环境公益诉讼费用规则的完善

徐正超

(中央财经大学 法学院，北京 100081)

一、前言

2016年5月16日，自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会(后简称：中国绿发会)两组织起诉江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司的环境公益诉讼一案被正式立案。2017年1月25日，该案一审判决两原告败诉，并承担189.18万元诉讼费用。如此高昂的诉讼费用引发社会广泛关注，各界纷纷将目光聚焦在法院收取的诉讼费用上。对于该案件收取的诉讼费是否合理，众说纷纭。社会及主流媒体的声音是认为该案的案件受理费非常高昂，他们认为该案既然是公益诉讼案件，那么败诉了还承担如此高昂的费用将有违情理。还有人担心高昂的诉讼费或是公益诉讼发展路上的“拦路虎”[1]。面对公众的质疑，常州中院给出了回复，称该案件的诉讼费完全是根据案件的诉讼标的计算出来的，两原告要求三被告承担环境修复费用为3.7亿元，法院是按照国务院《诉讼费用交纳办法》(下简称《办法》)的相关规定来认定两原告应交纳的诉讼费用金额。

纵观此案，法院收取诉讼费的依据合乎法律规定，但公众的质疑也不是全无道理。虽然原告的败诉不会像某些媒体所宣称的那样，使环境公益诉讼进程由此陷入停滞不前的状态，但诉讼有风险，败诉后高昂的诉讼费用成为组织或个人在提起环境公益诉讼前不得不考量的一个难题，积极性势必受到影响。该案从另一个侧面警醒我们，环境公益诉讼费用征收规则存在一定的问题，这些问题亟须我们解决。那么，这些问题主要是什么，造成环境公益诉讼费用收取上法理和情理冲突的尴尬局面的原因又是什么？自从环境公益诉讼制度颁布实施以来，社会公众的环保意识又得到了进一步的提高，利用诉讼渠道捍卫环境权益的观念也日渐深入人心，面对日益增多的环境公益案件，该如何解决这类冲突？本文通过分析目前我国环境公益诉讼费用存在的一系列问题及其产生的原因，结合之前学者们提出的解决办法，探索出适合我国环境公益诉讼费用规则的发展及完善之路。

二、环境公益诉讼费用规则存在的主要问题

环境公益诉讼制度从颁布实施发展至今，其诉讼费用规则主要面临着诉讼费涵盖范围广、诉讼费用高昂、诉讼费用减免规则少、缺乏激励机制等问题。这些问题，加上我国依据的是“谁败诉，谁承担”的原则，导致了原告方往往要承担很高的诉讼费风险。根据意大利法学家莫诺·卡佩莱蒂的观点，诉讼成本影响人们提起诉讼的积极性[2]。诉讼成本和诉讼风险在很大程度上导致了目前我国环境公益诉讼的部分适格主体不敢提起诉讼，使得环境公益诉讼制度未能真正实现立法目的,公共环境权益未能得到很好的维护。

1. 诉讼费用范围广

诉讼费用范围广是指环境公益案件的诉讼费组成的类别多，涵盖面广。按照国务院出台的《办法》的有关规定，当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用范围包括案件受理费、申请费，以及相关人员因作证、鉴定、翻译、理算而产生的必要交通费、住宿费、生活费和误工费。其与一般的民事诉讼案件的当事人承担的范围一致，按理说不应该认定环境公益诉讼费用范围广。但是，对于一般的民事诉讼案件而言，当事人为自己的诉讼行为所产生的诉讼费用买单，其承担上述费用合情合理。然而，环境公益诉讼制度是对传统诉讼制度中诉讼利益的突破，环境公益诉讼中的原告并不是诉讼案件的直接利害关系人[3]。假使让一个与案件无关的第三人去承担范围如此广的费用，有违法律的公平。况且除了上述法律明文规定的诉讼费用，在司法实务中参加诉讼的当事人往往还要支出其他花费。比如，诉讼当事人自身因为诉讼而产生的必要膳食费、交通费、住宿费以及可能导致的误工费。因此，相对一般的民事诉讼而言，环境公益诉讼的诉讼费用范围过广。

2. 诉讼费用高昂

环境公益诉讼的诉讼费用高昂是指环境公益案件的诉讼成本高、花费多。环境公益诉讼费用范围广在一定程度上导致了其费用的高昂，但并不是主要影响因素。一般而言，影响诉讼费高低的主要因素有四个：一是诉讼缴纳标准的高低；二是诉讼费用承担的大小；三是诉讼周期的长短；四是诉讼程序的繁简[4]。

因为环境公益诉讼案件的诉讼费范围广和高昂，所以环境公益诉讼案件要预交的诉讼费高。环境公益诉讼案件作为大标的案件，自然其预收的诉讼费也是相应的高。我国民事诉讼的启动必不可少的程序是原告方预交诉讼费。根据《办法》相关规定，原告方不按时交纳诉讼费用又未向法院提出相应的司法救助申请，或者申请司法救助未获得批准，在人民法院指定期限内仍未交纳诉讼费用的，法院会按原告撤诉处理。对于环境公益诉讼也一样，如果原告方没有预交诉讼费，也极有可能不能启动诉讼程序。预收诉讼费用过高也是原告提起环境公益诉讼所面临的一大障碍，还有待解决。

3.诉讼费用减免规则少

2015年1月7日开始施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《环境民事公益诉讼司法解释》)第三十三条规定原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。所以，直到2015年1月环境公益诉讼的原告才被纳入司法救济的范围。但是，目前除了这一解释外，其他立法中均没有单独规定环境公益诉讼的诉讼费用减免规则。

只有单独的一个减免救济条款导致该解释有一定的笼统性和薄弱性，不能全面有效地保障减免制度的施行。比如，该解释第三十三条规定了原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。但该款中“确有困难”如何认定，缺乏具体依据，因而需要从立法上对此规定进行完善。

4. 缺乏激励机制

环境公益诉讼缺乏激励机制是指在环境公益诉讼费用的立法上，尚无对原告提起环境公益诉讼的奖励规定。提起环境公益诉讼案件的相关社会组织并不是诉讼案件的直接利害关系人，其提起诉讼目的是为了保护公共环境权益。根据《环保法》第五十八条的规定，有关社会组织向人民法院提起环境公益诉讼时，不得通过诉讼来牟取经济利益。由此可见，法律不仅没有规定会给予提起环境公益诉讼的社会组织任何物质经济上的补偿或是回馈，而且禁止其利用这个渠道去牟利。促使有关组织提起诉讼的动机完全是其对公共环境利益的保护之心。但是，人都有趋利的性质，长期缺乏相应的激进动力，将会消耗其诉讼热情。况且，环境公益诉讼案件一旦败诉便是件“吃力不讨好”的事情，很可能导致原告负债累累。

三、环境公益诉讼费用规则产生上述问题的原因

1. 缺乏独立的诉讼费用征收体系

私益诉讼制度和公益诉讼制度在各方面存在差异，导致现行适用的诉讼费用规则没有体现出环境公益诉讼的公益性特点，造成了目前环境公益诉讼的诉讼费征收规则不利于环境公益诉讼的发展。目前，我国诉讼费用制度主要依据《办法》《民事诉讼法》，然而这两部法律法规规定的侧重点是关于公民私益的保护，是为私益诉讼量身定做的，其立法点和初衷都是围绕着如何更好地实施私益保护制度，其出发点和落脚点均是为了更好地推进私益诉讼程序，切实地保障私益程序能够有效进行。虽然最高人民法院颁布的《环境民事公益诉讼司法解释》等相关规定有补充说明，但在某种程度上环境公益诉讼费用立法还处于一个模糊阶段，所以在实务中只有适用于一般的民事诉讼费用规则。将主要保护私益的法律运用到公益诉讼中去，无法与环境公益诉讼的立法目的相契合，这不利于鼓励适格主体提起公益诉讼。

2. 救济性规则不足

2015年1月份实施的《环境民事公益诉讼司法解释》将诉讼费减免和缓交的对象扩大至环境公益诉讼的原告方，这无疑是法律的进步。毕竟，像环境公益诉讼的原告这类主体是基于保护公共利益而提起诉讼，值得法律给予相应的支持和鼓励。自然人因为自身的能力问题可能会处于弱势，而环境公益诉讼原告往往也会因为信息掌握不对称、技术专业性不如被告等因素，而处于诉讼的弱势一方，同样也需要相应的司法救济。

3. 奖励性立法空白

环境公益诉讼奖励机制立法存在空白是指在立法上，环境公益诉讼费用制度尚无相应的奖励机制。现行环境公益诉讼制度缺乏奖励机制的原因主要是：给予提起公益诉讼的原告物质上或者是精神上的嘉奖，在立法上没有相应的规定。环境公益诉讼案件的原告方除了要承担经济上的零回报率以外，往往还得承担败诉的风险。假如败诉，相关社会组织不仅在经济上要支付巨额费用，还极有可能遭受名誉损失，这更坚定了其不愿提起环境公益诉讼的决心。

四、完善我国环境公益诉讼费用规则的构想

为解决目前我国环境公益规则出现的上述问题，笔者认为，首先应将环境公益诉讼费用适用独立的费用征收标准，然后增加环境公益诉讼救济性立法，最后设立相应的鼓励机制。

1. 适用独立的诉讼费用征收规则

要解决环境公益诉讼案件诉讼费用范围广、金额高昂和所导致的诉讼费用预交难的问题，环境公益诉讼案件就必须要适用有别于一般民事诉讼案件的诉讼费用征收规则。

(1)解决诉讼费范围广的问题

目前，我国环境公益诉讼案件的诉讼费包含的范围和由此引发的问题在前文中已经讲述，这就要求我们必须遵循实质的公平正义原则，修改环境公益诉讼的诉讼费范围，对其诉讼费用构成单独规定[5]。当事人所缴纳的诉讼费既包含案件受理费还包括其为推动案件进程所花费的其他费用。根据《办法》第二十九条的规定，诉讼费用基本遵循“谁败诉，谁承担”的原则，除非胜诉方自愿承担。为解决环境公益诉讼费范围广的问题，有以下构想。

在原告败诉时，必须重新界定并缩小环境公益诉讼在原告方败诉时的费用范围，由法院根据原告的申请予以部分费用的减免，尽可能体现环境公益诉讼的公益性。予以减免的部分诉讼费用由国家财政支出、社会捐献等方式来支持。

(2)解决诉讼费高的问题

案件的受理费是案件进入诉讼程序的门槛，是调节诉讼的杠杆，是抑制滥诉的利器。虽然说环境公益诉讼制度存在滥诉的可能性较之私益诉讼会相对低，但也存在滥诉的可能。而且基于环境公益诉讼的特点，一旦启动成功会比一般的私益诉讼花费更多的司法资源。《办法》规定民事诉讼的财产性质案件的征收规则是以分段累计来确定相关案件受理费的，而环境公益诉讼本质上也是民事诉讼的一部分，环境公益诉讼案件也属于财产性质的案件，因此，环境公益诉讼案件征收诉讼费也可采用分段累计的计算方法，继续发挥案件受理费征收规则调节器的作用。但是，环境公益诉讼的分段累计必须区别于民事诉讼法中关于私益诉讼的分段累计，必须体现出公益性以及鼓励提起环境公益诉讼的倾向。

2. 加大司法救济的力度

环境公益诉讼费用的减免难的原因是自身救济性立法不足，又不适用于其他的诉讼费减免规则，所以总的来说还是缺乏救济性立法。

(1)增加诉讼费减免的立法

为了让提起环境公益诉讼的原告减少“后顾之忧”，我国的环境公益诉讼的原告方目前已被纳入诉讼费减免的司法救济范围，其同样适用于申请减免和缓交诉讼费用的规则。根据《环境公益诉讼的司法解释》第三十三条的规定，目前我国申请诉讼费减免的司法救济范围已不局限于自然人，因为在司法实务中可以看到处于诉讼弱势地位的并不仅仅是自然人，还有环境公益诉讼的原告方，其性质是社会组织。倘若无法“享受”法律赋予的关于诉讼费用减免的救济权利则无法更好地落实保护环境政策，鼓励更多有社会责任的组织参与环境公益诉讼的大军当中去。

但是仅仅由该司法解释规定对环境公益诉讼的诉讼费进行减免还远远不够，必须要扩大诉讼费减免的其他立法。因为“独木难成林”，单独的、概括性的一条立法难以对环境公益诉讼费用的减免实施彻底有效的保障。因此，相关的立法机构要细化环境公益诉讼费用减免的具体要求。

(2)加大援助的力度

为解决我国环境公益诉讼费用现存的一系列问题，必须加大对环境公益诉讼案件的法律援助的力度，鼓励更多的骨干律师加入法律援助事业。法律援助也不能是完全的无偿援助。即使没有经济上的报酬，但是也应该有为办理案件而支出的必要生活费用的补贴，应在立法上明文规定援助应有相应的补贴或者是精神嘉奖，由法院对该部分补贴数额进行认定，再从国家的财政给予补偿。在精神层面上，向无偿法律援助律师授予相应的荣誉称号，能很好地激发他们的热情。如果立法上没有此规定，长期如此将有损律师援助的积极性。这一份补贴的资金来源，应当由作为受益者的国家代为支付。

3. 建立激励机制

诉讼案件的原告方在经济上承担的是零回报率，而且往往还得承担败诉的风险。一旦败诉，其名誉极有可能遭受损失，所以对于环境公益诉讼的提起组织而言，提起此类诉讼在一定程度上是一件“吃力不讨好”的事情。因此，在我国设立鼓励提起公益诉讼的机制迫在眉睫。当然，除了对提起环境公益诉讼的主体进行奖励以外，还需要对上文提及的援助主体(无偿法律援助律师或其他公益主体)进行嘉奖。

(1)对于提起诉讼的主体的激励

在我国而言，对于提起环境公益诉讼的主体无论胜诉与否，只要其主观上没有恶意诉讼，均应予以一定的物质和精神奖励。奖励的资金来源可以从被告的赔偿金和环境公益诉讼“资金池”[6]中提取。 “资金池”里面的资金源自国家每年拨付的财政支持、社会组织的捐献、公民个人的赠与，等等。对于国家拨付资金予以支持的理由，部分学者认为，原告提起环境民事公益诉讼的主要目的在于弥补政府保护环境职能的缺失。因为政府没有履行好保护公共环境的工作，所以诉讼成本应当由政府进行补偿。对于该“资金池”的管理和运营可托付于当地的环保部门或者有一定资质的相关机构。

(2)对于其他主体的激励

上文已经提及，即使对于参与环境公益诉讼案件的律师和其他推动诉讼进程的主体没有给予经济上的报酬，但是只要其参与环境公益诉讼时主观上秉持的是善良的、为保护人类环境权益奋斗的精神，也应给予一定的生活补贴或者是精神上的嘉奖。给予一定的经济补贴和精神嘉奖是对其参与环境公益诉讼行为的肯定，是鼓励其继续参与环境保护的动力源泉。

五、结语

目前，我国的公益诉讼制度在司法实务操作过程中还未形成系统性的配套制度，在实践过程中产生了较多问题，特别突出的是公益诉讼费用规则问题。环境公益诉讼的适格主体大多数不能承担起目前法律所规定的环境公益诉讼的诉讼费用。但是，随着我国经济建设、法制建设、政治建设的日益完善，综合国力的显著提升，越来越多的人认识到环境权益对于我们国家乃至人类社会的可持续发展的重要性，从而引导越来越多的适格主体拿起法律的武器捍卫环境权益。这就要求我们加快建设和完善独立的环境公益诉讼的诉讼费制度。具体如下：首先，应该完善相关的制度；其次，设立相应的激励机制；最后，扩大司法救济的范围。同时，必须遵循比较有利于原告方的诉讼费用制度原则，必须体现环境公益诉讼案件与私益案件的不同。这需要社会各界树立起保护环境的意识，加大对环境污染行为的监督并做好举报工作；需要党和国家出台加大对环境公益诉讼支持的政策；需要法学界的专家和学者集思广益加大研究的力度，共同努力探索出一条符合中国国情的环境公益诉讼发展之路。相信在不久的将来，我国就可以建立一个体系更加完备的环境保护公益诉讼的配套机制。

[1]周有强.“天价诉讼费”，环境公益诉讼拦路虎[N].工人日报,2017-02-11(5).

[2]莫诺· 卡佩莱蒂.当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼[M]. 徐昕，译. 北京：法律出版社，2000：20-32.

[3]王树义，罗吉．论我国环境公益诉讼制度的构建——结合《环境保护法》修改的思考[J]．清华法治论衡，2012(2)：85-94.

[4]李斯奇,胡美灵. 公益诉讼费用分担方式的构建[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2014(6):64-66.

[5]李亚琪．浅析新民诉法中的环境公益诉讼费用制度[J]．法制与社会，2014(1)：57-58.

[6]张旭东,彭源. 环境民事公益诉讼费用的最佳路径探析[J]. 河北工业大学学报(社会科学版),2016(3):71-76.