日本基层社区治理的实践及启示

◎李 升

日本基层社区治理的实践及启示

◎李 升

一、日本基层社区治理问题的产生

当前中国基层社区的诸多现实问题，在20世纪中后期的日本社会也曾有相似的表现。尤其是20世纪60年代以后，日本高速经济增长的同时也伴随着很多的负面影响，如城市的环境污染、大量流动人口的安置、城市的治安与犯罪、个性化发展对家庭的冲击、城市与农村的城乡协调发展等诸多社会问题，这对基层社区治理提出了严峻挑战。其中核心的问题是，伴随着工业化和城市化进程的不断推进，日本基层社区的人口流动不断加剧，持续增加的新中间阶层和工人阶层在城市的旧城区和新兴住宅区分散居住，他们对社区内事务漠不关心，却对社区生活环境具有较强的权利意识和利己主义意识和利益要求，逐渐对城市社区内出现的房屋密集、绿化稀少、公害污染、医疗教育等问题形成强烈的关注态度。社区居民对社区公共事务的 “漠视”以及利己主义、个人主义意识的增强，极大冲击了日本传统地域社会的社会资本体系，社区作为 “共同体”体现的公共精神变得衰落，基层社区治理成为亟需面对的重要课题。

近代日本社区治理的实践始于20世纪中后期的经济高速成长时期，其背后反映的是由现代化进程引发的城乡基层社会结构的深刻变动，标志理念是从 “管理”向 “治理”的转变。日本传统型的基层社区治理强调的是自上而下的行政 “管理”，而面对新时期问题的基层社区更注重 “治理”，主要表现为治理主体、主体关系、组织编制、组织沟通、行动方式、居民立场等多方面的转变 （如表1所示）。向社区治理转变的根本在于从传统的行政管理型转向社区居民、社会组织、行政机构等多元主体治理型，强调水平的、多方位的网络型社会资本构建，使社区居民从单纯的服务接受一方转变为服务的生产、供给和享受一方。

表1 日本基层从社区管理向社区治理转变的特征

从近代日本基层从社区管理走向社区治理的转变特征可以看出，从20世纪中后期开始的日本基层社区治理主要是指在多元主体治理下，通过构建多方位、网络型、对等协同关系，构筑以社区居民为主的成员间的相互信赖和沟通交往的社会资本，以此提升解决社区问题的能力和促进社区发展的能力。不难理解，日本的社区治理具有很强的问题导向性，旨在解决伴随社区居民日益增长的生活需求与社区发展之间的困境，核心在于构建社会资本与培育公共精神。在日本学术界的讨论中也提出这样的观点，具备丰富社会资本与公共精神的社会是一个充满活力且强大的社会，其特点是人们能够自发的协调行动，能够抵抗或降低由个人能力的有限性面临的风险，能够努力监管公共政策，能够积极参与公共事务，能够对市场活动及社会服务提高信赖感等。为实现如此的社区治理目标，日本在基层地域社会开展了多维度的社区治理实践，主要体现在基层经济自立、多元协同自治与地域文化构建等方面。

二、日本基层社区治理的主要实践

1.基层经济自立

近代日本社会建设的特点是经济发展带动下的社会建设，这同样表现在基层社区领域。日本社区治理目的在于形成 “自立型地域社会”，其核心是经济上的自立。要实现社区治理上多元主体参与，就需要打破传统的、自上而下配置资源的行政型管理模式，在治理的经济资源上实现自立。经济上的自立既能够补充行政配置资源的有限性，又能够有效的针对社区居民需求开展社区治理。尤其在面对社区居民越来越注重权利与私利的社会结构背景下，以经济自立联结社区居民便具有跟强的现实意义。日本基层经济自立既包括产业自立，也包括财政自立，这是 “自立型地域社会”构型的根基所在。基层经济自立的资金来源主要是通过当地的社会企业、社区经济团体、与社区相关的合作经济组织以及作为社区建设主体的中产群体等多渠道的资源注入，再加上政府方面的资金扶持，从而有效地构建起社区发展的稳定经济基础。对于近代日本的社区治理而言，在产业方面强化社区经济力的对策主要有如下方式。第一，招募外来工厂企业和商场等消费设施进入地方，以此增加雇佣和地方经济资本。第二，发展本地经济和文化产业等，充分发挥社区经济优势和文化影响力。第三，将看护、育儿、居住等社会事业产业化，补充社区福利的同时实现资金来源渠道的多样化。

日本基层社区的财政体系被称为 “自治体财政”，不仅有独立管理的账户，而且也有相应的法律保障，这使得社区能够按照自主意愿开展治理实践并进行社区事务决策。尽管自治体财政也需要政府的拨款，但政府更多扮演的是扶持者角色，社区地方经济的发展依然是自治体财政维持管理的重要来源，因此，社区居民也就具有很强的自主性和社区公共事务的决定权。在日本的城市社区中，尽管存在物业管理来负责房屋等居住环境的管理与改善，但物业只是提供相应的服务，对社区环境改善方面的资金管理并不掌握决策能力。一旦社区需要做出环境改善等社区建设，仍需要由居民代表组织的 “町内会”或相关居民联合组织等来决定资金的使用。另外，日本基层社区在组织举办各种活动时，更多依靠社区的经济资源，由于这些经济资源多为当地产业、当地中产群体及社区居民等提供，社区居民会明显感觉到活动关联了自身的经济利益，也就更愿意参与到活动之中，进而通过社区活动积累了自身的社会资本。近代日本的社区治理通过对经济自立使得治理更为有效，不仅实现了社区经济发展的资金循环，进一步确保了基层社区治理的物质需求基础，为社区的可持续发展提供基础支撑条件，更为重要的是通过经济利益激发了社区居民积极性，将社区居民联结了起来，从而扩展了其社会资本。

2.多元协同自治

多元协同自治是日本基层社区治理的主要架构，一方面强调治理主体的自主性和自立性，提倡只有明确意识到自身角色和使命的承担者才能成为社区治理的主体；另一方面强调建构对等协同型的网络关系，提倡只有对等协同的联结，才能加强社会资本，就可以有效解决社区难题。日本社区自治性的治理组织称为 “町会”，也叫 “町内会”，字面意思为 “乡镇联合会”或 “城镇协会”，也就是我们所说的社区居民委员会。这是由社区当地居民组织成的自治组织，通过管辖社区的诸多事务和举办社区活动，旨在促进社区居民的和睦关系、共同利益发展和培育地方认同和身份感等。对于实际的一个 “町会”管辖范围内的居民户数，根据城市的规模有所不同，如在上世纪70年代时东京平均一个“町会”管辖居民户数约为800户，目前来说小的町几十户，大的町上千户，随着东京大都市圈的不断向外扩展，城区内部的行政区划并没有发生较大变化。日本基层社区以 “町会”为核心组织维持居民的日常生活秩序，在 “町会”的居民自治组织之外，社区治理的主体还包括很多社区社会组织，比如地域自治协议会、居民自治协议会、街道建设协议会、老人协会、妇女协会、社会福址协议会、以及志愿者组织和NPO等。不同的社会组织分别在不同领域维持社区的自治秩序，包括居民参与、协作互动以及社区文化建设等内容。

日本基层社区治理的主体构成是多元的，包括生活在社区中的地方精英 （主要是社区领袖和企业家等），包括参与社区自治体系的地域伙伴和支持者（主要是社区工作相关的社会组织），包括和地域社会有关的企事业机构，包括专业性的经营、金融和扶持企事业的组织，以及包括作为基础主体的关心社区的居民，政府则更多的扮演协助者和合作者的角色。自治主体间通过构建对等协同关系建设社区参与平台，不仅包括共同活动的空间场所，还包括开放的社区沙龙，运动会、文化节等的节日或祭祀活动等，这些成为发挥社区居民自治性的重要载体。在社区自治组织、地方政府、地方企事业团体以及相关社会组织等的协同合作下，以社区自治为核心，社区定期对相关 “硬件”和 “软件”方面的建设问题进行协商解决。例如出现的地方经济衰退、房屋老旧损坏、治安环境恶化、道路交通欠缺、高龄者看护不足、儿童教育改善等问题，既需要在经济资源上有所投入，有需要在社区福祉上不断完善，社区治理需要立足于环境价值、文化价值、福祉价值等多个角度，需要联结于多个主体并形成共同合意，这其中多元主体间的对等协商就显得非常重要。社区治理的多元主体通过协议会等形式，加强彼此间的协商沟通，充分尊重各方意见，在形成合意的基础上进行社区公共事务的决策。多元协同自治有助于激发多元主体参与社区公共事务的积极性和主动性，也有助于对社区问题的充分沟通与协商解决，通过协商沟通使社区居民实现了良性的社会整合，进一步强化了互相沟通与信赖的社会资本。

3.地域文化构建

日本基层社区治理注重地域文化构建，核心在于维系社区规范与社区精神，使社区居民能够保持较高的社区认同感与社区归属感。地域文化构建强调通过社区规范与社区精神的培养，形成社区意识，主要包括社区情感、自主性养成及社区整合等方面。日本基层地域文化构建的具体表现形式为社会教育，被视为 “国民的自主教育”和 “相互教育”，以提高国民的道德修养、增进健康、陶冶情操等为目的，以居民自主的、生活的、文化的志愿服务活动为主，在社区开展文化和生活教育活动，以此促进生活文化事业的发展和加强社会福祉的保障。日本社会教育遵循非功利性理念，强调人文主义，即重在培养社区居民沟通参与的社会资本和培养共同体规范与精神的文化资本，也就是培养人们的公共精神，表现为社区意识本位。社区教育立足于社区意识本位，能够推进社区居民公共精神的培养，能够应对城市化及流动化进程等带来的社区治理难题挑战，能够对人们在城市社区生活时社会关系的缺失、裂化、疏远等问题做出对应。

日本经济进入高速增长期后，日本开始积极扩充城市社会教育设施与场所，注重社会教育专门人才的培养，在市、町、村设置社会教育主事、社会教育指导员等专职人员，并充分利用城市博物馆、图书馆、科学馆和音乐馆等公共设施开展社会教育活动，并注重培育发展社会教育志愿者队伍及民间组织团体。日本的社会教育设施以 “公民馆”为主，作为社会教育专业设施的 “公民馆”设置于社区，最初由地方政府财政出资，进入到20世纪60年代以后，社区自治体在设备配置、人员配备以及经费支持等方面积极投入到公民馆建设中。 “公民馆”组织的社会教育活动大致可以分为学习类、娱乐类和咨询类等类别。在国家和地方行政的政策扶持下，日本社区结合自身地区特点，通过开展地域性社会教育特色课程讲座、提供学习信息与咨询、组织保护社区文化财产以及与学校、家庭、NPO协作互动等，形成多样化的 “社团小圈子”，使居民在社区中能够完成 “自我教育”。此外，社区将家庭教育和学校教育等融入到社会教育中，比如在培养下一代对社区归属的情感方面，父母亲会结合社区举办的活动对子女进行教育，让他们如何去爱自己所生活社区的自然景观和人文景观、如何去与邻居们建立良好关系以及如何从小就参与到社区建设的活动中来，由此培养居民的社区归属感，完善居民的个人发展并促进社区融合，由此将社区建设成为规范性的自立型地域社会，不仅能够应对风险与危机，也能够使社区更富有活力。

三、日本基层社区治理的特征及启示

近代日本基层社区治理从 “管理”向 “治理”理念的转变，体现了面对现实社会问题的问题导向性特征，即重在通过多元协同治理，构筑社区居民的强力社会资本，以此解决社区面临的难题，提升社区发展的活力。在具体的治理实践中，基层经济自立是基础，不仅提供了社区治理的利用资源，更通过资源关系将治理各方纳入社区治理体系之中；多元协同自治是框架，增强了包括社区居民在内的治理各方主体的主体性、自主性以及参与社区公共事务的积极性和能动性，有效建构了社区居民的社会资本体系；地域文化构建是规范，通过社区社会教育培育了居民的人文素养，增强了社区认同感与归属感，推进了以公共精神为内核的社区意识形成，有助于社区治理的可持续发展。

整体来看，20世纪中后期的日本，在产业化和福利国家化过程中构建的 “地域公共性”推动了社区发展，也推进了基层社区治理发展。日本基层社会治理的基本逻辑是从国家行政垄断性的公共性向基层居民协动性的公共性转变，通过包含行政、民间企业、社会组织、居民主体等的多元主体动态协同合作，从而实现社区整合和社区发展，使居民充分享受到社区福利。日本的基层社区治理包含了“经济-社会-文化”的多维度架构内容，体现出很强的系统化特征。同时，针对具体现实问题解决、多主体、多内容、多方式的治理实践，又体现出很强的精细化特征。

日本基层社区治理实践对中国的启示在于：第一，治理理念需立足于作为生活主体的社区居民，从先前强调 “由行政治理”转变为 “由社会治理”，使居民从 “受益的居民”转变为 “供益的居民”，由此充分激发居民能量和社区活性。第二，以持续性的地域财政保证经济自立，当前中国的基层社区并不具备独立的经济财政，主要是由街道及相关上级部门来提供经济支持，这就需要将街道与社区融为一体，一方面通过持续财政支持有针对性的解决社区问题，另一方面需要多渠道的构建自治的经济资源体系，以保障治理问题的有效性及多方参与性。第三，以多元主体的动态协作构建居民自治，需要将行政组织、居民组织以及社会组织等联结起来，建立对等协同的动态关系，以此激发多元主体参与社区治理的主体性、自自主性及积极性。第四，以实体性的文化建设中心推进社区治理，文化建设的目的在于形成规范性的社区意识，培育社区居民的社区认同感和归属感，在此基础上就能够充分激发社区居民参与社区公共事务的活力，真正实现基层社区治理的 “自治”。

（李升，北京工业大学首都社会建设与社会管理协同创新中心、人文社会科学学院副教授/责编 张栋）