论我国执政模式法治化的实现——基于党内运行机制与党和国家机关关系视角

高大应

(北京大学 法学院，北京 100871)

论我国执政模式法治化的实现
——基于党内运行机制与党和国家机关关系视角

高大应

(北京大学 法学院，北京 100871)

在我国，党是“总揽全局、协调各方”的政治领导核心，其执政模式的法治化直接关系到依法治国方略的实现。依法执政是实现十八届四中全会提出的全面推进依法治国总目标的关键一环，它既要求实现党内权力运行机制的法治化，又要求实现党与国家机关关系的法治化。

法治化； 党内运行机制；国家机关

在现代政党政治下，执政模式是指政党控制国家公权力途径、手段和方法的固定化、程序化。执政模式的核心问题是党的执政权以何种形式进入国家政权的问题。

执政模式的法治化是执政党依法执政、实现权力的规范化运行的必然要求，其中包含两个方面：一是就其意涵而言，政党执政行为应依法进行而不是依据领导人的意志，不能以言代法、因言废法。这里的“依法”是指通过宪法和法律来确立执政地位、规范和约束执政行为，通过选举制度、政党法律制度等具体制度来约束政党自身行为。二是就其目标而言，要实现权力的规范化运行。权力的规范化要求将权力的行使主体、行使程序置于一定的规范体系规制之内，避免恣意而为。这一规范体系在国家机构层面只能是法律，而在政党内部则可能是法律以及符合法律规定的党内规范。除这两点之外，执政模式法治化还具有另外一个重要意义，即通过法治化来解决执政行为合法性的问题。一般认为，现代国家政治生活包含人民、政党、国家公权力3个要素。人民通过组织化的政党来实现对国家公权力的控制。根据人民主权原则，国家的一切权力属于人民，人民可以通过授权来行使国家权力。但授权的对象只能是特定的国家机构而不能是某一政党。因为，任何政党都只是特定群体的组成而不是全体人民，而国家机构的运行则代表着全体人民的意志。因此，政党在代表人民行使国家公权力的时候，只能通过相应的国家机构来间接行使而非直接行使，才符合法治的基本原则。

一、我国执政模式法治化要解决的问题

在我国，中国共产党执政模式的法治化要解决3个问题：一是党与法的关系问题，即法到底要不要作为执政的依据。二是执政党与国家政权的关系问题，即中国共产党的执政权如何在国家政权中得到体现。三是党的内部权力运行问题，即党内各种形态的权力运行是否符合、如何符合法治的要求。法治化的要求是要将其都纳入法治的调整范围。

党与法的关系问题。这一问题一直贯穿中国共产党的执政实践过程中，“依法执政”理念的确立经历了曲折的过程。由于中国共产党作为革命性政党的历史起源以及受国际共产主义传统的影响，我们曾在较长时间存在轻视法治的思维惯性，在言行上推崇人治。作为执政党，我们经历了初期的排斥法治、轻视法治到如今相信法治、重视法治、依靠法治的坎坷过程。直到经历了较长时间的摸索和惨痛的历史教训之后，我们党逐步在制度层面确立了通过依法执政来实现国家治理现代化的路径。党的十六大首次提出“改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政”，在之后的十六届四中全会提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，十七大将“依法执政”写入了党章，十八届四中全会明确了“依法执政是依法治国的关键”。这一问题涉及党在执政模式选择中的变迁，目前已经作为一项制度选择确定下来，本文不再具体讨论。

执政党与国家政权关系的法治化问题。在建国后60多年的执政历程中，我国的党政关系大体可分为两个阶段，即建国后直至“文化大革命”结束前的传统党政关系阶段和改革开放以来的构建现代党政关系的探索阶段。在前一阶段，虽然也有“不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”“党政不是隶属关系”等正确认识，但最终仍然是“一元化”“党政不分”成为主流。在后一阶段，在党政关系上明确了党政分开的原则、党的领导方式，并在“如何加强和改善党的领导”以及执政方式方面做了诸多探索，提出了“依法执政”。但这一阶段的实践，离实现党政职能分开、党的机构与国家机关的权责明确的目标仍有距离。

党内运行机制的法治化问题。由于中国共产党特殊的政治地位和我国的现实政治生态，决定了要实现执政模式的法治化，除了要用法治来规范执政党联结国家政权的这一执政权的转化输出，同时更要从源头开始抓起，规范好党内运行机制，使得党内的决策权、执行权、监督权各得其所。首先，中国共产党与国家政治生活呈现“高度嵌入式”，而非西方执政党的“选举动员式”。中国共产党作为我国长期执政的政党，党组织全面覆盖社会各个领域，党的工作通过党的组织和党员，包括党的干部在各个行业发挥直接或间接的影响。其次，党的建设和内部运行对国家的发展方向产生决定性影响。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，起着“总揽全局、协调各方”的作用。无论是宪法的制定与实施还是国家发展战略、发展规划的确定与推动，都离不开中国共产党。正是基于这一政治现实，中国共产党意识到治党和治国理政对于党执政具有同等重要性。习近平同志在“首都各界纪念宪法实施30周年大会”讲话中指出“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政”。党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入“中国特色社会主义法治体系”的范畴，明确指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。

因此，在以下对我国执政模式法治化的研究中，主要从党内运行机制和党与国家机关关系两个不同的维度分析，探索其规范化运行的有效措施，使其都满足法治的原则和精神，探讨实现真正依法执政的有效路径。

二、党内运行机制的法治化

党的十七大提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。其中，党内决策是党执政和领导国家的基本活动，决策权的法治化是党执政能力提高的重要方面，是实现权力制约与权力监督的源头；党内执行权是党的意志得以实现的重要途径，直接影响着党的组织、党员以及国家权力运行；党内监督权是防止权力滥用与权力腐化，保证执政党权力合理运行的必然要求。3种权力贯穿我党执政的整个过程，形成完整闭环，相互影响，相互制约。由此可见，党内运行机制的法治化需要从当前党内决策权、执行权、监督权3种权力的运行状况出发。

(一)决策权的法治化

执政党决策是指决策主体(执政党的领导人和相关机构)运用准确的信息、科学的思维，从多种可能性方案中作出选择和决定，来确定执政目标并进行政策输出的过程[1]。实践证明，党的决策正确，我国的各项事业就能取得发展；如果决策错误，我们的各项工作就会遭受挫折。改革开放的经验与“文化大革命”的历史教训已经从正反两方面为我们提供了鲜活而又深刻的例证。决策的方向是科学化、民主化。而实际上，科学和民主又是密不可分的，充分发扬民主可以提高决策的科学性。然而仅仅有民主化，对于保证科学性又是不够的，科学决策还需要信息准确、过程合理、监督到位等多方面的配套措施。

1.决策的信息反馈机制制度化。有效的信息是决策的基础，作为执政党，其决策需要党内信息源和党外信息源的全方位支持。其中，党内信息源要充分发挥党员的信息反馈作用。信息传输的基本原理告诉我们，越是远离信息源，信息越容易失真，也越容易发生信息阻塞、不畅，而我们的决策机制多是高度集中的，即自上而下。因此，要做好自上而下和自下而上的互动。党内的决策信息提供部门的职能要回归本位，作为重要党内信息源的是党的调研部门，其优势是善于领会领导意图，决策的针对性强，但实际工作中调研部门多成为文稿部门甚至秘书部门，既占用精力又有行政化倾向，使得信息反馈的全面性、科学性大打折扣，要提高调研部门履职的独立性。就党外信息源而言，要善于综合运用包括行政部门、各种社会团体、各民主党派和无党派民主人士以及其他社会研究部门在内的多方面信息支撑。当然，在这一过程中也要防范从部门利益出发而做出对信息的倾向性取舍。此外，要重视信访作为信息源的作用。关于以上信息收集、反馈，应该通过党内法规的形式予以制度化，避免随意性。

2.加强决策机构建设，进一步推进党的代表大会常任制。根据党章规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会及其所产生的委员会。因此，党的各级代表大会及全委会是决策机构。而在实际运行中党的决策权多由常委会甚至于常委行使，党的代表大会的决策权长期虚置，客观上也造成了决策权的高度集中和党内民主的缺失，不利于决策的科学性。我党在很早之前就探索过党的代表大会常任制。邓小平在八大修改党章的报告中指出：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。……代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[2]自1988年始，全国已有多地陆续开展了党代会常任制的试点。党的十六大强调要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，十七大报告进一步指出要“选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”， 十八大报告要求“落实党的代表大会任期制，试行党代会年会制，深化县(市、区)党代会常任制试点。实行党代会常任制试点，实行党代会代表提案制”。对于这一举措要积极推进，以理顺党的代表大会、党的全委会、党的常委会的决策关系，并适时评估效果，以提高党内决策的民主性、增强执政行为的合法性。

3.合理的决策程序是决策科学的保证。党内决策的程序包括党内决策议题提出、广泛听取意见、形成议案并进行论证与听证咨询、议案表决以及决策责任追究机制等部分构成。具体而言，要通过制度化的规定，扩大党务公开以保证决策意见听取的有效性，建立决策中其他党派、专家、社会公众等的参与机制，扩大《地方委员会工作条例(试行)》中决策方案设计比较制度的适用范围，明确并严格贯彻重大事项决策的票决制，严格落实《地方委员会工作条例(试行)》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中的决策责任追究制。

(二)执行权的法治化

对于党内的执行权，我们的研究一向鲜有论及，仅有的一些论述多限于“执行权应属于党委”“党委集决策、执行与监督于一身”等。按照党章的规定，党的地方委员会执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，确实属于执行权。然而，由于党代会每五年召开，党委实际上成为了集决策权、执行权、监督权于一身的机构，这在整个权力体系中显然是失衡的。法治的一个基本要求是权力的制衡，避免过分集中。因此，执行权法治化的主要目标是明确化与制衡，即科学界定党委执行权的职能和作用范围，明晰权力边界，防止越权行为。第一个要求就是党委的执行权不能突破界限，进入党代会或党的委员会的权力范围，也不能替代纪委的监督职能。第二，从党的执行权向体系外输出的角度而言，它又直接与国家权力相关联，因此其法治化还需要协调好与国家机关权力的关系。

就与决策权的关系而言，明确党委的执行权和紧急情况下的决策权。就日常职能而言，党委的主要职能在于执行党代会的决议，主要包括决定党内重大问题(党的全国代表大会专属)、决定经济社会发展的重大问题、重要岗位人事任免等。在工作常态下，党委不可行使以上职权；如果出现越权行使，要有相应的撤销机制和问责机制。党委在党代会闭会期间的重要活动都需要定期向所属的党代会报告，并接受质询。当然，考虑到情况的变化或突发事件的发生，党委可以在一定情形下行使决策权，但这必须要经过党代会的授权或事后追认。

就与监督权的关系而言，纪委“条块分割，以块为主”的双重领导体制需要完善。按照党章规定，纪委是党的监督检查机构，它由同级党的代表大会选举产生，向同级党的代表大会报告工作，地方纪委接受同级党的委员会和上级纪委的双重领导。同级党委领导下的监督权很容易受到同级党委的干扰甚至替代，难以保持独立性。因此，可以建立纪委由同级党代会和上级纪委的双重领导体制，避免党委的执行权干预监督权。

就与国家机关的关系而言，党委的领导权只能在党委的权限范围之内，按照法定程序来实现。主要的要求有：合理划分党政职能，处理好党委与政府、党组与国家机关的关系，避免以党代政；党的决策要严格依照法律程序进行转化，一般应通过各级国家权力机关即人民代表大会来实现，避免违法行使职权。

(三)监督权的法治化

监督是按照执政党自身的规范和国家机关制定的法律来察看、督促党的各级组织和党员干部的执政行为和公务活动的过程。监督机制具有系统性，包括对于决策的监督、执行的监督以及违法违纪行为的监督。目前的情况是对于决策的监督、执行的监督欠缺，而对于违法违纪行为的监督相对较多。换言之，就是对执政行为科学性的事前、事中监督相对较弱，以纠错和惩治为目的的事后监督占用较多精力，监督水平相对较低。此外，监督水平不高还表现为自下而上的监督、平行部门的监督相对较少，法定的党外监督方式难以落实等。因此，对于党执政的监督体系还有待完善。

就党内监督而言，有党员的监督、党的代表大会专门部门的监督以及党法的监督。自律是主体自我约束，党内自我监督的方式相对单一，即各级纪检部门的监督。“按党章和党内有关制度规定，党的监督权属于全体党员，最高监督权掌握在党代会，而实际上监督权经常掌握在党委会或常委会手中。 纪委作为党内专门监督机构，只是行使监督权的代理权，成为党内监督工作的组织协调机关。”[3]各级纪委的监督固然很重要，但离构建科学、有效的党内监督体系还有很大的距离。首先，要落实和保障党章赋予党员的监督权。《党章》规定，在党的会议上，党员有权有根据地批评党的任何组织；有权向党负责地检举、揭发党的任何组织和任何党员违法乱纪事实；对违法党员干部，有权向党的各级组织提出撤销或免除其党内职务的要求。当然，党员干部在接受党员的监督时，有解释说明权、申诉申辩权和对诬告的控告权。其次，要探索设立常任党代表并逐步提高比例，发挥党代表的监督作用。健全党的代表大会对党的常委会工作的审查机制。建立各级党委听取党代表意见、述职等制度，突出对党委常委会的职责范围、议事规则、决策程序以及重大事项决策、重要人事任免的监督。最后，以上监督机制要通过党内法规的形式来予以保障。要将《党内监督条例(试行)》中所列明的重点内容有针对性地细化出监督办法。

就党外监督而言，包括人民代表大会、法律体系以及民主党派的监督。任何体系内的监督可能都存在不同程度的“部门本位主义”，党内的权力监督也不例外。人民代表大会的监督不仅是对合法性的监督，还包括通过选举与罢免、人大代表质询、人大评议等，对执政的效果进行评估。法律体系的监督主要是指现有的法律规范对于党组织和党员的约束作用，但是，当前国家司法机关履行法律监督的效用以及国家法律监督机关履行监督职能的主动性、积极性还没有得到很好的发挥。民主党派的监督通过参与重大决策的协商讨论和对执行过程中的批评建议来实现，其监督权的行使也缺乏可操作性的制度保障，整体功能发挥有限。有效的监督要求监督主体与监督客体之间的信息要对称。就党外监督而言，最重要的一个前提是党务信息公开，逐步将党的决策过程、干部任命过程、党员干部的财产状况等向党员、国家监督机关以及社会进行公开，以便于监督活动能够有的放矢。

三、党与国家机关之间关系的法治化

党政关系即政党和国家政权的关系，是现代民主政治中主要的政治关系。在我国特殊的政党结构下，党政关系特指作为执政党的中国共产党和作为国家政权各个组成部分的立法、行政、司法之间的关系。中国共产党是社会主义事业的领导核心，党政关系的重点是党通过何种方法、手段和途径来实现对国家机关的领导。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，意味着党的领导方式必须是法治的，即通过法治化的方式来实现党的领导。

(一)建立健全我国政党法律制度，明确党对国家机关领导的具体方式、程序和内容

政党法律制度的健全一般要求有多层次的法律规范体系来确立政党与国家政权之间的关系。如通过宪法来规定政党在国家政治生活中的地位，通过国家法律层面的政党法、选举法、专项立法来规范政党的行为等。德国、俄罗斯、奥地利、墨西哥、泰国等颁布了专门的政党法，德国1878通过的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》、南非1950年制定的《镇压共产主义条例》、美国《1954年共产党管制法》、缅甸1974年通过的《保障党的领导作用法》、新加坡2000年制定的《政治捐赠法》[4]等则属于专项立法。“政党法”的主要目的在于用法律来实施对政党的政治控制与组织控制，约束政党行为，防止政党因无序竞争而成为社会冲突的工具，以此来维护正常的社会政治秩序[5]。

我国的政党法律制度现状是在宪法层面规定了党的领导地位和约束方式，但没有明确其领导方式，仅有原则性规定，领导方式主要是在党章以及党的一系列重要决议中体现的。宪法序言中明确坚持中国共产党领导是四项基本原则之一，并三次提及“中国共产党领导中国各族人民”。同时，宪法序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。作为执政党的中国共产党自然也必须在宪法和法律范围内活动。党章总纲指出“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，并进一步阐明要“坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”。党的十六大报告指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导”；党的十七大报告指出：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”；党的十八大报告指出：“要坚持立党为公、执政为民，加强和改善党的领导，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，……提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”

从健全政党法律制度的角度看，政党行为法律化的路径有宪法明文规定、专门的政党法、专项立法等方式。许多学者都认为应创立中国的政党法，并且认为中国创制政党法已经基本具备条件。我们认为，在我国的特殊国情下，除了经济社会发展、政党关系稳定、立法水平提升等条件以外，制定政党法的要件还应该包括：执政党运行机制的法治化水平得到发展。这一点有赖于通过党内法规体系的完善来提升，只有这样才能避免执政党可能存在的执政行为不规范与国家法律体系产生剧烈的冲突。此外，从实际效用来说，与西方竞争性的政党关系下政党法防止政党间无序竞争的规范作用相比较，我们的政党法的主要功能在于完善党的领导方式、规范与国家政权的关系，这一目标很大程度上可以通过有党内约束力的党规党法来实现[6]。因此，健全我国当前政党法律制度，应从执政党党内法规的完善，尤其是从对国家机关的领导方式的完善来着手。

1.完善党内法规，明确党的权力界限，避免以党代政。党不是政权机关本身，执政也不等于行政，党对国家机关的领导不等于包办和替代。党的领导应主要为政治领导、思想领导和组织领导，主要是政治责任，具体表现为把握方向与原则、制定重大方针政策、重要岗位人才输送、监督、检查等。党政不分的弊端前文已多有论及，此处不再赘述。鉴于目前执政体制下，各级机关内党政两套机构、两套人马并存的平行对设大格局难以改变，需要通过党内法规来清晰界定执政党的职能定位和责任权限，避免党“无所不能为”。党内规范中必须明确，各级党组织不直接行使行政权力，不介入具体业务工作。同时，要通过党内规范将党的具体职能、执掌政权的程序规定清楚，坚守党依法执政的底线。

2.完善党内法规，明确党对于不同国家机关的领导方式。领导是一门科学，也是一门艺术，不存在一成不变的领导方式，也不存在任何时空都可以适用的领导方式。各个国家机关的不同角色决定了党在其中的领导方式应有所侧重。如对于代议制机构的人民代表大会系统而言，党的领导是善于将自己的意志转化为具有法律效力的人大的决议、将党内精英输送到权力机关，其主要的领导方式应是协商、宣传和人才输送，使得人大组成人员能够接受党的主张；对于执行机构的各级政府而言，党的领导则是保证政府能够依法施政，其主要的领导方式是支持、监督，防止出现政府无力管制或滥用权力；对于司法系统而言，党的领导是把握司法的方向、维护司法机关的权威，其主要的领导方式是支持，支持检察机关、审判机关依法独立行使检察权、审判权。因此，应通过党内立法的形式，使党对各个国家机关的领导方式明确化、法定化，有所为，有所不为，避免因生硬地套用一种领导方式而损害党的领导或影响国家机关运转。

3.健全和规范党组职能，实现党的意志。在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，是我们党从国情出发创造的一项重要制度，是确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实的重要途径。根据党章第六十四条的规定，党组的任务主要是负责实现党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关和直属单位党组织的工作。实际工作中，党组偏重于“讨论和决定本部门的重大问题”，使得国家机关中的党组一定程度上成为了“部门之上的部门”，既造成了与国家权力之间的权责不清，又影响了党组“实现党的路线、方针、政策”的方向引导职能、“团结非党干部群众”的凝聚职能、“指导机关和直属单位党组织的工作”的指导职能，可谓挂一漏万，不利于发挥党组的政治优势、组织优势和制度优势。2015年6月16日，《中国共产党党组工作条例(试行)》公布，对进一步完善党组制度，提高党组工作的制度化、规范化、程序化水平具有重要意义。

(二)党与立法机关关系的法治化

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国人民主权的直接体现。我国的行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生并对它负责。实现党和人民代表大会关系的法治化，对于党执政模式的法治化具有基础性意义。关键是处理好以下两种关系：

1.处理好党的领导核心地位与人民代表大会作为权力机关的关系。中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心的政治地位与全国人民代表大会是最高国家权力机关、地方各级人民代表大会是地方各级权力机关的法律地位存在天然的张力，这种张力主要来自中国共产党在历史与政治实践中形成的国家政治生活中的最高地位与人民代表大会在法律层面的最高地位。而这种张力如果缺乏有效的制度性协调，则要么致使人大形同虚设，影响党的执政合法性，要么可能动摇党总揽全局的领导地位。在我国目前的政治生态中，问题主要表现为前一种倾向，因此，处理好这一关系的关键是保证人大依法行使职权。以全国人大为例，它的四大职权可以概括为立法权、决定权、任免权、监督权。其中，立法权是制定和修改法律的权力，决定权是决定国家重大事项的权力，任免权是对国家机关的重要领导人的选举、任命、罢免的权力，监督权是监督宪法和法律的实施和监督“一府两院”的工作。这四个权力在党的职能中也能找到类似表述。然而，必须要明确的是，当党的该类权力在进入国家体系内时，它只能是一种建议权，需要通过法定的程序予以转化，才能间接成为影响和决定国家政治、经济、文化、社会生活的实际权力[6]。如党对立法的领导不是直接颁布法律也不是直接要求人大立法，而是表现为立法建议；党对于重大事项的决策权通过人大的决定权转变为国家意志；党的政治监督权(党内监督除外)要通过人大的各种监督方式才能发挥强制性效力。简言之，党的各级组织应尊重各级人大的法定地位，维护人大的权威，要通过党内规范确认“凡属于人大职权范围之内的事项，都必须由人大来决定”，避免绕开人大直接向行政机关、司法机关发号施令的行为。同时，党的组织还需要明确自身的建议权存在无法转化为有法律约束力的法律、决定、命令等国家意志的可能性，健全相应的协调机制，而不是通过强制干预的形式来实现政治目标，以提升自身的执政能力和执政水平。

2.处理好党管干部原则与人大任免权的关系。党管干部原则是巩固党的执政地位的重要保证，是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障。而人大的任免权是人大的重要职权，实质上是其根据国家权力所有者的意愿选出合格或罢免不合格国家权力使用者的过程[7]。首先必须明确党管干部原则与人大任免权不是替代关系，只有在这个前提下才能处理好两者的关系。前者替代后者必将导致党的执政合法性降低、领导干部脱离群众等恶果；后者代替前者则会让党对国家事务的领导丧失有力抓手。为了实现两者的协调，可以从以下几个方面入手：一是党要健全人才发现、选拔机制，确实将那些政治素质高、业务能力强、群众基础好的人才推荐给人大，提高选人用人的公信力；二是重视人大的建设，提高选举工作水平，将政治觉悟高、法律意识强，有广泛的群众基础的党员推选为人大代表；三是人大行使实质任免权而非走过场。正如彭真曾指出：“人大常委会决定任免、批准任免，是一项重要职责。对报请批准任免的人员，主要依靠报请单位的审查。如果对于其中有的人不同意，可以不批准。”[8]

(三)党与行政机关关系的法治化

行政权作为一种执行性权力，本身是国家权力系统中与实践结合最为紧密的权力。随着社会的发展，行政权的行使范围和行使方式也日益扩展。党对行政权的领导是一个重要的历史性问题，其法治化程度也是决定党执政方式的法治化水平的关键。从我党的党政关系历史上看，存在“分散主义”“一元化”的不同形式，但由于历史性原因，绝大多数时候党的权力是和行政机构权力重合的，即党的权力高度介入行政体系内。但是，如果这种介入直接表现为党的组织直接对行政机关发布指令，则会引来对行为合法性的质疑。

1.党应该通过政治监督和国家权力机关的监督来实现领导，不宜直接向行政机关发布命令。从监督主体来看，对政府的监督有国家机关的监督和社会监督。其中，国家机关的监督以权力机关的监督为主，并直接产生法律效力，这一点是由我国的人民代表大会制度的制度设计决定的；社会监督中则包括政党、社会组织和个人，党的监督也属于社会监督的范围。虽然，中国共产党在我国宪制中居于特殊地位，其监督也和其他社会监督一样，不产生直接法律效力。因此，在法治化的框架下，党的监督的实现应通过人大，以建议的形式提交人大，以实现对行政机关、行政机关工作人员以及行政机关中的党员、非党员产生监督。党组织自身直接向行政机关发布命令的形式缺乏法理上的依据，并使得国家权力机关与作为国家权力机关执行机关的行政机关关系错乱。

2.党应杜绝越俎代庖，不宜直接行使行政权力。现行的党组织结构下，党政二元并存不可避免，党政彻底分开也是不现实的，缺少结构化基础。要进一步划分党政的行政职权范围：党主要承担重要事项的决策权以及监督权，防止行政机关权力的滥用；同时，行政机关集权、实权化，避免成为没有自主性的附属机构。“从理想层面来说，党政应当分野：党管政治，政府管行政。政党应当履行政治责任，而政府的焦点则是行政效率。”[9]党直接行使行政权力缺乏合法性基础，易引起质疑。党政联合发文等形式，表面上看是增强政府决策的权威性，实际上则是未能很好地界定党的权力和行政权力的边界。

3.党通过在重要行政部门的人事推荐权实现党的意志的实现。由于行政权力事实上在执政中起着主导作用，党的执政必须牢牢抓住行政体系。除了前述的政治监督、通过人大间接监督与重大事项决策等方式外，还需要由党员中的精英来直接担任行政职务。目前，我国实行的是党政两个体系、两套人马平行对设，部分党政领导交叉任职。在实际任职中，可以进一步提高党政交叉任职的比例。需要指出的是，我国的公务员制度不同于国外的文官制度，不实行政治中立。

(四)党与司法机关关系的法治化

长期以来，我们一直避谈司法独立。这既有出于意识形态方面的考虑，担心走上西方国家“三权分立”的道路，也有基于司法权的专属性、终局性特征对党的领导权可能产生挑战的顾虑。一个以依法执政作为自身目标的政党，自然就包含了对自身权力的限制。不管表述形式是怎么样的，我们不能否认司法权是一种不同于立法权、行政权的国家权力形态。虽然在我国的政治体制中，司法权不是独立于立法的。自十二大开始，我们党就提出了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本政治规范，这一规范本身也就包含了对自身权力的限制，即不能超越宪法和法律的规定，尊重司法裁决。2015年《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》(以下简称“实施方案”)中明确对领导干部干预司法进行记录、通报和责任追究更是一种自我限权。

1.支持司法机关独立行使司法权，尊重司法权威。党对司法的领导应该以法律的实现为目的，而不能出于其他目的。这也就是说，在党的意志已经通过立法的方式得到体现之后，党对于司法的领导主要是监督，避免不公正司法，防止司法权的恣意。支持司法机关独立行使司法权的关键是，党应该不过问案件的具体办理。无论是处于司法过程的案件还是已结案件，“如果系统内的党组织可以命令法官这样做或那样做的话，那么宪法所规定的审判权和检察权的独立以及我们正在追求的法治就不可能实现”[10]，也与党依法执政的领导方式和执政方式相去甚远。“实施方案”以及《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》实施以来，中央政法委于2015年11月6日首次通报了5起领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员过问案件的典型案件*详见：我国首次通报领导干部干预司法案例，网易新闻， [2015-11-7]/[2015-12-01].http://news.163.com/15/1107/00/B7PE732L00014AED.html.，一定程度上落实了各类领导干部干预司法的问责机制，但仍然存在不足。究其原因，在现行司法体制下，各类组织尤其是领导干部干预司法的情况实在难以杜绝，即使是“实施方案”中明令禁止的“打招呼”也很可能不会被记录在案。因此，党支持司法机关独立行使司法权不但要从责任追究机制开始，让相关人员“不敢打招呼”，更应该健全司法机关独立司法的保障机制，从法官任用制度、法官物质保障、法官身份保障、法院组织制度等方面来进行系统规划，统筹推进，使得干预司法的招呼“打不进”。

2.通过人大制度实现对司法活动的领导。党对于司法的领导包括领导和监督两个方面。前者，在党将自己的司法政策诸如司法的价值、体制设置等通过人大立法的形式转化为法律，并通过人大任免法官等方式对司法行为形成有效约束。在此之外，党对于司法的领导主要通过监督来实现。在我国的政治体制下，对司法活动进行监督是宪法、法院组织法、检察院组织法和人民代表大会常务委员会监督法赋予人大组织的法定职权，党对于司法的监督也必然要通过人大。从人大对司法的监督内容来看，包括：对司法权行使全过程各个方面、每个环节的监督；对权力行使人的监督，即监督司法人员的品行和法律素养是否良好，是否存在与职务相违背的行为；对现有制度、政策的监督[11]。

四、结语

法治是党执政能力提升的根本，法治化是现代化政党政治的必然选择。中国共产党执政模式法治化的实现，是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。无论是在党内各项权力的运行领域，还是在立法、行政、司法的各个环节，都需要我们遵循法治的基本原则，运用法治思维和法治方法来处理所遇到的问题，加强党内法治建设，理顺党政关系，不断推进党依法执政的实践探索。

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[11]刘春增，何新社.对人大司法监督工作的思考与建议[J].共产党人，2014(10)：32-33.

(责任编辑冯 军)

The Realization of the Rule of Law in Chinese Governance Pattern：From the Perspective of Inner-Party Operating Mechanism and Relationship Between the Party and State Organs

GAO Da-ying

(Law School, Peking University, Beijing 100871, China)

The Communist Party of China is the core of political leadership, and it directs the overall situation and coordinate the efforts from all quarters. The rule of law in its governance pattern is directly related to the realization of the strategy of governing country by law. Governing by law is the key to the aim of the realization of the strategy of governing country by law which is proposed in the fourth plenary session of the 18thCentral Commitee of the CPC. It requires both the realization of inner-party operating mechanism under the rule of law and the realization of the relationship between the party and state organs under the rule of law.

rule of law；inner-party operating mechanism; state organs

2016-08-11

教育部人文社会科学重点基地重大项目“执政模式的法治化研究”(13JJD820002)

高大应(1983—)，男，安徽肥东人，博士研究生，研究方向：宪法、行政法、高校管理。

高大应.论我国执政模式法治化的实现——基于党内运行机制与党和国家机关关系视角[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(1):97-105.

format：GAO Da-ying.The Realization of the Rule of Law in Chinese Governance Pattern：From the Perspective of Inner-Party Operating Mechanism and Relationship Between the Party and State Organs[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(1):97-105.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.01.015

D693.09

A

1674-8425(2017)01-0097-09