农村土地金融发展的制约因素及对策

2017-03-22涂维亮

长江大学学报（社会科学版） 2017年3期

关键词：金融业务农地抵押

涂维亮

(长江大学经济学院,湖北荆州 434025)

农村土地金融发展的制约因素及对策

涂维亮

(长江大学经济学院,湖北荆州 434025)

农村土地制度改革和新型农村经营主体的发展，需要农村土地金融的发展来支持。但农村土地金融发展却存在土地制度不健全、农民权益保障有限、农村土地市场信息失真、土地抵押风险等诸多制约因素，只有拓展农村土地金融市场业务，提高农村金融机构的信贷能力，组建土地中介和土地评估机构等，发展土地债券市场和适宜性农地金融业务，才能发挥农村土地金融的作用，实现土地资本的积聚和农业规模化经营。

农村；土地金融；制约因素

普惠金融制度下，探寻农村土地金融发展的约束因素，拓展农村土地金融市场业务，是解决农业规模经营、农业现代化生产资金短缺等问题，提高农业经营主体信贷融资的能力，支持和加快农村土地等资源集聚的必然选择。

一、农村土地金融研究的现状及问题提出

(一)农村土地金融的研究现状

从费尔默对农业资本主义和农地金融制度进行的研究，到约翰·劳认为土地不仅是资本，而且是发行银行券的基础,再到理查德·坎蒂隆的《商业性质概论》认为与农地金融制度相适应的是农业资本主义经营或企业化经营，初步建立了农地金融制度的基础理论。[1]20世纪50～60年代，发展中国家的农地金融问题被引起重视，罗纳德·麦金农和爱德华·S·肖的金融抑制理论，赫尔曼在《金融约束，一个新的分析框架》里所提出的关于金融约束的分析架构，以及地租理论、产权理论、农村金融市场理论等，推动农地金融理论的发展。对此，国内的相关研究也比较多，尹云松对以农地使用权抵押为特征的农地金融制度进行了研究[2]；李爱喜(2005)研究认为中国农地金融业务应由农村信用社来承担[3]；高彦彬(2009)认为农地金融中最重要的特设机构应放在农村信用社[4]；陈曦(2010)等认为大多数国家都建立了政策性土地金融机构，我国需要建立政策性国家土地银行[5]；邹士鑫等(2012)认为农地金融机构应以农户抵押的土地作为保证，向社会发放债券等进行融资，社会人员向土地金融机构提供资金[6]；唐季林(2015)的研究认为，农地金融业务应侧重于土地货币信用[7]；张红蕾(2014)研究认为，法律法规的制约是开展农地金融业务最主要的障碍[8]。可见，国内外学者从不同视角对农村土地金融问题展开的研究，对深入研究农村土地金融有着极大的推动作用。

(二)问题的提出

从国内外学者对农村土地金融的研究内容看，其多侧重于土地信贷主体行为和制度研究，并涉及到农地金融模式、业务和运作方式及存在问题等多层面。但对农地金融风险问题、农民权益保障问题、农地金融的监管问题的研究不够充分，对农地金融市场、农地金融体系、农地金融中介、农地金融产品等的研究还比较薄弱。当前，在中国特殊的土地制度下，随着农村土地“三权分置”的确立，农业专业大户、家庭农场的快速发展，迫切需要构建新型农村土地金融体系来支持农村土地等资源的集聚和优化配置，而系统研究农村土地金融发展的约束因素，有利于对农村农地金融制度、农地金融体系和发展路径的适宜性选择等问题进行更深入的研究。

二、中国农村土地金融发展现状

中国农村土地金融在较短时间内得到了较快的发展，主要体现在以下方面。

(一)农村金融体系构架逐步完善

我国目前已经形成了以农业发展银行、农业银行和农村信用社为核心，以民间金融为补充的农村金融体系。领导农村信用合作社，发展农村金融事业的中国农业银行，承担农业开发业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用的中国农业发展银行，已经完成法人制度改革的农村信用社，为农地金融业务的开展打下良好的基础。

(二)农业融资业务量日益扩大

通过对某县686农户和32个家庭农场的调查发现，83%的农户有借款需求，实际发生过借款行为的农户占样本的89%，约有48%的农户能够从正规农村金融机构获得信贷支持，并且农村贷款以短期贷款为主，占贷款75%左右，贷款的用途主要是用于补充生产性资金不足，用于农田基本建设和机械设施的长期贷款占贷款25%左右，主要是农业企业、农业大户和家庭农场的一种长期投资行为。

(三)农村土地金融业务发展迅速

农村土地金融业务的对象是农业土地承包经营权，土地金融业务主要以土地使用权为主开展活动。早在1991年贵州湄潭县便成立了土地开发公司，设有专门土地金融机构，主要开展土地使用权抵押存贷业务，并兼营多项目的金融业务，其业务中，承包土地使用权及地面附作物担保的贷款比例约占10%，主要是家庭农场、农业企业和农业大户贷款，个体农户较少，且土地实物信托、土地使用权抵押相对较少。

(四)土地权益证券化试点工作顺利

土地证券化使土地持有者行使的不再是土地使用权的抵押权，还包括流转权，甚至买卖权。这使较难流动的土地变成可在市场上自由交易的证券，增强了土地的流动性，可以有效地促进农村土地流转。虽然一些经济发达的地区，如珠江三角洲、长江三角洲等率先进行了农村土地证券化的试点工作。但从当前实际看，真正土地权益证券化开展尚未进行，大多局限于试点和可行性研究阶段。

(五)开展大范围农村承包土地的经营权抵押贷款试点

为规范推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点，2016年3月国务院会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，从贷款对象、贷款管理、风险补偿等多个方面，对推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求，并在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施，推动了农村土地金融的快速发展。

三、中国农村土地金融发展约束因素

中国农村土地金融发展取得一定的成果，林乐芬研究认为，农地抵押权评估问题和借款农户违约后被抵押农地的变现风险，是农村金融机构开展农地抵押业务的最大顾虑。[9]事实上，中国农村土地金融的发展还受诸多约束因素影响。

(一)农地金融体系和农地金融市场尚不完善

中国农地金融体系虽然得到一定程度的发展，但农村土地金融机构对农村的业务分散，土地银行尚未建立，农地金融中介组织和农村土地评估组织严重缺乏，使农地金融体系不完善，制度建设落后，影响农地金融的功能作用的发挥。农村土地金融市场是农地金融业务开展的基础，但目前尚没有统一规范的农村土地金融市场，部分已经建立的农地金融市场也很不完善，成为约束农村土地金融发展的重要因素。

(二)农村土地金融业务不能满足农业经营主体的多层次融资需求

我国农村金融业务为农业生产提供的主要是中短期资金服务，涉农长期贷款的投放不足，难以满足农业经营主体的多层次、期长量大的融资需求。同时，我国农村土地集体所有制的特殊性，受土地产权的限制，使农村土地金融产品、融资数量和融资期限受限，融资供给不足，抑制了农村土地金融的需求，影响农村土地金融功能的发挥；还由于金融机构受农村融资的低收益，高风险业务的约束，也会抑制农村土地金融业务和融资的资金量有供给，不能满足规模化、现代农业发展对经营资金的需求。

(三)农村土地流转制度尚不健全和信用风险

2014年中央一号文提出了农村土地三权分离，规定了承包权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转，但《物权法》规定集体所有的土地使用权，除法律规定外，不能抵押。2016年，中共中央办公厅、国务院《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了三权分置的办法，但政策与法律的不一致，使实践操作存在不确定性风险。另外，农村土地金融制度是建立在信用扩张机制和风险控制机制基础上的，信用扩张机制以风险控制机制为前提，风险控制机制以信用扩张机制为动力[10]，但当前的信用环境相对较差，违约常有发生，对土地金融机构正常业务开展造成负面影响，加上农民收益能力和抵抗风险的能力有限，农地使用权作为商业信贷押物时，遭遇不可抗拒的自然灾害和市场风险等原因而不能偿还贷款时，可能造成抵押地难以收回，增加了农地金融的潜在风险性，制约了信用扩张机制的作用。

(四)农村土地估价和中介服务组织缺乏等配套措施不完善

农地估价是农地金融业务的基础，但我国农村土地评估机构缺失，现有土地评估机构主要是对城市土地的估价，尚没有统一的农用土地分等定级估价体系。同时，农村土地中介服务组织缺乏，农村经营主体与金融主体间的供需大多是双方直接面对，信息不对称，加大了农村土地金融的风险。还有农村土地金融的风险管理和担保机制尚未建立，农村保险业务发展缓慢，使农地抵押信贷缺乏相应的风险补偿机制。

(五)农地流转信息不畅流转机制不健全

现行农地流转以农户间私下流转为主，正式签订合同的少，在农地经营用途的改变和土地边界的变更等情况下纠纷时有发生。所以，在土地流转机制不健全，土地流转市场不完善，农地信息传递途径少，农地流转市场信息不对称的情况下，土地供求双方信息流动不畅，土地流转效率较低。这给农村土地金融业务的推进造成了极大阻碍。

(六)失地农民权益保障和土地再流转的关系

一方面，土地是农民生产生活的基本保障，如果农民不能偿还土地融资贷款，失去农地使用权，农民正常的生产和生活就会受到严重干扰，农民的权益保障就会受到极大影响。另一方面，土地金融机构获得抵押的土地使用权，通过招标等多种方式将抵押的土地使用权转让给其他土地经营者后，受让者可能会对农用地实行掠夺经营，造成土地土壤肥力下降。所以，失地农民权益保障和土地再流转利用间的关系问题，制约着农村土地金融业务的开展。

四、对策与建议

(一)优化农村信用环境，提高农村土地金融服务质量

为了改善信用环境，应加大农民素质培养力度，增强农民的法律意识，使农民的素质符合新形势发展的要求。同时土地金融机构也要强化其信用服务职能，要摸清当地土地资源流转规模以及农户、家庭农场、农民专业合作社的经营情况，针对各地的经济特点，积极办理各种农村土地金融业务，提升农地业务和贷款投放效率，推出新型的农村土地金融产品业务，支持规模经营的专业大户、家庭农场和农民专业合作社向现代农业发展。

(二)加强农村金融生态环境建设，创新农村土地金融体系

引导农村经营主体参与土地金融活动，建立高效率、完善的农村土地金融监管体系，并制定相应的法律法规来保证土地金融业务的建设和发展，通过土地金融机构和土地市场的管理和调控，促进土地在农村集体内部有效流转，维持良好的农村土地金融生态环境，还要尽快成立农地融资担保公司，建立适合我国农村经济情况的农业保险制度和担保制度，发展农村土地估价和中介服务组织，引入土地市场调节机制，以维持土地农业生产用途和总体的平衡状态。同时，应筹建合作性土地金融机构、专业(营)性土地金融机构和政策性土地金融机构，在农村政策性金融机构，商业银行和合作社的基础上，以农业发展银行和农村信用社的作为农村土地金融试点机构，应赋予其一定的农地金融业务的权限，开展土地存贷和土地抵押贷款为主的业务活动，创新构建和完善农村土地金融体系。

(三)发展适宜性农地金融业务，健全农村土地金融风险控制机制

农村金融的金融工具多为贷款类，包括小额贷款、互保、联保贷款，抵押贷款等，但这些金融工具已无法满足农村金融主体多元化的需要，因此应从农村经济发展实际出发，提供包括贷款、保险、基金、信托、租赁、农产品期货等在内的金融工具[11]，发展多层次多类型的农村土地金融业务，满足农村土地金融的需求。同时，健全农村土地金融风险控制机制，明确土地的属性、用途和流转期限，规范农村土地流转手续，严禁将权属不清的土地承包经营权作为抵押标的物；做好贷前审核，核实借款人的真实融资需求和还款来源的真实性、可靠性，做好贷后的跟踪控制，对贷款违规及时处置。

(四)发展新型农村金融组织和土地债券市场

土地债券是农村土地金融建立的重要标志，需要政府在政策制定、资金筹措和机构设置等方面给予大力支持，因此，应发挥农村合作金融组织的作用，坚持以合作制为基础，共同投资，共同受益，把农民联合起来，成立农民自己的土地经营组织、土地融资组织和土地抵押组织等新型农村金融组织，降低土地金融的经营成本，探索土地债券的有效实现形式，使土地资本化。

(五)完善农村土地金融法律制度

要修定完善《土地法》《物权法》，使之与农地承包经营权抵押政策规定相一致，赋予农户土地承包权完整的物权性质，完善承包经营权制度；要从法律上明确农村土地的担保物权性质，放宽农村土地承包经营权抵押的客体范围，逐步将家庭土地承包经营权、宅基地使用权等纳入抵押，使土地由原来的传统社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本，实现其土地财产权益。

(六)建全土地流转机制，确保农民的合法权益

健全农地流转机制，一要做好农村土地的确权、登记、颁证工作；二要培育农地流转主体，扶持专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体的发展；三是制定有关农地金融交易规则，规范流转行为。同时，要明确物权流转、债权流转、股权流转和其他流转的区限，不能任意用权，混淆权益，以确保农民的合法权益。

[1]Wright,Ivan.Farm Mortgage Financing[M].New York:McGraw——Hill Book Company.Ine.1924.

[2]尹云松.论以农地使用权抵押为特征的农地金融制度[J].中国农村经济,1996(6).

[3]李爱喜.农地金融制度构建与农村信用社业务拓展[J].农业经济问题，2005(5).

[4]高彦彬.论市场经济条件下农地金融实现形式的变迁[J].财政金融，2009(6).

[5]陈曦.论土地承包经营权抵押与农村土地金融业务构建[J].农村经济与科学,2010(9).

[6]邹士鑫,廖和平,等.对发展中国农村土地金融的思考[J].经济研究导刊，2012(3)．

[7]唐季林.县域行推进农地金融业务发展:机遇、挑战与对策[J].现代金融，2015(5).

[8]张红蕾.农村金融机构开展农地金融业务的区域差异——基于南京、邯郸地区的实地调研[J].中国商贸，2014(11).

[9]林乐芬,王军.农村金融机构开展农村土地金融的意愿及影响因素分析[J].农业经济问题, 2011(12).

[10]Steve Boucher.Catherine Guirkinger.Risk, Wealth,and Sectoral Choice in Rural Credit Markets[M].American Journal of Agricultural Economics.2007.