向则表现为，各缔约方都具有十分浓厚的以维护国家利益为价值取向的“国家环境主义”色彩，这有悖于国际环境法“环境国际主义”的基本理念。由此，在国际环境立法实践中，二十余年的《公约》谈判进程逐渐形成了几大主要气候集团，各气候集团坚持自身立场使绿色气候基金资金谈判举步维艰。

“小岛屿国家联盟”，①因其独特的地理位置而首当其冲地直面气候变化的威胁，因此在气候问题上要求别国激进减排。同时，如果希望扩大适应领域资金的筹措规模，从而提高自身的适应能力。最不发达国家②经济贫困，其自身国际航空航海业也不发达，因此主张国际舱载为标准征收碳税，比较支持通过行业碳税的方式筹集国际气候资金。“77国集团+中国”是国际气候谈判的中坚力量，其中包括“基础四国”，③其主要谈判主张就是要求发达国家承担历史责任和《公约》下的国家义务，坚持发达国家贡献国内GDP0.5%～1%作为国际气候资金的出资。“伞形集团”，④在国际气候领域完全没有承担起与其经济发展水平、历史排放责任以及温室气体排放现状相匹配的责任，其逃避出资义务，尽量为出资设定诸多条件。欧盟虽减缓方面比较积极，但具体到长期资金筹措问题，其主张没有考虑到发展中国家的实际情况，过于理想主义。从上述各气候集团的立场不难看出，在“国家环境主义”主导下的气候谈判注定将无功而返，“环境国际主义”在现实中亦将沦为泡影。

（二）长期资金来源途径的结构性病灶

1.筹资分摊方案的缺失导致出资义务约束力的匮乏。GCF因缺乏出资分摊协议，在快速启动阶段的三年中，各发达国家对于各种出资额度及比例采取自愿模式，以致其所承担的出资义务在实践中逸出了《哥本哈根协议》的约束力范围。固然，在快速启动阶段融资任务可能有效，但若按照此种模式进行下去，长期资金的融资任务恐难实现。其缺陷已经暴露，例如，英国海外发展研究所一项最新研究显示，2013年发达国家通过多边渠道提供的气候资金比2012年大幅下降71%，GCF融资面临下滑风险[4]。此外，尽管COP19要求发达国家在2014年底完成第一次增资承诺，但因缺少明确的筹资分摊协议，GCF的增资恐难顺利实现。不难看出，如果不能创新出筹资责任分配方案，既公平又合理，绿色气候基金的未来将举步维艰。

2.出资责任追究机制的缺位。诚如有学者指出，相当一部分条约争端解决机制仍然完全由任意性的规定组成，《公约》《京都议定书》《巴黎协定》等诸多气候变化协定也均存在缺乏履约不足时的责任追究机制，使之难以发挥约束作用。国际气候资金机制中，发达国家的出资义务是其在《公约》体系下的条约法承诺，在其未履行和未充分履行时，则应当承担法律责任。

三、突破长期资金来源现实困境的方案构想

针对上述长期资金来源模式中发达国家出资承诺的价值虚无主义，各气候集团以维护国家利益为价值取向的“国家环境主义”与“环境国际主义”内在价值冲突，以及缺乏公平合理的筹资分摊方案和出资责任追究机制的结构性障碍。笔者就现实制度设计层面提出有针对性的、可行的具体方案，以求突破长期资金来源模式现实困境做以尝试性的努力。

（一）确定发达国家履约时间表和路线图

虽然《巴黎协定》中规定，发达国家缔约方将每两年公布一次上述与他们有关的资金条款执行情况的数量和质量信息。但事实上，发达国家仍不愿就长期资金具体落实措施进行讨论。因此，包括中国在内的广大发展中国家应在气候大会资金议题的谈判中，与发达国家据理力争揭露其出资不到位的事实，要求发达国家提出以公共资金为主的详细时间表和路线图。例如，按照2016年600亿美元，每年增加100亿美元，直至2020年向发展中国家提供1 000億美元，并到2025年前，在长期资金1 000亿美元基础上设定新的资金承诺目标。

（二）创设绿色气候基金资金来源的多样化模式

正如林灿玲教授所言：“国际社会是由各个国家一起构成的，国家之间的相互合作才是解决环境问题的良好办法。”[5]因此，解决气候变化问题需遵循“国际合作原则”，长期资金问题尤需通过国际谈判机制，在气候变化框架下，充分考虑各方的利益，采取原则性和灵活性兼具的多样化融资模式，以达成利益衡平。首先，需要明确资金构成，GCF融资来源多样化的同时应确保赠款的最低占比。其次，建议扩大对《京都议定书》下灵活机制的收费范围的方式来扩大资金来源。《京都议定书》下的CDM是在发展中国家和发达国家之间进行的，而JI和ETS则是在发达国家之间进行的。目前已经对CDM项目征收2%的资金作为适应基金的筹款，如果将这种做法扩大至JI和ETS，是丝毫不影响发展中国家利益的。最后，如前文所述，在发达国家提出的征收国际交通税收和全球碳税的方案中，实行向发展中国家退还税收并作为其本国自身应对气候变化的资金，而发达国家不予返还，将税收计入1 000亿美元的承诺中，作为绿色气候基金长期资金的来源。这不仅体现出国际社会在应对气候变化问题上走向“全球环境治理”的价值目标，而且表达了“共同但有区别的责任原则”的具体诉求。

（三）制定公平合理的筹资责任分摊方案

目前，学界主要提出了两种分摊方案：基于历史责任分摊方案（HR）和基于能力水平分摊方案（AP）。为消解不同国家因维护国家利益，而在融资谈判过程中出现分歧和对抗，需要在HR和AP之间寻求平衡，同时尽可能考虑不同国家的偏好，有学者引入了偏好得分妥协方式（PSC），①一种兼顾能力与责任的复合分摊方案。该方法最早被应用于国际排放权分配的讨论中，笔者认为，这种方法也可以用来讨论出资责任分摊问题。“如果GCF基于PSC方案分摊，欧盟是最大的出资方，美国第二、日本位居第三，这三个地区共需贡献88%的筹资任务。”[6]除此之外，前文讨论的特别提款权融资构想，以现存的国际货币基金组织配额分配特别提款权，国际货币组织出资配额也可以作为长期资金各出资国之间出资责任的分摊依据。按照这种分摊标准，各工业化国家都负有出资义务，IMF将要求美国支付近18%的绿色气候资金，法国、英国、德国各4%～5%的负担分摊份额[6]。

（四）建立履约担保机制

如前文所述，《公约》体系下缺乏履约不足时的责任追究机制，使之难以发挥约束作用。考虑到在气候变化法律中的可行性，可以建立经济性的惩罚制度，因此，曹明德提出：“建立履约担保制度，所有缔约方应当缴纳一定数额的履约担保基金，当缔约国违约时，可用该基金来支付罚金，从而保证国际气候变化公约或协定得到普遍遵守和执行。”[7]发达国家没有依照承诺履行供资义务时，可用履约担保基（下转87页）（上接63页）金支付罚金，将所支付的罚金应用到气候变化领域，也可为绿色气候基金增加资金来源。

结语

绿色气候基金长期资金来源模式所内涵的观念性冲突和结构性病灶，蕴含着传统国際法乃至国际环境体系发达国家与发展中国家法律主体地位的形式平等而非实质平等的内在病症。这就必然导致在长期资金来源模式设置和运行中的三重矛盾：发达国家价值虚无主义与履约能力的不可能性，各气候集团“环境国际主义”与“环境国家主义”的不可化约性，发达国家出资承诺中权利本位与义务本位的交集。广大发展中国家在气候谈判中如若不能引导国际气候变化法律体系的根本性变革，打破发达国家主导国际规则制定的局面，掌握国际气候变化领域乃至整个国际法整体的主导权，那么，发展中国家就只能是游戏的被动参与者，在发达国家制定的规则中讨价还价。幸而我国作为最大的发展中国家，在国际气候变化领域尽到大国义务的同时，用自身行动为全球做表率，正在以身作则引领绿色金融的发展。

参考文献：

[1] 耿国彪.波恩绿色气候基金的博弈[J].绿色中国，2011，（13）：23.

[2] 潘寻，张雯，朱留财.中国在气候变化谈判资金机制演进进程中的挑战及应对[J].中国人口·资源与环境，2013，（10）：67.

[3] 林灿玲.国际环境法之立法理念[J].清华法治论衡，2010，（1）：206.

[4] See ODL 10 things to know about climate finance in 2013[R].The Overseas Development Institute Working Paper，2013.

[5] 林灿玲.当代国际关系中的环境问题[J].中国环境法治，2007，（1）：288.

[6] 李宗录.绿色气候基金基于特别提款权的融资构想评析[J].河南社会科学，2013，（2）：50.

[7] 曹明德.中国参与国际气候治理的法律立场和策略——以气候正义为视角[J].中国法学，2016，（1）：42.

[责任编辑 陈丹丹]