放松管制与重新管制：当代欧美广播电视政策的一种悖进路径

陈 映

(广东金融学院 财经传媒系，广州 510006)

放松管制与重新管制：当代欧美广播电视政策的一种悖进路径

陈 映

(广东金融学院 财经传媒系，广州 510006)

20世纪80年代以来,欧美广播电视领域经历了一场放松管制与重新管制同时悖进的政策变革。一方面,从频谱分配的市场化,到所有权的一再松绑和内容管制体系的溃散,再到公共广电系统的市场化转向,欧美国家普遍实行了一种全方位放松管制的政策路径；另一方面,在节目内容、市场结构等方面,欧美国家又存在一个明显的“再管制”过程。因此,欧美国家在广播电视领域所推行的放松管制变革运动,其实质是广播电视媒体管制方式、规则的改变以及一种新的管制结构的形成,即一种“再管制”的过程。

广播电视；媒体；传播

自20世纪80年代以来，“放松管制(deregulation)”一词频繁地出现在有关欧美广播电视政策的各种讨论之中，并且在实际上左右着欧美广播电视政策的走向。但与此同时，对于放松广播电视管制的各种省思以及讨伐之声也不绝于耳。那么，欧美的广播电视政策到底采取了一种什么样的路径？同时，放松管制政策是否意味着“去管制”或者“不再管制”？接下来，本文将围绕“放松管制”与“重新管制”两个关键词，力求勾勒出当代欧美广播电视政策的演进路径，并对这种路径做出理论上的阐释。

一、放松管制：政策的“市场化、自由化与减少管制”转型

欧美广播电视领域的放松管制到底是一种怎样的政策选择？我们可以先从传统管制所涉及的主要领域和工具入手来梳理一下这种政策路径的表现：

首先，在频谱资源的管理制度方面，所谓的放松管制主要表现为：大幅修正过往政府全程高度介入的频谱执照核发或换发制度，更多地采用竞争性的市场手段来分配频谱资源。如，自新西兰于1989年、英国于1990年以及美国于1993年启用频谱竞拍制度之后，目前英国、德国、荷兰、意大利、加拿大等国也都是以竞争性的拍卖制作为频谱的主要分配方式。除此之外，频谱执照的更换程序不断简化也是管制放松的一个明显表现。如，在美国过去广电业者必须每三年更换执照，并且要提供完整的新闻和公共事务服务报告；现在，更换执照的期限放宽到了8年，并且公共服务政策的要求也大幅减少。同时，原执照换发程序中的比较听证环节也被取消了。在1996年《电信法》的新规定下，广播电视业者只要符合“已经履行‘公共利益、便利与需要’原则规定的相关义务”“没有重大违反电信法以及主管机关相关法令之事”等要求即可顺利换发执照。

其次，放松对广播电视媒体所有权尤其是跨媒体所有权的限制，只在掌握有反竞争行为的证据之后才对市场进行介入干预，也已成为欧美国家在广播电视领域放松管制的举措。如，美国自20世纪80年代以来便开始放开对多家媒体所有权(multiple-ownership)，即拥有超过一个以上同一类型的媒体所有权的限制；20世纪90年代以来，跨媒体所有权(cross-ownership)，即同时拥有不同类型媒体所有权的限制也开始不断地被放松。而自2003年以来，FCC更是在民间反对浪潮迭起的情况下先后出台了多项放松所有权管制的措施。在美国，关于所有权最初的规定是任何个人或团体不得拥有3家以上的电视台，并且拥有媒体的总数不能超过25%的受众份额*为了保护市场竞争和多样性，FCC于1941年颁布的《全国电视台所有权规则》(the NTSO Rule)，做出这一规定。；2007年修正的所有权规则将这一份额放宽到了39%*在2003年，FCC曾将一这限额放宽到45%，但由于遭到美国民众的强烈抵制，后被参议院判定无效。因而在2007年的时候，便将一限额收回到39%。，同时还允许处于美国媒介行业领先地位的媒介公司或集团在全美20个城市同时拥有报纸和电视台。把视线放到地处欧洲大陆的英国，这种放松所有权控制的“哥白尼式”革命依然延续。自20世纪90年代以来，这个在媒体领域有着悠久公共服务传统的国家，也逐步走上了放松媒体所有权控制之路。其1990年《广播法案》(1990 Broadcasting Act)、1996年《广播法》(1996 Broadcasting Act)、2003年《传播法》(Communication Act of 2003)以及2011年通过的《媒体(广播与跨媒体)所有权规定》(Media Ownership (Radio and Cross-media) Order 2011)等均是放松管制的产物。现在，英国在中央以及地方层级针对媒体并购的限制基本上已经全部自由化。

再次，在这股放松管制的浪潮下，欧美国家一些早先建立的内容管制体系也纷纷被放松甚至遭遇瓦解。以美国为例，在近三十年间其放松内容管制的举措显然非常频繁：

•1981年，取消了广播商们对其节目和广告内容进行自我检查的自律机制。

•1983年，终止了已执行13年的儿童节目审查制度，并解除了对商业广播电台和电视台关于儿童节目的强制性要求。

•1984年，取消了20世纪20年代所确立的一条重要责任条款：广播商必须到达广大公众，寻找并发现这些共同体的需求，在节目中反映这些需求。

•1987年，宣布著名的“公平原则”(Fairness Doctrine)违反宪法并予以废除。该原则自1974年以来一直被FCC(Federal Communications Commission美国联邦通信委员会)视为广播电视执照更新的必要条件。

•1995年，几经调整的“财务利益与辛迪加规则”(Fin-Syn rules)被正式废除，这一规则自1971年以来限制电视网对节目的所有权，禁止电视网涉足辛迪加节目市场。

•1996年，“黄金时段准入规则”(Prime-Time Access Rule，PTAR)亦被废止。该规则规定美国三大电视网在周一至周六的晚间黄金时段之娱乐节目不得播出超过3小时，其目的旨在增加新的节目供应来源，减低对三大电视网的依赖，藉由来源的多样化，达到内容的多元化。

……

时至今日，欧美国家在传统广播电视领域的内容管制已遭遇大规模削减，仅仅剩下本地节目、儿童保护等为数不多的责任条款。如波士顿基金会(Boston Foundation)在一份发表于2005年的研究报告中指出，其时美国传媒政策中保留下的内容方面的责任条款仅仅剩下以下八个项目：1.大量非特定的本地节目；2.每周三个小时的适于儿童观看的教育和信息节目；3.加入V-chip分级系统(V-chip ratings system)；4.禁止在儿童可以看到的时候播放不雅节目；5.禁止所有的香烟广告以及在儿童节目时段限制广告的数量；6.为政治候选人提供特别的近用；7.在公民或团体受到攻击时，为他们提供捍卫自己权利的机会；8.为听力或视力有障碍的人群提供近用权利[1]。

公共广电系统的市场化转向则是欧美广播电视领域“管制放松”所奏响的另一部“乐章”。众所周知，英国在1927年建立了以BBC为代表的公共广电系统，而美国依据1967年的《公共广播法案》(Public Broadcasting Act)也建立了一个以公共广播公司(Corporation for Public Broadcasting，CPB)、公共电视台(the Public Broadcasting Service ，PBS) 、公共广播电台(National Public Radio，NPR)为代表的“‘纠偏补弊’的公共体系”[2]。这些公共广播电视旨在构建一个包含多种类、多形态媒体在内的广电市场，以确保“并非所有的节目都是由商业规则来决定”[3]以及“那些市场不愿生产的某些种类的内容能够得到生产”[4]。因此，在过去，这些公共广播电视媒体在财源收入方面主要依赖于以执照费和政府补助为主的公共经费*在经费来源上，各国的公共媒体体制各有差异。如英国、瑞典、芬兰、丹麦、挪威等国家以电视家户缴纳的执照费为主，澳大利亚、加拿大等国家则以政府拨款为主；新西兰的公共电视主要财源收入以广告为主，等等。。不过，自20世纪80年代以来，西欧不少主要国家便都开始允许公共电视台以商业广告作为补充收入。而进入21世纪以后，公共媒体公共经费的削减也提上政策议程。如，自2010年起，BBC在未来六年的电视执照费将维持不变，这事实上意味着相当于16%的经费削减幅度。同时，英国外交部也表示不再提供BBC全球服务的运转经费，这部分节目费用将由BBC自行承担。放眼未来，一种“包括执照费、国家捐赠补助、税收、广告、赞助，特别是随选频道的计次收费服务，或是销售书籍、光盘等”[5]在内的混合式经费模式已渐渐成为欧美各国公共广电媒体的主流。

从频谱分配的市场化，到所有权的一再松绑和内容管制体系的溃散，再到公共广电系统的市场化转向，欧美国家在广播电视领域的管制放松是全方位的。而在这种全方位的政策转型过程中，以下四个特征是明显的：一是管制的减少，表现为执照更换程序的简化以及对所有权限制的松绑等，这是政策在行动方面的特征；二是政策工具的市场化转向，即以市场机制为主要的管制工具，表现为竞争性拍卖成为频谱分配的主要手段、公共广电媒体形成混合式经费模式等；三是政府作为政策主体“在媒介经济管制中角色的减淡”[6]；四是在政策目标上，经济的利益，如竞争、效率、就业率、技术的发展以及市场的开拓和发展等，取得了相对于政治、文化目标而言优先的位置，甚至在一定程度上成为广播电视媒体服务于公共利益的代称。如，引入竞争性拍卖制是为了最大化频谱资源的经济价值，松绑所有权限制是为了做大产业规模、提升产业竞争力，等等。

二、再管制：新规则、新手段与新方法

很多时候，我们把欧美国家广播电视领域的管制放松等同于不管制，认为放松管制就是对广播电视媒体采取一种完全自由放任的态度。但事实上，欧美国家从未退出对广播电视媒体的管制。如，英、美等国家在放松所有权限制之后，都在传媒产权的兼并和集中问题上引进或者加强了逐案审查的公共利益测试(public interest test，PIT)。其中，FCC 会采取“弹性级距法”(sliding scale approach)来审视每项合并申请可能会造成的潜在伤害以及利益。而英国也在2003年《传播法》之后也引入了公共利益测试。除此之外，进入20世纪90年代后期以来，欧美国家的广播电视政策还呈现出一股较为明显的“内容再管制”[7]的回潮。从积极内容管制来看，欧美国家不仅“普遍拓展和延续了公共广播电视服务和补贴政策等”，而且“允许和鼓励公共广播电视台开发互联网等新媒体内容和服务”[8]。另外，近些年来在广电节目领域实行内容配额制度的国家不仅没有减少，反而在增加。从消极内容管制来看，欧美国家也一直没有停止拓展管制和惩治淫秽下流等不良内容的努力。如，自20世纪90年代后期以来，美国曾先后出台《儿童电视法》*从1990年开始施行“儿童电视法”(the Children’s Television Act of 1990)，该法案要求在白天播放时间段的儿童电视节目中有相当程度的教育内容。(Children’s Television Act，1990)、《传播净化法案》(Communication Decency Act，1996) 、《广播电视净化执行法案》(Broadcast Decency Enforcement Act，2005)*该法对广播电视机构播放淫秽、下流和亵渎内容设定了明确的经济惩罚额度。按照规定，FCC可以对触犯本法的个案处以325 000美元，最高可达300万美元的罚款。、《关于管制广播电视淫秽、不雅和猥亵内容的指导方针》(Obscenity, Indecency, and Profanity: Guideline for Broadcasters，2006)等多部以内容管制为主要目标的法案。同时，《1992年有线电视法》和《1996年电信法》也同样包含有对节目的控制和限制条款。虽然这些内容管制政策或法令均遭遇了前所未有的质疑与抵制*如，美国于1996年出台的《传播净化法案》最终以美国最高法院作出《传播净化法案》违宪的历史性判决告终；美国随后出台的《儿童色情保护法》 (Child Pornography Prevention Act)、《儿童网络隐私法》(Child Online Privacy Act)和《儿童在线保护法》(Child On-Line Protection Act)等多部以互联网内容为管制对象的法案，也全部无一例外地都受到依据第一修正案的质询和挑战。，但其加强内容管制的努力是明显的。同样，英国在《2003年传播法》颁布以后，也专门成立了一个内容委员会(Content Board)，负责处理广播电视媒体中有关伤害、侵犯、隐私等消极内容的管制，以及BBC等公共频道的内容设置等内容政策问题，以保证“那些竞争和市场力量无法达成的公共利益品质”[9]。

从一个更加宏观的层面来看，这种“再管制”的趋势在欧美广播电视领域也是明显的。如，在大力促成传统公共广播电视媒体的市场化转型的同时，欧美各国也正在努力扩展公共广电媒体的概念，并将社区媒体、低功率FM广播以及其他以“去商业化”为特征的非盈利媒体*这些非盈利新闻媒体包括慈善基金资助、社会捐赠、低利润有限责任公司 (low-profit limited liability corporation，简称L3C)、传媒雇员所有制(Worker-Owned Media)、市政新闻模式(Municipal Models)、社区媒体(Community-Based Projects)等多种形式，它们中的大多数都没有复制主流媒体的发展道路，而是将自己的笔触伸向了那些传统媒体忽视了或者不愿意报道的“小生境”领域。作为“传媒产业的第三部门”纳入制度和政策的议程，成为其传媒体制的一部分。同时，这些年来欧美各国对于媒体自律制度的介入和建制化程度其实也在加强。如，在新时期的媒体自律体系的建立过程中，虽然市场业者所共同建立的规则和管制机制仍是主要的运行架构，但国家/政府往往会介入进来，一是设定好媒体自律必须要达到的公共目标，并建立起业界自律得以运行的条件和法定架构；二是在自律成效不彰、业界利益与公共利益发生冲突或者矛盾等情况下，依法介入进行协调甚至是强制的处理。除此之外，欧美国家还在积极引导公众和“第三部门”等社会力量参与广播电视媒体的监管或者政策决策。如，在执照核发及换发环节，美国虽然取消了比较听证程序，但还是明确要求业者要备齐一种包括业者基本数据、申请执照及换发执照资料、遭人提出异议资料、年度所有权报告、与员工签订的管理合约、年度雇佣报告、每季度节目安排的详细报告等内容在内的公共检视文档(public inspection file)，以昭示公众。英国将观众对于节目的意见视为是否吊销执照的重要依据，并会及时在网上公开相关申请、审核进度、政策法规、会议记录等政策信息，同时在相关政策正式出台之前也会经过一个公民意见征询的环节。同时，Ofcom(Office of Communications,〈英国〉通信管理局)下设的“内容委员会”直接纳入了一般公民作为委员*总共只有13名委员。。而荷兰在将商营广电业者的广告规范管理交由广告业者共同成立的广告规范基金会(Stichting Reclame Code，SRC)执行的同时，也另设了由消费者、广告商、媒体等各方代表组成的RCC机构负责监督广播刊播并处理有关申诉，等等。

正如学者汉彻和莫兰所指出的，管制放松“既可以意味着管制的结束，也可以意味着一种结构或规则的改变”[10]。从这个理解出发，欧美国家在广播电视领域的管制放松，与其说是放手不管，不如说是管制方式、规则的改变以及一种新的管制结构的形成，即一个“再管制”的过程和框架。在这个“再管制”的框架中，政府作为管制唯一权力来源的角色和地位得到了修正，而市场、媒体以及社会等其他力量则各自在不同程度上、以不同形式发挥着管制作用。

首先，市场成为一种资源配置的主要手段，如频谱分配领域的竞争拍卖制度便是利用市场的价格机制来配置资源。其次，政府依然肩负着防范与纠正市场失灵的职责，但其权力已被部分让渡。“市场失灵”成为政府介入的一个必要条件，而政府介入的重点则是为市场机制制定配套的规范和规则，以保证市场竞争的有序展开。在这一点上，一个典型的案例是：在将频谱分配更多交给市场的同时，欧美国家也探索建立了频谱租借和共享*频谱共享机制指的是不同机构、服务及技术共同运作于相同的频段中，借以提高频谱使用效率。机制、频谱执照与业务脱离机制以及闲置频谱资源回收机制等制度，为最大限度地发挥频谱的经济与技术效益提供了制度保障。第三，在“再管制”框架下，政府介入管制的方式和重点也发生了变化：更多地从所有权、频谱分配等经济性管制中撤退，而想方设法地加强弱势保护、隐私保护、不良信息传布等内容管制以及普遍服务、传媒服务于地方需求等社会性管制。同时，更多地从事前控制转向事后监控。如，在所有权控制问题上，过往的特许准许进制度是预先对于媒体的执照张数、持股比例等设定门槛，而现在的“公共利益测试”则主要是一种事后的反垄断控制。最后，媒体的自律以及社会(包括公众和“第三部门”)的参与和监督也是一种管制来源。它们在这个“再管制”的框架中扮演着越来越重要的作用，并且与市场、政府一起构建了一个“合作治理”的再管制模式。

三、小结：几个关键问题

20世纪80年代以来，欧美广播电视政策其实走的是一条管制放松与再管制齐头悖进的路径，即是一方面通过适度放权给企业和市场来激活市场的竞争活力，另一方面又通过建立一个“有管制的自律体系”来维持一个良好的市场秩序；一方面，通过各种途径加大不良内容管制、弱势保护等社会性规范的制订和执行力度，另一方面又适当赋权公民、“第三部门”等公民社会……要理解这条悖进政策路径，要注意以下几个问题：

其一，管制放松与再管制并不是对立的关系，而欧美国家的广播电视政策的转型也并不是要在管制与放松管制之间的两者取一，而是一个管制放松与再管制共同演进与成长的过程，其改革的重点不仅包括“如何减少阻碍竞争的限制，创造更具公平竞争的条件”，而且“包含原本没有意图停止管制的领域，希望经由再管制的方式以产生更公平与竞争的体制”[11]，而其间的焦点问题并不是要不要管制的问题，而是如何管制的问题。

其二，市场竞争本身便是一种管制工具，而管制放松的实质是通过对国家、政府角色的重新定位以及市场机制的产生，“让市场产生竞争，取代过去由政府独占现象”[12]。因此，管制放松只是整个政策改革与转型过程的一种手段，或者说，管制放松在本质上是一种再管制，其最终目的还在于达成更具效率的管制体系，即“利用良好的管制法规，简化管制法规的数量，产生更有效的再管制，形成管理市场竞争的新规则”[13]。

其三，管制放松“并不表示国家的介入就此消失，或规范性机制就此撤离”[13]。在放松管制与再管制的过程中，政府对广播电视媒体的干预看似减少了，但实际上减少的是直接的行政管制以及经济性的管制。在管制放松过程中，相当一部分管制的责任被转移给了企业、市场和社会。同时政府也通过改变管制方式以及促进管制主体的多元化，提高了管制的效率和效力。因此，管制放松并不意味着国家在传媒政策领域的主体地位被弱化或者被取代，也不意味着政府干预角色的退出和权力的萎缩，而更多的只是国家职能和作用的“一种更新、优化和提升”[14]。

其四，以市场化、减少管制等为特征的管制放松往往被理解为私人利益对公共利益的侵占与覆盖，是“代表强有力的利己主义者利益的一种不加掩饰的和无人承认的管制”[15]。但事实并不是这么简单和粗暴的。与其他公共政策一样，广播电视政策的形成与转型过程，其实也是公共利益与私人利益(包括产业利益、企业利益等)之间较量、协商以及平衡的过程。因此，在管制放松的过程中，传统的公共利益空间不可避免地受到了挤压甚至是侵占，但这并不能简单地归咎于管制放松。而再管制也不能简单地与公共利益取向等同起来。我们对于欧美广播电视政策转型过程中这样一种“放松管制—再管制”路径的理解，应该有更复杂的理论和视角。而结合政策背后的意识形态演变、政治角力以及利益集团的较量等因素的分析，无疑能够带给我们更完整、更准确的认识。

[1] Benton Foundation.Citizen’s Guide to the Public Interest Obligations of Digital Television[R/OL] Broadcasters.report published in 2005.https://www.benton.org/sites/benton.org/files/citizensguide.pdf.

[2] 郭镇之.数字时代的公共广播电视[M]∥熊澄宇,等.文化产业研究：战略与对策,北京：清华大学出版社，2006.

[3] FCC.Second Report And Order, In the Matter of Commission Policy Concerning the Noncommercial Nature of Educational Broadcast Stations[R]. 86 FCC 2d 141.

[4] Hitchen, L. Media Regulatory Framworks in The Age of Broadband: Securing Diversity[J/OL]. Journal of Information Policy. 1:217-240.Unit A1 Audiovisual and Media Policies.http://www.pedz.uni-mannheim.de/daten/edz-du/gda/06/media_sector_final_rep_annex4_en.pdf

[5] Bron,C.M.Financing and Supervision of Public Service Broadcasting[J]. IRIS Plus,2010(4),7-25.

[6] 郑瑞城.解构广电媒体：建立广电新秩序[M].台湾：澄社出版,1993：11-12.

[7] 刘昌德.台湾商营电视节目内容管制的演变：结构去管制下的“内容再管制”[J].广播与电视(台湾)，2006(01)：77-116.

[8] 李继东.复合规制：媒介融合时代的规制模式探微[J].国际新闻界，2013(07)：126-133.

[9] Ofcom. How Ofcom is run/Content Board/Functions and Role[DB/OL].http://www.ofcom.org.uk/about/how-ofcom-is-run/?a=0.

[10] Hancher,L. & M. Moran. Introduction- Regulation and Deregulation[J]. European Journal of Political Research, 1989(1):129-36.

[11] Button & Swan，转引自：胡至沛.管制治理模式之研究：欧美运作经验与对我国的启示[D].台湾:台湾政治大学，2006.

[12] 胡至沛.管制治理模式之研究：欧美运作经验与对我国的启示[D].台湾：台湾政治大学，2006.

[13] 洪贞玲.国家管制与言论自由——从卫星电视换照争议谈起[J].广播与电视(台湾)，2006(01):51-75.

[14] 李继东.从统治到治理：国家在传媒政策全球化的地位与作用[J].现代传播，2013(08):39-43.[15] Chesney，转引自：Holmes, D. The deregulation agenda for Australian media: what of the public interest?[DB/OL].(2014-03-18)[2014-06-21].http://theconversation.com/the-deregulation-agenda-for-australian-media-what-of-the-public-interest-24501.

(责任编校：杨 睿)

De-regulation and Re-regulation: A Paradoxical Path to Regulatory Reform of the West’s Broadcast and TV

CHEN Ying

(Department of Finance Media, Guangdong University of Finance, Guangdong Guangzhou 510006, China)

Since the 1980s, Europe and the United States have undergone a paradoxical path to regulatory reform, namely de-regulation accompanying by re-regulation synchronously, with respect to broadcast and TV policy. On the one hand, de-regulation was carried out comprehensively, from frequency allocation turning to market mechanism to ownership and content regulation being relaxed, as well as the public service broadcast relying more and more on the market. On the other hand, there exists an obvious re-regulation turning-round in such field like program and market structure regulation. So the so-called de-regulation in fact only means the reform of the way and rule of broadcast and TV regulation, namely a kind of re-regulation process.

Europe and the United States; media; communication

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.03.011

2016-05-04

国家社科基金项目(13CXW007)“多媒体融合下传媒政策的选择研究”；广东省教育厅重大科研项目之创新特色(人文社科)项目(2014WTSCX119) “多媒体融合的管制变革与政策体系研究”；广东省优秀青年教师计划资助项目(YQ2015120) “基于未成年人保护的网络内容规范与治理研究”

陈映(1980—)，女，广东兴宁人；博士，广东金融学院财经传媒系副教授，主要从事新闻学研究。

G221

A

1672- 0598(2017)03- 0071- 06