我国农业保险差异性财政补贴：地区经济差距与财政支出公平

郑 军,汪运娣

(安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233000)

我国农业保险差异性财政补贴：地区经济差距与财政支出公平

郑 军,汪运娣

(安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233000)

农业保险的财政补贴政策已经成为推动其快速发展的重要因素之一。然而，农业保险财政补贴支出的结果却有失公平性。本文以财政支出公平和偏好理论为基础，对东西中部三大地区农业保险差异性需求和财政补贴的影响进行统计分析。研究结果表明：经济发达地区农业保险发展的边际财富效应低于经济欠发达地区；地方政府财政支出偏好的增强会促进农业保险需求的增长；发达地区高补贴和高保障、欠发达地区低补贴和低保障状况，使得不同地区间农民收入差距进一步扩大，因此应形成以中央政府财政补贴为主，省级、市级、县级和乡(镇)级财政补贴相结合的多层次农业保险财政补贴制度。

农业保险；财政补贴；地区经济差距；财政支出公平

引言

近年来，农业灾害频发，给农民生活造成了严重伤害，对农业经济也造成了不可估量的损失，加剧了我国财政支出的巨大压力。2015年7月份，全国因自然灾害造成的农作物受灾面积达8 227.4千公顷，绝收部分为1 084.3千公顷，直接经济损失605.7亿元。*数据来源：中国新闻网.7月自然灾害共造成全国5 675万人次受灾 104死4失踪. http://www.chinanews.com/gn/2015/08-07/7454708.shtml,2015-08-07.全国人大常委会财经委副主任吴晓玲在2015年博鳌亚洲论坛上提出“农业是天灾多的行业，普及搞农业保险国家也启动了，但是力度仍不够。政府必须有政策保险，与其去给农户发补贴，不如拿补贴的钱来建保险。”*资料来源：财经网(http://economy.caijing.com)，2015年3月26日.随着我国政策性农业保险在全国各地的开展，各地受灾区农民的损失程度得到有效缓解，政府对农业保险的补贴极大地减轻了农业生产和农民的生活负担。

然而，在我国各地区经济差距和政府财政实力悬殊的前提下，如何协调中央和地方政府有效落实农业保险财政补贴政策，保障各地参保农民获得公平有效的财政支持，从而保障各地区农业经济和农业保险稳健发展，即如何实现农业保险财政补贴支出结果的公平？该政策如何实现进一步缩小贫富地区农民收入差距的目标？因此，加快推进农业保险差异性财政补贴政策的实施，具有重要的理论和现实意义。

一、文献综述

农业保险的财政补贴理论一直是学术界研究的核心理论，是各国推动农业保险发展的重要依据。早期国外学者对农业保险财政补贴的研究主要是以一个国家或地区为整体，从政府和农户的两方面分析财政补贴的必要性、措施和规模等，如Miranda Mario J and Joseph W.Glauber(1997)[1],Goodwin & Smith(1996)[2],Yamauchi T(1986)[3],Skees J R(1999)[4]。这为后期研究区域化视角下的农业保险财政补贴提供了理论依据及指导方向。近年来，国外有不少学者从区域化的视角，分别对美国、加拿大、日本以及欧洲和一些亚洲发展中国家的农业保险财政补贴模式进行比较分析，如Glauber.J.W & Keith J.Collins(2002)[5],Milton Boyd，etal(2007)[6],A.Esuola etal(2007)[7]等，论证了高收入的发达国家农业保险计划发展的历史悠久，其政府财政补贴模式多样化，但低收入的发展中国家对国外的农业保险计划以及政府补贴模式，不能完全照搬照抄。这些研究成果为后续研究奠定了理论基础，提出了未来的研究方向。

我国是一个经济发展水平存在明显地域差异的国家，实施怎样的财政补贴模式才能体现农业保险财政补贴的公平性，保证农业保险能够惠及全体农民并得到较高农业风险保障？目前，学术界还没有得到一致定论。施红(2008)[8]对完善农业保险财政补贴政策提出了要加大保费补贴比例，中央政府应加强对农业保险的支持力度等建议。黄颖(2015)[9]则指出中央政府提供的财政补贴比例缺乏差异化，其比例制定的依据仅因险种和地区差异，其保费补贴比例偏低且存在区域间“一刀切问题”。近些年，随着中央政府对我国农业保险财政补贴规模的不断加大，我国学者们关注的焦点逐步转向到地区经济差距和政府财政实力悬殊的背景条件下，农业保险差异性财政补贴政策以及差异化财政补贴比例问题的研究，李汉才(2015)[10]发现了我国由中央和地方政府推行的“补贴联动”的不公平性，即经济发达地区农民得到的农业保险财政补贴，比落后地区农民得到的财政补贴多，因此，中央政府应对落后地区的财政支持力度加大，减小对经济发达地区的财政支持力度。

国内学者对区域化农业保险差异性财政补贴研究，主要有以下几方面：一是区域化农业保险实行差异性财政补贴的必要性研究。学者们普遍意识到我国农业保险在发展过程中的突出问题，就是统一的财政补贴模式，难以兼顾不同区域经济发展的实际情况、农业风险及各地区差异性的农业生产布局，应以区域间差异性的农业保险需求为依据，各区政府因地制宜地进行财政补贴政策，推动区域间农业保险协调发展(李敬涛、陈志斌，2015[11]；张伟、罗向明，2014[12])。二是农业保险发展过程政府责任的定性分析和中央财政支出效率的实证研究，如赵学军和吴俊丽(2004)[13]；黄英君(2010)[14]；朱浩(2014)[15]等。大多数学者认为应由政府牵头并提供相应政策支持，但我国中央和地方政府对农业保险财政补贴政策的推行，仍处在低水平阶段，其效率不高。

本文在充分借鉴前人研究成果的基础上，采用财政支出公平和偏好理论，分析财政补贴对不同地区农业保险发展的影响。本文的理论逻辑是，通过对东西中部三大地区农业保险差异性需求和财政补贴的影响进行比较分析，探索出农业保险财政补贴的公平模式。本文可能取得的主要贡献归结如下：首先，理论层面上，用财政支出公平和偏好理论，对农业保险财政补贴结果不公平和农民收入差距扩大的原因提供了新的解释思路；其次，实证层面上，采用经济差距、政府财政实力、农民收入构成的相关衡量指标，并基于我国31个省市的面板数据，基于财政支出公平的新视角，有助于构建农业保险财政补贴的公平模式。

二、相关理论分析

由于各区域间经济发展不平衡，政府的政策支持对各地区农业保险发展，有积极的推动效应。政府财政补贴对农业保险发展具有拉动效应，而各地区间农业保险的发展，对推动区域经济发展又有促进作用，可以有效协调不同区域间经济发展的不平衡(颜廷武等，2012)[16]。因此，对于不同地区，政府应因地制宜维护农业保险财政补贴的公平性，实行有差别的财政补贴政策(庹国柱，2003)[17]。

(一)财政支出公平评价理论

维护财政支出的公平，是农业保险财政补贴政策的基本目标，也是保障农业经济和农业保险发展的根本出发点。而实现公平的核心在于建立合理的利益协调机制和疏导机制，即根据不同人群的实际需求，将利益机制进行合理调整，且以符合社会主流人群利益的方式，保证在更大空间内，社会资源能进行合理调整与分配。目前，学术界对财政支出公平的观点主要有：起点公平、过程公平和结果公平(杜飞进，2008[18]；阮文彪，2006[19])。财政支出起点公平的评价主要是，财政补贴政策目标理念的公平性和财政补贴政策内容规划的公平性；财政支出过程公平主要是，评价财政补贴政策实施者执行的公平性和利益相关者参与的平等性状况；其结果公平强调的是，全体成员能够有同等权利享受社会发展成果，并得到同等程度的社会保障权利(朱志刚，2003)[20]。由于农业保险具有准公共物品的性质，且农业保险财政补贴属于政策性补贴，因此，本文认为农业保险财政支出的起点和过程是公平的，本文研究的财政支出公平强调的是财政支出的结果公平。

(二)财政支出偏好理论

地区经济差距所导致的地方政府财政实力悬殊，导致各地方政府财政支农取向和支持力度出现差异，使得农业保险保障水平出现地域差异，即经济发达的东部地区，农业发展和农民收入能得到高的风险保障水平，经济欠发达的中西部地区，其农业发展和农民收入却只能得到较低的风险保障，从而形成不公平的财政支出结果。

1.地方政府财政支出偏好

项怀诚(2001)[21]指出地方政府财政支出有三大偏好：财政支出规模偏好、财政支出结构偏好及支出本土偏好。政府财政支出规模偏好即流动性创造，通常视为与投资相关，而农业保险属于外溢性较差的软公共物品，即政府的财政支出对农业保险这种软公共物品，是一种不显著的溢出效应，从而欠发达地区的地方政府对农业保险的投资偏好较弱，经济发达地区的地方政府对农业保险的偏好，会随着其地区经济水平提高而逐步增强(丁菊红等，2008)[22]；对于地方政府财政支出结构偏好，主要偏向于基本建设、市政建设等绩效较为明显的生产性领域，无论发达地区还是欠发达地区，对于农业和农村的发展，其地方政府财政支出偏好均弱；支出本土偏好本质是市场分割，是指不同地区通过不同的农业保险市场分割因素，来影响农业保险市场一体化程度，从而产生经济绩效的外部性(赵永亮，2011)[23]。农业保险作为一种外溢性较差的软公共物品，在经济差距的不同地区，政府对其必然会产生不同的偏好结果，在财政实力悬殊的前提下，发达地区的地方政府比落后地区的地方政府，更有能力对农业保险提供较高的财政补贴，这种地方政府财政支出的偏好，产生了欠发达地区相对于发达地区的财政支出差异，产生了财政补贴支出的结果不公平现象。

2.中央政府财政支出偏好

我国农业保险财政补贴主要有两种模式：一种是完全由地方政府提供财政补贴；另一种是中央政府和地方政府共同提供财政补贴。地方政府对农业保险财政补贴的保障目标是收入保障；而中央政府对农业保险财政补贴的保障目标主要是为农业生产中劳动投入以外的成本提供保障，即保成本(李军，2004)[24]。对于经济发达地区农业保险的发展，可以得到高补贴和高保障，而经济较落后地区的农民在低保障条件下，可以由中央政府提供高补贴的农业保险服务，经济特别贫困地区中央政府财政补贴难以覆盖，即该地区在农业生产中投入的成本，中央财政难以覆盖，农业保险的发展只能由地方政府提供低补贴和低保障。这种发达地区高补贴和高保障、欠发达地区低补贴和低保障状况，使得不同地区间农民的收入差距进一步扩大，导致了政府对不同地区农业保险的财政补贴的结果产生不公平现象(罗向明，2011)[25]。

三、实证分析

(一)研究假说

根据以上分析，可得如下假说：

假说1：经济发达地区农民的收入水平，虽明显高于欠发达地区，但该地区各省市农民农业经营性收入占人均纯收入的比重，明显低于经济欠发达地区，即对农业的依赖性和对农业保险的需求很低，因而投入相同单位的农业保险财政补贴，经济欠发达地区农民收入水平的增长幅度高于经济发达地区，即经济发达地区农业保险发展的边际财富效应*农业保险的边际财富效应指投入单位农业保险财政补贴，给不同地区农民收入水平带来的财富增长效应。低于经济欠发达地区。

假说2：地方政府对软公共物品的财政支出偏好，会随着落后地区经济水平提高而逐步增强，且会逐步由其他产业偏好转向对软公共物品的偏好，因此，政府会逐步加大农业保险的财政补贴，地方政府财政支出偏好的增强，会促进农业保险需求的增长。

假说3：发达地区高补贴和高保障、欠发达地区低补贴和低保障状况，使得不同地区间农民收入差距进一步扩大，为确保农业保险财政补贴能惠及每一个农民，并能充分发挥各级财政的作用，催生出由中央政府财政补贴为主，省级、市级、县级和乡(镇)级财政补贴相结合的多层次、多元化农业保险差异性补贴模式，这种多层次的补贴模式，有利于防止不同地区间农村收入差距进一步扩大。

通过上述假说和分析，对我国东中西部地区的财政补贴进行统计分析，在东中西部地区的地方经济实力、政府财政实力差异性很大的前提下，如何协调中央政府和地方政府去完善农业保险的差异性财政补贴模式，这对促进各地区间农业保险的发展具有重要意义。

1.地区经济差距及产业构成。各地区的GDP是最能反映其经济发展水平的差异，因此选GDP(X1)衡量地区的经济发展水平。不同地区的农业发展状况，可用第一产业产值(X2)衡量，第一产业产值占GDP的比重(X3)用来反映地区经济对农业的依赖程度。若地区的X2和X3值较高，说明地区经济发展对农业的依赖性较强，政府应加大财政补贴倾斜力度。

2.地方政府财政实力及其对农业的支持力度。地方政府财政实力可选用地区财政一般预算收入(X4)来反映，政府对农业的支持力度，可用财政农林水事务支出占财政支出的比重(X5)来衡量。

3.农民收入水平及构成。各地区农民收入水平，可选用农民人均纯收入(X6)作为衡量指标，农民人均纯收入值越高，说明农民对农业保险具有较强的购买能力。农民收入中来源于经营农业的比重，可以体现出农民收入对农业经营的依赖程度。对农业保险的需求程度，可选用家庭经营收入占农民人均纯收入的比重(X7)作为衡量指标。若X7值较低，则反映出该地区农民对农业保险需求低，则政府应减小财政补贴力度，而农民收入低且家庭经营性收入依赖较强的地区，政府应加大财政补贴力度。

(二)数据来源

本文采用的东西中部地区共31个省市的GDP、第一产业值、地方财政一般预算收入、财政农林水事务支出、地方财政一般预算支出、农民人均纯收入、家庭经营收入的相关数据均来自2012年的《中国统计年鉴》。

(三)统计分析

经过整理与计算，东中西部地区的农业发展状况的相关数据，如表1。

表1 全国各地区农业发展状况数据

根据表1的统计结果可看出，不同省份和地区的农业发展状况差异性很大，农业保险在全国各地区的财政补贴，应该按东中西部地区的综合情况进行差异性财政补贴。

1. 农业保险发展的边际财富效应：假设1的检验结果

表2 东中西部地区地方经济差距和农民收入水平差异

由表2知，与中西部地区相比，东部的X1、X2值最高，反映出东部地区的经济较发达，农业发展水平较高，但由X3值知，东部地区的农业产值在当地经济量中所占的比重仅为0.06。理论上，东部地区经济比中西部地区经济发达，农业产值也较高，其农业保险发展水平也较高，但实际上，X3值反映出该地区对农业的依赖性较低，对农业保险的需求低。且由表1知，2012年东部11省市农民人均纯收入为129 888.4元，比中部多2倍多，比西部多1.8倍；在收入构成方面，东部地区各省市农民经营性收入占其收入的比重明显比中、西部低，像经济最发达的北京和上海，工业化发展水平很高，农民的工资性收入很高，农民的总收入来自农业经营所得的比重分别仅有8%和5%。因此，农业保险的财政补贴政策对东部地区农民的吸引力很小，即中西部地区的农业保险具有比东部地区更高的边际财富效应，投入单位农业保险财政补贴，东部地区农民收入水平的增长幅度，低于西部地区农民收入水平增长幅度。

2. 地方政府财政支出偏好与农业保险需求：假设2的检验结果

表3 东中西部地区地方经济差距、政府财政实力及财政支出差异

由表3中X4、X5值知，东部地区财政实力雄厚，但是对农业的财政支持比重仅有0.09，说明了东部地区对农业保险的财政支持力度不大。虽然西部地区政府财政实力薄弱，但西部地区对农业的财政支出占总的预算财政支出的比重为0.13，比东部和中部的值高，即西部地区地方政府对农业保险的财政补贴力度大，且对农业的依赖性很强，其第一产业值占GDP比重达到了0.13，说明了农业经济的发展能带动该地区GDP的增长，GDP的增长即地区经济水平的提高，则地方政府财政支出的产业偏好会逐步转向对农业经济的偏好，间接反映出对农业保险的偏好会逐步增强，这促进了地区农业保险需求的增长。

3. 多层次农业保险差异性财政补贴和农民收入差距：假设3的检验结果

图1 东西中部三大地区发展状况

结合表1和图1知，东部地区X6值最高即农民购买农业保险的能力最强，但其X7值仅为0.3，反映出农业收入水平对家庭经营性收入的依赖程度不高，即对农业保险的需求程度较低，而中西部地区虽然购买农业保险的能力弱，但X7值反映出中西部地区对农业保险的需求程度均比东部地区高。综合X1、X2、X3、X4、X5、X6、X7值的比较，易知仅由中央政府和地方省级政府加大农业保险财政支持，是没有办法全部覆盖所有地区的。由于欠发达地区低补贴和低保障状况，使得不同地区间农民的收入差距进一步扩大，造成了政府财政支出结果的不公平。这需要根据各地区的经济发展水平，发挥各地区各级政府的作用，根据各级政府财政承受能力，去合理分配农业保险的财政补贴资金，从而催生出由中央财政补贴为主，省级、市级、县级和乡(镇)级财政补贴相统筹的多层次、多元化农业保险差异性财政补贴制度。由于我国各个省区内也存在较富裕和较贫困的地市，且每个较富裕和贫困的地市内也存在着贫富差距的县区，多层次的农业保险补贴保证了贫困省区的补贴大部分由中央财政提供，从而保证了贫困地市不仅得到中央财政补贴，也能够得到更多的省级补贴，贫困县区不仅能得到中央和地方省级政府补贴，也能得到市级政府补贴，从而保证了各级地区的农业经济和农业保险的发展，保证了特别是各级贫困地区农民收入的稳定增长，即这种多层次的补贴模式，有利于防止不同地区间农民收入差距进一步扩大。

四、结论及建议

我国不仅存在着东中西部地区经济发展水平的差距，在同一个地区内，也存在着各省市的地区经济发展不平衡，在同一省、市间也存在着不同市、县区的经济发展水平差异。为了保证财政支出结果的公平，中央和地方政府各自承担的农业保险财政补贴额度，应根据各省、市的经济发展情况确定，形成以中央政府财政补贴为主，省级、市级、县级和乡(镇)级财政补贴相统筹的多层次、多元化农业保险差异性财政补贴制度。对于特别贫困地区的农业保险的财政补贴，政府应以保成本起步，逐步转向保收入阶段，为逐步缩小贫富地区农民收入差距的目标而努力。

1.对于东部地区的北京、上海、天津这类城市，第一产业值很低，其占GDP的比重也仅为0.01，但政府的财政实力雄厚且工业化水平很高，农民收入水平也很高，所以这类地区农业保险的财政补贴完全可以仅由地方政府承担；而东部地区的江苏、浙江、广东等除海南省以外的其他地区的GDP值较高，政府财政实力较为雄厚且工业化水平较高，第一产业占GDP的比值均不高，农民收入水平较高，这类地区农业保险的财政补贴额可由地方政府承担80%以上，中央政府承担20%以下。海南省虽然属于东部地区范围，但其GDP都没有一些西部地区的值高，而且第一产业值占GDP的比重较高，说明海南地区对农业的依赖程度很高，且农民家庭性经营收入占农民人均收入比重X7值达到56%，说明农民收入水平很大程度上依赖家庭性经营收入，对农业保险的需求高，但地方政府财政实力薄弱，所以该地区农业保险的发展，应争取更多的中央政府财政补贴资金。中部所有地区除了山西省的第一产业值在GDP中所占比重不超过1%，且总的农民人均纯收入也比中部其他省市低，农民家庭性经营收入占农业收入的比重也没有超过4%以外，但地方政府对农业的财政补贴力度并不比其他地区低，所以中央政府应对山西省农业保险的发展加大财政补贴，刺激当地农业保险需求的增长，对于其他中部地区农业保险的发展，中央政府可适当降低财政补贴力度。西部地区大部分地区经济较落后，中央政府对其农业保险财政补贴额承担总额度的70%以上，对于西部地区如西藏、新疆这些特贫困省市地区的农业保险财政补贴，中央财政应该承担80%以上，地方财政承担20%甚至10%以下。

2.我国在同一省、市间也存在着不同市、县区的经济发展水平差异。地方政府对农业保险的财政补贴不仅由省级财政承担，市级、县级和乡(镇)级财政也应根据各省市的经济发展水平和政府财政实力去合理承担财政补贴，即在省级和市级财政、市级和县级财政、县级和乡(镇)级财政间应该有一个合理的财政补贴分摊比例，这样就能保证各级政府都能发挥自己的作用，给予了所有农民的利益保障，在经济发达的地区，由省级和市级甚至县级财政就能承担起财政补贴，县级和乡(镇)级也能承担部分的财政补贴，减轻了中央财政的压力；经济落后地区农业保险发展不仅得到中央财政的支持，上一级财政也提供较高的补贴，随着补贴力度的加大，经济落后地区农业保险的需求逐步增长，多层次的农业保险制度保证了所有农民享受到同等力度的财政支持，大幅度提高了经济欠发达地区农民的收入，从而保证了财政补贴政策的公平性，从而进一步缩小了不同地区间农民收入差距。

3.由于特别贫困地区主要集中在中、西部自然条件极为恶劣的区域，其地方政府财政实力严重薄弱，中央政府则应在保成本的基础上，保障这些特别贫困区农民的基本利益，可以对这些地区农业保险的发展承担起全额保费补贴，从而确保这些地区农民生活得到保障，农业经济和农业保险的发展也得到保障，农业的发展全面推动地方经济的发展，保障地方政府的财政收入水平，从而逐步稳健实现保收入的目标，进而为缩小地区间贫富收入差距做出了贡献。

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(责任编校：朱德东)

The Differences of China’s Agricultural Insurance Subsidies：Regional Economic Gap and Fiscal Expenditure Fairness

ZHENG Jun, WANG Yun-di

(Financial School, Anhui University of Finance and Economics, Anhui Bengbu 233000, China)

The implementation of the agricultural insurance subsidies policy is effective in the local government moral hazard treatment, but the expenditure result of the fiscal subsidy in agricultural insurance is unfair. This paper tries to make a statistical analysis of the impact of agricultural insurance difference demands and fiscal subsidy in the three regions of the East, West and Central China on the basis of the theory of equity and preference of fiscal expenditure, so as to explore the best financial subsidy model. The results show that the marginal wealth effect of agricultural insurance in developed regions is lower than that in underdeveloped areas, that local government fiscal expenditure preference will promote agricultural insurance demands, and that the higher subsidy and guarantee in developed areas and the lower subsidy and guarantee in less-developed areas made the income gap of the peasants between the developed areas and less-developed areas further expand. Therefore, the multi-level agricultural insurance fiscal subsidy system should be formed by taking the central government fiscal subsidy as the main body, the provincial, municipal, county and township (town) level of fiscal subsidy as the participants.

agricultural insurance; fiscal subsidy; regional difference; fiscal expenditure fairness

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.03.001

2016-12-24

国家社科基金西部项目(11XSH029)“西部地区农村养老保障体系建设中的政府责任研究”；安徽省哲社规划项目(AHSKQ2015D28)“农业气象干旱指数保险的制度优化及应用研究”；安徽省高校优秀青年人才基金重点项目(gxyqZD2016091)

郑军(1976—)，男，重庆开州人；博士，教授，硕士生导师，安徽财经大学保险系副主任，主要从事农业保险与农村社会保障研究。 汪运娣(1991—)，女，安徽安庆人；安徽财经大学金融学硕士研究生，主要从事农业保险与农村社会保障研究。

F843.66

A

1672- 0598(2017)03- 0001- 08