东北地区养老服务体系建设策略探析

杨帅，刘迟

（东北师范大学马克思主义学部，吉林长春，130024）

东北地区养老服务体系建设策略探析

杨帅，刘迟

（东北师范大学马克思主义学部，吉林长春，130024）

随着社会经济的不断发展、人民生活水平的提高以及医疗卫生事业的进步，人口老龄化已经成为当今世界不可逆转的发展趋势。面对人口老龄化的背景，养老问题毫无疑问已成为近年来中国社会发展中的一个突出问题。东北地区自进入人口老龄化阶段以来，老年人口数量不断增长。老年人口的快速增加，使老龄化形势变得严峻的同时也对东北地区养老服务发展提出了新的挑战。因此，探索适合社会发展的养老模式，推进养老服务体系建设，满足广大老年人的养老需求，提高老年人晚年生活质量，就成为迫切需要解决的社会问题，这既是应对人口老龄化现实的需要，也是推动老年事业发展的题中之义。

东北地区；养老模式；养老服务体系；策略

东北地区自进入人口老龄化阶段以来，老龄化问题日益严峻。面对“银发汹涌”浪潮的到来，老年群体队伍不断壮大，这就对养老服务体系建设提出了新的要求。东北地区养老服务的开展与北京、上海等一些省市地区相比起步较晚，正处于初步发展阶段，再加上该地区老年人受传统养老观念的束缚、社会经济发展水平以及相关养老服务政策不明确等因素的制约，致使东北地区养老服务在资源使用等方面出现了断裂，养老服务体系建设陷入困境。因此，如何在养老资源有限的背景下，从老年人自身的需求出发，探索与东北地区发展相协调的养老模式，加快推进养老服务体系的建设和完善，是该地区走出养老服务建设困境、应对全新挑战的关键性因素。

一、东北地区养老服务体系建设现状

东北地区自进入人口老龄化阶段以来，老年人口数量不断增加。仅以吉林省为例，截止2014年底60岁以上老年人口469万人，占全省总人口的17%，高于全国1.5个百分点；65岁以上老年人口296万人，占全省总人口的10.7%，高于全国0.6个百分点，并且这一比例还在持续走高①吉林省民政厅关于全省养老服务工作有关情况的汇报,2015.。老年人口的快速增加，使东北地区面临着高龄化、空巢化、病残化格局带来的各种社会压力。2006年吉林省人民政府办公厅在转发《省老龄办等部门关于加快发展养老服务业若干意见的通知》（吉政办发〔2006〕43号）文件中提出“按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善符合我省实际的以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”的发展目标，这为推动整个东北地区养老服务体系建设起到了示范性的指导作用。

（一）养老服务队伍的构成与水平

养老服务机构在社会化养老过程中扮演了重要角色，尽管从整个东北地区来看，机构在承担社会化养老中所占的比重并不大，但从近年来的相关养老文件与政策上看，从“床位补贴”到“机构免税”，很多政策都倾斜向了承担小部分养老职能的服务机构，这些养老服务机构受到了政府和老年人的密切关注。养老服务机构在满足老年人的基本生活需求以及弥补家庭养老、社区养老不足，促进社会养老服务体系完善方面发挥了重要作用。然而，从整体上来看，整个东北地区的养老服务发展状况不容乐观，主要体现在以下几个方面。

首先，养老从业人员短缺。仅以吉林省为例，目前各类养老机构现有护理员10438人，国家要求养老护理员与老人比例分别为1：3（失能老人）、1：5（半失能老人）、1：8（自理老人），吉林省养老护理员与入住老人配备比例为1：8.2。如养老护理员与入住老人配备比例按1：5计算，需养老护理员17049人，尚缺6611人①吉林省民政厅关于全省养老服务工作有关情况的汇报,2015.。由此可见，养老从业人员在数量上存在着严重的不足，纵观东北地区来看这一问题也是普遍存在的。很多养老护理员都表示自己所在的社区从事养老服务工作的人员仅有1-2名，甚至部分社区还取消了养老服务的公益性岗位。面对养老护理员数量短缺的情况，相关工作人员表示很无奈。此外，养老服务人员因为受到社会偏见、工资待遇和社会地位偏低等因素的影响，致使养老机构的护理员“招不进、留不住、跑的快”。

其次，培训、监督与考核机制不完善。目前，东北地区的涉老工作者大多是“4050”的下岗职工，他们大多是以解决自身困难和就业为目的而走上养老岗位，因此无论是在专业程度上，还是在监督力度上都大打折扣。其中很多工作人员此前并没有从事过与养老相关的职业，也没有受过专业性的系统培训，大多数都是“现学现卖”，这就造成了养老服务从业人员素质低、专业性差的状况。而从监督机制与考核方式来看，虽然存在相应的监督和考核机制，但考核的频率并不固定，考核本身也不是很规范，可见东北地区的养老服务配套监督考核机制还尚待完善。

再次，志愿者服务队伍建设不规范。社会化养老的服务队伍除了带薪的专业养老护理员以外，义务性服务的志愿者队伍也是重要的组成部分。随着志愿服务精神的广泛弘扬，加入养老无偿服务的人群也日趋壮大。但是，由于东北地区的志愿者队伍建设在人员配置、服务时间与服务方式上都尚未制定统一标准，因此志愿服务人群具有较大的流动性和随意性，服务时间也较为不稳定，服务质量更是缺乏评估与监督体系。

（二）养老服务工作的实际效果

首先，养老服务设施利用率低。近年来，随着居家养老模式的推广，与之相应的居家养老服务站和日间照料中心在很多社区建立起来，这本是政府以社区为依托为老年人提供照料的两种平台，但却由于服务人员不足、基础设施不完善等诸多因素，导致出现了老年人的基本需求难以被满足、城市社区养老服务基础设施利用率较低等问题。很多老人实际上并未使用过社区提供的为老设施，甚至有老人完全不知道有服务站及照料中心的存在，可见社区养老服务设施并未充分发挥其养老职能，与预期效果相差甚远。

其次，养老服务方式单一。结合东北地区的经济发展水平及老龄群体的养老需求，养老机构提供的基本服务主要集中在餐饮、清扫卫生、陪同看病、物品代购代买等几个方面。部分养老机构积极拓展服务项目，尝试开设家政、卫生、照料、医疗、维修和公益等全面性服务。然而服务虽全，但服务方式却显得相对单一，在服务的开展中也存在着很多困难，尤其是上门服务遇到较大的发展瓶颈。很多服务人员不愿“看人脸色”，更倾向于选择性格温和的老年人与清扫便利的住户进行服务。此外，由于老年人消费能力低、传统观念固化等因素，现实需求与实际服务之间还存在着一定程度的断裂，这些都是急需改进和完善的。

二、东北地区养老服务体系建设面临的新挑战

目前，随着老龄化进程的逐渐加快，在家庭养老功能逐渐弱化和养老资源不足的背景下，居家养老和机构养老逐渐成为解决社会化养老难题的新型养老模式。但是，这种全新的养老模式并未完全在东北的土壤上扎根，加之居家养老与机构养老在发展的过程中存在着一系列问题，致使东北地区在养老服务体系建设方面面临着一系列挑战。

（一）养老模式的发展与选择

自我国计划生育政策施行以来，逐渐形成的“4—2—1”家庭结构对于养老模式的转变与选择产生了重要影响。乌沧萍认为，计划生育政策的实施是加快老龄化进程的决定性因素，而老龄化带来的是社会就业、赡养、医疗等压力的增加，对于如何缓解由养老所带来的家庭压力与社会压力，这是一项艰巨的挑战。因此，需要探求出既适应家庭与社会发展的需求，又能够应对老龄化长期进程的养老模式以满足民众日益增长的养老需求。

受传统文化与经济因素的影响，在我国，绝大多数老年人选择在家养老，因而一定程度上家庭养老仍是当前社会养老的基础。然而随着经济的发展以及人们对于养老需求的不断提升，加之人口老龄化与家庭结构变迁等现实因素的影响，传统的家庭养老模式已经不能满足老年人对于养老的需求，单纯地依靠家庭养老已经不足以满足养老服务更新换代的社会要求。因而更适应时代需求的社会化养老方式应运而生，并逐步发展完善。

首先是机构养老。在传统的福利事业中，政府作为主要的出资者与承办者在机构养老的发展历程中扮演了重要角色。以政府为主导的机构养老主要是指以社会机构为养老地，依靠国家资助、亲人资助或老年人自备的形式获得经济来源，由养老机构统一为老年人提供有偿或无偿的生活照料与精神慰藉，以保障老年人安度晚年的养老方式。在我国老龄化趋势日益加重，在养老方式转型与养老需求增加的社会大背景下，近年来机构养老逐渐呈现出新的发展态势。尽管目前东北地区的养老机构还存在床位总量不足且供给利用不合理以及行业水平与经营规模参差不齐等问题，但在东北快速老龄化阶段，机构养老无论从市场潜力还是社会责任上都是养老服务体系建设过程中必不可少的一环。加之老年群体中高龄化的比率逐渐提升，对于机构养老服务水平提升与行业体系的建设完善都提出了更高层次的要求。就此而言，机构养老的发展值得整个东北地区进一步关注与支持。

其次是居家养老。居家养老作为社会化福利的重要内容，是在与传统家庭养老和机构养老比较的基础上进行的。作为对传统养老模式的更新与补充，居家养老是依托社区作为基本服务单位而建立的一种以家庭养老为主，以发达的社区服务作为依托的新型养老模式。这种现代化的重要养老模式正逐渐在实践探索中完善和发展。

对于东北地区而言，居家养老建设的起步相对全国来说较早，发展前景良好。作为东北地区居家养老建设的示范，吉林省长春市率先在省内推广居家养老服务。在政府主导的模式下，由社区全权肩负起各项服务，并注重拓展服务种类，提升服务质量以创新居家养老的服务模式。但不可忽视的是在其发展过程中仍存在着政策和内容等界定模糊、财政资金不足与资金分配的失效、政府服务人民与安全责任两难等一系列亟待解决的实际问题。因此，其发展水平与推进速度还有待提升。

（二）养老服务面临的挑战

人口老龄化已把中国带入了一个前所未有的发展养老服务业的重要战略期，而东北地区老年人口增长迅速，这需要消耗大量的社会资源，因而大大增加了社会供养的压力，这也由此成为该地区养老服务业发展的内生动力。在社会主义市场经济体制的大环境下，经济结构变迁对养老服务发展与转型提出了更进一步的要求，这对东北地区的养老服务体系建设而言将是严峻的挑战。

首先，老年人口数量大，养老形式严峻。“计划生育”作为一项基本国策，改变了我国以往“高自然增长率”的青壮年型人口结构，出生率的降低使少年人口比例缩小，这对于老龄化发展的推动作用是十分明显的，由此老年群体人数呈不断上升的趋势。于此同时，庞大的人口基数决定在同等人口老龄化比例下，我国的老年人口数最多，加之不断发展的老龄化进程，现今我国已成为全世界老年人口最多的国家。在这样的总体环境下，东北地区的老年人口也存在着同样的发展趋势。人口结构年轻化趋势的推迟，对于适龄劳动力的增长而言是严峻的挑战，相应的社会就业压力与赡养负担也随之加重。因此，养老作为东北地区一个重要的社会性问题，其发展变化趋势将愈发严峻。

其次，高龄化趋势明显，养老服务需求不断增加。随着老龄化的加剧以及医疗卫生事业的发展与物质水平的提升，老年人寿命延长，这就使得高龄化趋势逐渐明显，预期到2050年基本实现现代化的同时，我国老年人口总量将超过4亿，其中80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%①资料来源：全国老龄工作委员会办公室，中国人口老龄化发展趋势预测研究报告（2011.11.16）.，由此就需要更为专业化和科学化的养老服务。除此之外，作为社会的特殊人口群体，空巢孤寡老人、失去生活自理能力的患病老人是弱势群体中急需被关注的部分，其所占比重上升所引发的社会问题将成为养老服务体系建设中的又一巨大挑战。

再次，社会保障和财政面临新挑战。过快的老龄化发展为财政支出平添了不小的压力。除此之外，东北地区的社会保障体系建构仍需完善，社会养老保险制度还存在着覆盖面窄、地区及城乡差异明显、配套机制建设缺位等一系列问题。社会保障与社会保险的体制机制建设，以及应对养老带来的公共财政问题，这些都是对东北地区养老服务体系建设提出的新挑战。

三、推进东北地区养老服务体系建设的策略

老龄化社会的到来以及老年群体队伍的不断壮大，对东北地区的养老服务体系建设来说是巨大的挑战。因此，在养老资源有限的背景下，从老年人的切实需求出发，逐步构建起开放性的、创新性的和可持续性的养老服务体系是东北地区应对人口老龄化挑战的重要举措。而作为新型养老模式的机构养老，在弥补传统家庭养老和社区养老不足的同时，对推进东北地区的养老服务体系建设具有极其重要的作用。因此，积极加快养老服务机构建设是推进整个东北地区养老服务体系建设的关键一环，而这一过程需要来自三个层面的努力与配合。

首先，国家在政策和战略方针上给以全局性的规划和指示，明确养老服务机构建设的基本方向。这种宏观战略上的指示应立足于以人为本和区域协调发展的理念以及现阶段的国情。关于这一点，苏国就有较为针对性地阐释，他认为“养老服务建设应该立足于保障和改善老年人权益上，确保老有所依；养老服务建设要本着均等化的原则，促进区域协调；养老服务建设还必须立足于国情，将群众的利益与国家的财力结合起来。”立足于这些，国家关于养老服务体系建设的战略方针就在宏观上指导了养老服务机构建设，并成为其有效开展的政策性指导和基本原则。

其次，政府和社会加大对养老服务机构建设的投入。政府和社会对养老服务机构建设的投入是建立在已有的基本实情基础之上的。为进一步了解中国目前城市养老机构的主要发展现状，中国老龄科学研究中心的《中国养老机构发展研究报告》课题组在天津、哈尔滨、南宁、济南、武汉、兰州等多个城市进行了养老机构的专题调查，指出中国养老机构在取得较快发展的同时，还面临五个方面问题，分别是养老机构发展政策落实不到位、体系不完善；养老机构双轨运行，市场竞争机制不完全，民办养老机构的发展空间被挤占；养老机构自身建设滞后，服务水平较低；机构养老服务有效需求不足；支持养老机构发展的社会氛围有待形成②资料来源：中国老龄科学研究中心在北京发布的《中国养老机构发展研究报告》.。东北作为养老服务建设的重要地区，在养老机构建设方面与其他省市地区一样面临上述问题，但也存在着自身的特殊性，其中较为突出的是资金问题，主要表现为经费不足、资金来源单一以及资金分配失效。解决养老服务机构建设资金不足问题，政府的财政支持十分重要，包括设立养老服务专项资金，增加养老服务建设的财政预算，提供税收优惠政策以及增加社保基金并建立养老基金等；针对资金来源单一问题，拓展资金筹集渠道是关键，政府形成对养老服务机构建设的多元资金投入方式，拓宽投资平台，是解决资金来源单一、推进养老服务机构建设的重要举措；针对资金分配失效问题，政府做好养老服务资金分配预算和规划，并按照一定比例标准设定补贴额度，根据养老服务机构所提供的服务量、服务项目来进行资助是十分必要的措施。在养老服务机构建设过程中，除了政府在财政方面的支持，社会也是推进养老服务机构建设的重要组成部分。在社会层面上，多种社会力量投资养老服务机构建设并积极引导老年群体合理消费，发扬尊老敬老美德都是推进养老服务机构建设的重要因素。

再次，养老服务机构作为其建设的重要主体应不断加强自身建设。第一，养老服务机构通过自身的队伍建设来推进养老服务机构建设的顺利进行，主要包括增加养老服务机构的人员数量，如除积极吸引大中专毕业生，还广泛吸纳中青年群体积极参与到逐步开展和规范的志愿助老活动中，并通过提高和改善专职服务人员的工资待遇，确保从业人员队伍稳定。另外，还要定期对养老服务机构的人员进行必要的职业技能培训，制定岗位专业标准和操作规范，建设专业化养老服务队伍，其中主要包括严格养老服务人员的准入门槛，增加专业对口服务人员的比例，尤其增加对社会工作专业人员的纳入，并注重从业人员职业道德、服务意识和业务技术水平等方面提高养老服务。第二，养老服务机构通过创建社区养老——机构养老联合通道来推动养老服务机构的建设。借助这一渠道可以有效实现信息资源共享，使得社区和养老服务机构在信息、资源上实现整合，从而提高社会化养老的效率，还可以通过养老服务机构、社区、老年人三者之间的互动交流和信息反馈实现各主体之间的持续合作，从而防止养老服务信息资源在共享的过程中出现断裂，以更好地促进养老服务机构建设的可持续发展。第三，养老服务机构通过实现服务与老年人需求的有效对接来加强自身建设。在这一点上，养老服务机构一方面应通过需求评估来了解老年人的不同需求，以对不同需求的老年人进一步提供个性化服务；另一方面应开展相应的多元化养老服务，以满足不同类型老年人多层次的现实需要。特别需要强调的是，养老机构应在养老服务建设理念的指导下进行具体建设，唯有此，才能在把握养老服务发展正确方向的前提下，加快推进东北地区养老服务体系建设的进程。

总之，养老服务事业的发展是当今我国社会工作的重要内容，推进养老服务体系建设是应对人口老龄化的必然选择。东北地区在结合本地区实际的情况下，应本着“以人为本”的原则，在了解和满足老年人需求的基础上，从国家、政府和社会以及机构等多个层面上做出努力，加快推进适合本地区发展并具有区域特色的养老服务体系建设。养老服务体系建设是全局性的大事，不仅需要政府的支持和引导，更需要养老机构自身的建设和完善，包括与其他服务主体的合作。同时，社会力量的参与也为养老服务体系建设的发展提供了动力，注入了活力。期待在各方的共同努力下，东北地区的养老服务体系建设能取得突破性进展，养老事业能得到极大地推进。

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C916

A

杨帅（1990-），女，硕士研究生，研究方向为社会保障与社会治理。

刘迟（1979-），女，副教授，研究方向为社会保障与社会治理。