论我国信息化建设面临的制度障碍与应对机制

徐银波

论我国信息化建设面临的制度障碍与应对机制

徐银波

信息化建设与信息化社会治理需要技术与制度的共同保障。当前信息化法制建设远落后于信息技术发展与应用的需求，阻碍了信息化建设与应用、信息产业发展以及网络安全监管的有效开展，亟需制定信息化法、电信法，完善《政府信息公开条例》，消除制度壁垒，建立统一协调的信息化建设与网络安全监管机制。

信息化建设；管理与执行机制；信息化法；三网融合；信息公开

伴随城镇化、工业化的发展，出现了交通拥堵、环境污染、医疗等优质公共服务资源紧缺、社会安全监管难度加大等社会治理难题，在依靠传统管理方式难以化解矛盾时，需探索如何应用信息技术提高政府管理与服务能力。习近平总书记指出：“没有信息化就没有现代化”。在信息化时代，信息化建设需要技术与制度的共同保障，我们肩负着信息化建设使命。当前，急需完善配套规范，助力信息化战略的实施。

一、信息化建设管理体制的缺失与信息化法的制定

（一）信息化建设管理体制的缺失

信息化建设的首要内涵是建立发达的信息通讯网络，促进信息技术的广泛应用。伴随信息技术的广泛应用，尤其是网络的普遍应用，随之带来新的安全问题。正如习近平总书记所说：“没有网络安全就没有国家安全”。在推进信息化建设的同时，亦需实施有效的网络安全监管。欲完成信息化建设及网络安全监管任务，务必首先明确责任主体。而当前管理体制的不完善成为了制约信息化建设的瓶颈：

1.缺乏统一协调的管理机制

信息化建设辐射城镇规划与建设、市政、交通、医疗、教育、环境、社区服务、公共安全治理等各领域，需建构一个完整的决策、组织、协调体系，统筹各部门协调合作执行信息化建设规划。作为信息化建设主要管理机关的工信部，仅有权管理电信行业，无权统筹协调医疗、交通、公安等各领域的信息化建设，因此，各部门信息化建设各自为政，业务协同困难，应用效率低下。实现党的十八届三中全会决议所确立的“以信息化手段促进优质医疗资源纵向流动”目标，需要卫生、社保、医疗与工信部门的协作，而缺乏统一协调的管理体制导致电子医疗、远程医疗建设停滞不前。新加坡因其完善的信息化管理体制、医疗保健合作规范、电子病历数据库交换规范等，电子医疗、远程医疗蓬勃发展［1］。信息化建设依赖于大数据的收集、利用，依赖于各级政府、各部门、各地区间的信息共享。例如，公共安全治理方面，倘若各地公安机关之间、公安与交通等部门之间可共享信息，则更有利于打击犯罪、保障社会安全。

2.缺乏统一协调的监管机制

当前的信息化监管存在多头管理、职能交叉、权责不一、效率低下等弊端。例如，对互联网的监管有工信部、广电新闻出版总局、国新办、文化部、公安部等13个部门参与，并且颁布了各自的监管规范。这种“九龙治水”的监管方式导致的结果是：第一，尽管众多部门参与监管、也不乏监管制度规范，但因缺少统一的指挥与协调，部门各自为政，难以形成合力。导致监管效率低下，极易遭受网络攻击；虚假广告、垃圾信息、垃圾邮件泛滥成灾；非法入侵电脑、手机，非法截取信息，病毒干扰系统，盗取电子支付账号及密码，网络诈骗，网络色情，钓鱼式侵权等不法行为日益猖獗；敌对势力、恐怖主义、分裂主义分子利用网络实施危害国家安全行为的威胁不容小视。第二，监管部门根据现实分工而设立，但信息处于无边界的流动状态，零散的多头监管不仅导致监管效率低下，而且导致对新业务、新产品监管缺位。

（二）以统一的信息化法确立信息化建设及其安全监管的基本制度框架

缺乏统筹协调的信息化建设管理机制已成为制约信息化建设与网络安全治理的制度瓶颈。为此，在党的十八届三中全会之后，中央成立网络安全和信息化领导小组。领导小组的成立旨在立足全局，统筹协调各部门开展信息化建设与网络安全监管。为实现成立领导小组的目标，走出信息化建设与网络安全治理的低效率困境，亟需制定统一的信息化法，建立信息化建设及其安全监管的基本制度框架，为领导小组运行提供制度支持。

1.制定统一的信息化法

纵观发达国家的信息化及其制度建设历程，面对协调推进各领域信息化建设的需求，不少国家都是以一部基本规范来明确信息化建设的管理与执行体制，统筹推进信息化建设与信息社会治理。如韩国于1995年颁布了信息化法，并于1999年、2008年、2010年相继进行了修订，确立了信息化建设的政策制定主体、管理机关、执行主体及执行协调机制，并细化规定了国家机关、社会团体、企业在信息化及网络安全建设中的职责［2］。韩国这一实践被白俄罗斯、乌克兰、乌兹别克斯坦等国家纷纷效仿。印度于2000年颁布了信息技术法，规定了电子政务、对侵害计算机、网络以及泄露他人信息等违法行为的追诉程序、设立网络上诉法庭等覆盖信息化建设与安全治理的行政管理、刑事诉讼等各方面的实体与程序规范。2008年，恐怖分子使用“谷歌地图”、卫星电话、全球定位系统和推特等技术设备帮助策划和实施孟买恐怖袭击后，印度修订增设了计算机应急小组。界定网络恐怖主义，增设对利用计算机、网络技术破坏领土完整、国家安全的处罚规则，以及对互联网施行全面监控的规则［3］。日本于2001年颁布了建设高度发达的信息通讯网络社会基本法，明确了信息化建设政策、计划的制定主体及制定程序、中央及地方政府在信息化建设中的职责，要求从推进基础设施建设、助力教育振兴、电子政务、电子商务等方面开展信息化建设，并确保信息社会安全［4］。美国于2002年颁布了电子政务法，详细规定了以电子政务管理与预算办公室、电子政务办公室、首席信息官、首席信息官委员会为主体的信息化建设及其安全监管的管理与执行机制，确立了信息共享机制、信息安全建设及监管的基本规则，发挥了信息化建设基本规范的功能［5］。面对统筹协调推进信息化建设的现实需求，我国各地方政府开始探索制定地方性规范，如北京、广东、吉林、浙江、内蒙古、山东、山西等地相继颁布了《信息化促进条例》，江苏、贵州、湖南、河南、海南等地相继颁布了《信息化条例》［6］。地方性规范可以在一定程度上弥补立法不足，但其法律效力在调整范围和法律层级上存在局限性。如马克思所言，“立法者不是在制造法律、发明法律，而仅是在表述法律。”［7］面对实践的客观需求，亟需制定统一的信息化法，确立统一的信息化管理与执行体制，协调推进信息化建设。

2.建立信息化建设与网络治理制度

以信息化法建立信息化建设与网络安全治理的基本制度框架，统筹推进信息化建设与网络安全治理。（1）明确管理机制。第一，明确职责。网络安全和信息化建设领导小组负责制定国家信息化建设与网络安全治理政策、基本规划、具体项目实施计划、年度实施计划，并负责检查各机关及地方政府执行信息化政策的情况、发布年度报告。第二，明确程序。领导小组办公室综合各部门意见后，拟定政策、基本规划、具体项目实施计划、年度实施计划，要求其在拟定规划、建设项目时，必须明确具体执行机构，明确责任主体，保障规划的有效实施。（2）明确执行主体与执行协调机制。第一，借鉴美国等国家的经验，可确立以首席信息官为主体的执行与协调机制。要求各级政府及其各部门指定一名负责人担任首席信息官，负责制定落实国家信息化政策的执行计划并负责计划的实施。由中央各机关和地方政府指定的首席信息官组成信息化负责人协调委员会，通过定期召开联席会议以及非定期自行联系，负责协调信息化建设。明确责任人，保障信息化建设规划的落实，实现各部门间的有效合作，协同推进信息化建设，提高信息化应用能力。第二，建立信息共享机制。借鉴荷兰等国家的经验，建立数据交换、共享及相互操作性机制，包括明确信息采集、更新、公开和共享的一次性数据收集、当然通知及自动提交的基本规则与程序。（3）确立网络安全监管机制。当前监管机制一方面缺乏统筹协调，未能整合各部门资源进行有效监管；另一方面缺乏专业监管机构和专业监管方式实施专业的高效监管。为此，应综合比较各国实践，建立由专业监管机关主导、相关机关协调配合的监管体系。例如，加拿大设立网络安全与网络事件反应中心，负责网络实时监测，并在能源、财政、卫生、食品安全、交通等领域遭遇威胁时，与对应机构协调应对［8］。澳大利亚政府成立传播和媒体管理局，与警察部门协同实时监控网络，负责过滤、打击网络谣言、网络色情和网络诈骗等违法行为；同时设立国家网络安全运行中心,负责追踪和瓦解复杂的网络攻击，保护国家网络和信息安全，设立反高科技犯罪中心，负责互联网犯罪的侦查［9］。结合我国现状，可以在已有的国家互联网信息办公室基础上，从工信部、科技部、公安部、新闻出版广电总局选取专业人才成立网络安全监管与突发事件应急中心，作为专业的监管机构，负责网络的实时监控以及制定、实施网络突发事件应急方案。与此同时，与对应归口机关共同协调处理具体领域的问题，如与工商、卫生部门协调调查、处罚发布网络虚假广告行为，对需要追究刑事责任的，移交公安机关处理。为克服网络虚拟性、流动性所带来的案件调查困境，网络安全与应急中心应下设反高科技犯罪中心，专项负责调查网络违法行为①。

二、信息产业发展面临的制度壁垒与《电信法》的制定

（一）信息产业管理体制建设滞后

信息化建设的第2层内涵是以信息化建设为契机，大力发展信息产业，支持经济转型升级。李克强总理指出，促进信息消费，推动经济转型升级［10］是经济社会发展的必然要求，但当前信息产业管理体制是影响战略性新兴产业发展的一大障碍［11］。

1.分行业管理体制阻碍三网融合，阻碍信息产业的发展

就信息产业而言，我国当前针对不同技术平台、不同产业部门，采取分行业规制模式。互联网与电信业务准入由工信部管理，受《电信条例》规制；广播电视业务准入由新闻出版广电总局管理，受《广播电视管理条例》规制，且《电信条例》第7条、《广播电视管理条例》第5条设置了电信和广电行业双向准入的法律壁垒。在三网分离的管理模式下，各行业为满足自己的传输需求，分别铺设网络，分别传输资源。随着数字技术的发展，可将任何资料转化为数字，然后再将该数位化资料传送到任何网络上，电信、有线电视及广播与互联网汇流为“数位网络产业”，不再受平台限制［12］。在此技术条件下，确保电信、广播、互联网的三网融合。业务相互准入是融合信息技术、发展新型信息业务、促进信息产业发展的重要基础，而分行业规制模式及限制经营模式，阻碍了数位网络产业等新型产业发展。面对这一管理体制障碍，国务院开启了三网融合体制改革，以国发〔2010〕5号文件明确规定电信和广电业务双向准入范围，要求工信部、广电总局向符合许可条件的广电、电信企业颁发相应的电信业务经营许可证、网络视听节目服务经营许可证。但电信、广电业务的审批权依然掌握在电信、新闻出版广电部门手中，两者间的利益争夺从政策上的互相牵制转向政策执行上的相互博弈。在实践中依然存在隐性壁垒，非广电企业难以申请获批网络视听节目许可证，反之亦然。

2.当前管理体制无法适应三网融合业务发展的需求

分行业管理体制不仅阻碍着三网融合、信息产业发展，而且三网融合后新业务的发展反过来对当下的分行业管理体制提出了新挑战。在传统的三网互相分立的阶段，各网络传送各自行业的服务内容，相互无交叉，应对每一网络承担监管职责的监管机构清晰明确。伴随三网业务融合，将出现三网间的业务交叉，同一网络可传输不同服务，其对现有法律框架、监管边界提出挑战。例如，电信服务商利用电信网络提供视讯服务，其利用的是电信通道，属于传统电信宽带业务范畴。但其提供的内容是视讯服务，属于传统广播电视业务范畴。因此，广电与电信部门发生监管权争议。随着新兴信息产品的不断出现，将难免遭遇监管真空。

（二）以电信法建立统一的信息产业管理体制

促进信息产业的充分发展需要改变现有管理模式、推进三网融合，建立适应三网融合需求的统一监管机构与配套规范。按照国务院推进三网融合的改革部署要求，三网融合从试点阶段进入形成监管体系、建立相应规范体系的推广阶段，亦需总结实践经验，建立统一监管机构与配套规范。

1.制定统一的电信法，消除制度壁垒

当前《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）《广播电视管理条例》均是由行业主管部门起草的行政法规，具有显著的行业保护特征，不能满足当下信息技术发展的需求。需整合《电信条例》《广播电视管理条例》，出台统一的电信法，改变现有的分行业规制模式，采用统一的管理体制与规范体系，消除部门间的利益争夺与冲突，消除制度壁垒，为信息产业发展提供空间。美国1996年颁布了电信法，打破电信网、互联网和有线电视网之间的界限，允许业务相互进入；英国2003年通过了通信法，实现了通信业务与监管机构的全面融合；日本相继颁布了广电经营电信业务法、促进开发通信广电融合技术法，推动了通信与广电业务的融合；欧盟自颁布开放电信基础设施和CATV网开始，直到当前颁布电子通信网络与服务的统一监管框架指令，相继颁布了系列规范，致力于推进三网融合。在我国，2003年、2008年、2013年公布的第十、十一、十二届人大常委会立法规划均将制定电信法纳入其中。

2.建立统一的监管部门

要保证三网互联互通，业务无缝交叉融合，除了消除制度壁垒外，还要建立统一监管部门。国外实践经验表明，监管机构的融合是推动三网融合的有力保障。英国2006年整合新设了统一的通信管理局，取代电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会，成为唯一监管机构，改变了原有的多头管理体制［14］。在新加坡，此前由多个机构负责信息产业的监管：贸易和工业部下设的计算机管理局负责管理互联网业务；通信部下设的电信管理局负责管理电信业务；新闻及艺术部下设的广播管理局负责管理广电业务。为克服多头监管的弊端，新加坡于1999年解散了计算机管理局和电信管理局,整合设立信息通信发展管理局；2001年再次合并信息通信发展管理局与广播管理局，设立信息通信发展管理局，统一负责信息产业的监管［15］。然而，在我国当前的多头监管体制下，新闻出版广电总局和工信部分别认定各自监管范围，互不相让，部门利益冲突阻碍着业务融合。立足于我国现状，应通过循序渐进的方式逐步建立统一监管机构。以党的十八届三中全会决议提出的“优化政府机构设置、职能配置、工作流程”改革目标为契机，在合并新闻出版总署和广电总局的基础上，合并电信业务监管，设立统一的通信监管机构。电信和广电业务仍由统一通信监管机构下设的不同部门分别管理，但在基本政策和重大决策上全部听命于统一通信监管机构。伴随统一监管机构的业务整合、三网融合之下监管对象的逐渐融合，应逐步消除以技术特征为立足点的监管方式，进一步整合统一通信监管机构下设的各监管部门。

三、电子政务建设的瓶颈与配套规范的完善

（一）我国电子政务建设面临的问题

信息化建设不仅包括完善基础设施建设、促进信息技术的广泛应用、发展信息产业，还包括以信息技术发展为契机，优化政府管理与服务方式，开展电子政务建设，为民众提供高效便捷的在线服务，促进政务透明，提高民众的决策参与、权力监督程度，克服行政管理面临的腐败、官僚作风等难题，提高政府管理与服务水平。当前，虽然众多国家正逐步建成在线信息发布机制并提供在线服务，但官僚作风和制度障碍阻碍了电子政务的进一步发展［16］。在电子政务发展面临的各种障碍中，法律障碍高居首位［17］。我国在国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设指导意见》《关于国家电子政务总体框架》及《政府信息公开条例》的推动下，各级政府、各部门已基本开设了网站，并通过网站发布信息，但因信息公开等制度的不完善，使得电子政务未发挥应有作用，未能以此优化行政管理。

1.在线服务效率低下

电子政务建设的首要目的是利用信息技术为民众提供高效便捷的在线公共服务。当前各级政府、部门虽建成网站，但在运用方面还存在不到位之处，其网站目前主要限于发布信息，很少提供在线服务。通过电子政务建设提供在线服务，不仅是将面对面的手工处理服务流程转变为远程的电子服务流程，而且应利用信息技术整合再造政府工作流程，以跨机构的服务整合，提高行政效率，为民众提供高效服务。如新加坡针对繁琐、复杂和耗时的业务审批，建立了“多个机构，一个政府”的在线申请体系（OASIS），将30个机构对154个牌照的审批缩减、整合到OBLS门户网站之中，简化审批手续，使民众无需再从一个机构穿梭到另一个机构办理行政审批手续，大大减少了审批周转时间，其申请许可的平均时间从21天减少到12.5天，办理商业登记的时间从5天缩短至2小时［18］。我国电子政务建设局限于在线发布信息，即使提供零星的在线服务，亦不过是将手工流程转变为电子流程，没有充分利用信息技术整合行政管理流程，提供高效服务。机构之间的业务整合不到位，即使在同一机构，申请办理不同事务也需要申请人在不同部门之间来回奔波，重复提交材料，效率低下。

2.民主参与、权力监督功能不足

（1）信息公开不足，致使对权力监督不足。当前，虽然颁布了《政府信息公开条例》，但仍存在不足：第一，适用范围仅限于行政机关，并不包括具有公共管理职能、承担公共服务职能的事业单位、企业。前者如银监会、证监会等，后者如电力公司、石油公司、血液中心等。而前述机构信息公开不足，容易造成权力黑箱操作，权力寻租。第二，关于信息公开范围规定不足。对于应公开的事项，第9条的一般规定过于抽象，后续列举性规定不尽完善，导致信息是否公开取决于行政机关的自觉。更严重的是，第14条禁止性规定过于模糊，于是各机关网站公开的大多是无关紧要的信息，而诸如单位三公经费、资金使用、财务审计、采购信息以及地方政府土地出让金、矿产经营权出让收入等关键信息很少公开。第三，责任追究机制不完善导致规范被束之高阁，未达预期效果。虽然《政府信息公开条例》于2008年就颁布实施，但据相关调查评估，很多部门未完成条例所规定的20%的信息公开［19］。根据《政府信息公开条例》第10条规定，各级政府、各部门应公开财政预算、决算报告以及集中采购信息。第12条规定，乡镇政府应重点公开国家支持“三农”发展的各类专项资金管理和使用情况。事实上，这方面的公开信息比较缺乏。监督、责任机制的不完善是导致当前执法不严的重要原因。虽然《信息公开条例》第35条规定，对于未履行信息公开义务的机关，“由监察机关、上一级行政机关责令改正”、“对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，其中未明确具体监督主体、直接主管人员、直接责任人及其承担的具体责任，缺乏可操作性。由于缺乏可行的追责机制，使得规则被束之高阁。（2）缺乏公众参与。在韩国、新加坡、美国、德国等电子政务受联合国等机构广为好评的国家，其电子政务为民众提供了参与决策渠道。如在德国柏林、不莱梅、汉堡等地，通过政府建立的门户网站，公众可参与制定预算、空间规划。而当前在我国，公众主要还是被动接受各机构在网站发布的信息，难以参与土地规划、政府预算等规划之中，甚至单位的员工亦无法参与本单位的预算制定。由此可能导致本有严格拘束力的诸如土地规划等事项被随意修改，财政资金使用不透明，滋生腐败等，“通过社会管理信息化建设，提高社会管理科学水平”的目标则难以实现。

（二）以完善的配套规范保障社会管理信息化建设

1.制定电子政务配套规范

虽然国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设指导意见》《小组电子政务总体框架》明确了电子政务建设的主要任务，但受规范性质的局限，其无法以权利义务责任的方式明确各主体的职责，从而缺乏强制性、可操作性。在信息化法明确了信息化管理和执行体制后，无需另行制定单行的电子政务法，可将电子政务置于信息化法的信息化建设与应用要求中予以规定。第一，适用首席信息官的一般规定，要求各单位指定首席信息官负责电子政务建设，从而明确电子政务建设的责任主体，避免因缺乏追责机制导致规范被闲置。第二，明确电子政务建设标准，以实体和程序性规范明确各机关提供在线服务的义务，为民众提供参与决策、权力监督渠道的义务。尤其要求设立全国统一的电子招投标系统，即要求政府采购、资源出让行为通过全国统一电子招投网络实施，以避免权力寻租。同时，针对电子政务的具体实施，如就建立自然资源和地理空间、宏观经济等数据库，以授权性规范授权网络安全和信息化领导小组制定具体规范。第三，利用信息化法的统帅地位，以党的十八届三中全会决议提出的“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，加快转变政府职能”改革目标为契机，推进电子政务整合。以建立综合应用服务系统为目标，立足我国国情，借鉴新加坡等国的先进规则及其实践经验，由网络安全和信息化领导小组与深化改革领导小组协商确定具体整合方案。

2.完善《政府信息公开条例》

第一，《政府信息公开条例》法律位阶较低，且适用范围窄，无法涵盖人大、政协、司法机关及具有公共服务职能的社会团体、企业。应进一步制定政府信息公开法，以法律的形式予以规定并扩大适用范围。第二，明确“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，将禁止公开对象限定为《中华人民共和国保守国家秘密法》所规定的事项，避免各机构以维护国家利益为由逃避信息公开［20］。第三，完善监督和责任机制。一方面，在信息化建设管理与执行体制之下，明确首席信息官等具体执行义务人，进一步明确其未履行信息公开义务所应承担的行政责任及承担刑事责任的具体标准。另一方面，完善外部监督机制，赋予公众依法申请信息公开的权利及其司法救济权，在“公开为原则，不公开为例外”的基本原则之下，应由政府对拒绝公开信息负担举证责任［21］。

注释：

①信息化法作为统帅性规范，不仅需确立信息化建设及其安全监管体制，还需明确各机构在信息化及其安全建设中的职责、网络违法行为处罚规则等。

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D922.8

A

1673-1999（2017）03-0015-05

徐银波（1986-），男，博士，西南政法大学民商法学院副教授，创新型国家建设法治理论研究中心研究员，研究方向为民法、信息法。

2016-12-08

重庆市教委科学技术研究项目“智慧城市建设的配套规范研究”（KJ1400103）；中国法学会项目“国家安全背景下互联网管理领导法律保障机制研究”（CLS（2014）C19）。