立法听证制度研究

闫晓洁

立法听证制度研究

闫晓洁

立法听证有利于公民基本权利的实现，有助于提高立法质量。目前，我国立法听证存在的法律依据相对模糊，听证规则不具体，听证制度公开透明化程度不够，公众参与度不高等方面的问题。建议细化立法听证的适用范围，区分正式听证和非正式听证的适用范围等。

立法听证；程序公正；公众参与

关于立法听证，有的认为是立法机关为了收集或获得最新立法资料（信息），邀请政府官员、专家学者、当事人、与议案有关的关系人或有关议员到议会委员会陈述意见，为委员会审查议案提供依据或参考的一种立法制度［1］；有的认为，作为一种程序的民主，立法听证是立法机关在制定涉及公民、法人或其他组织权益的法律时，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并将这种利益表达作为立法依据或参考的制度形式和实践［2］；还有的认为，立法型听证是为了公共政策的科学性和民主性，为了不特定多数人的权益，在公民民主参与基础上，在公共政策和法律规范的形成过程中广泛听取意见的一种程序。综合而言，立法听证是包含一定的程序形式、利益相关人有序参与并合理表达自身利益诉求、立法机关依据或参考该利益表达做出决策的一项民主制度［3］。

一、立法听证的法理基础

（一）英国的自然公正原则

听证制度最初始于英国，可追溯到英国的普通法原则中的“自然公正”原则以及英国《自由大宪章》中关于公民“法律保护权”的规定。作为英国古老的普通法原则，“自然公正”原则包含了2项基本内容：一是任何人不能成为自己案件的法官；二是当权力行使对他人产生不利影响时，应当听取他人的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利［4］。“自然公正”原则要求，无论是立法机关还是司法机关，做出决策都必须听取利益相关人的辩护，权力必须依照正当程序行使。这种听取利益相关人表达的程序制度即被称为听证制度。这一规定被认为是现代听证制度的最早法理基础。《自由大宪章》第39条曾规定：凡自由民除经其贵族依法判决或遵照国内法律之规定外，不得加以扣留、监禁、没收其财产、剥夺其法律保护权，或加以放逐、伤害、搜索或逮捕。这一规定是最早体现“自然公正”原则的正式法律条文。美国行政法学家伯纳德·施瓦茨在评述英国行政程序时指出：“英国行政法学中的听证基于自然公正的概念，最低限度地听取对方意见这一格言是自然公正的根本要求。”［5］

（二）美国的正当法律程序

听证制度产生并确立于英国，开始只是作为法律程序的一部分适用于司法审判领域，体现公平原则和救济原则。后来，这种制度从英国传到美国，在美国被移植到立法和行政实践当中，作为增加立法和行政民主化以获取信息的主要方法。美国法与英国法均属普通法系，美国法多继承了英国法的法律传统，其“正当法律程序”也继承于英国的“自然公正”原则和《自由大宪章》的精神。美国宪法第5条修正案规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”；第14条修正案规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产”。二者所约束的对象分别为联邦政府和各州政府，但均体现了对于正当程序原则的确认和保障。正当程序原则一般分为程序性正当程序和实体性正当程序。实体性正当程序指的是，每个公民享有的权利中，包含一项受实质性正当程序保护的权利，即在对这项权利进行法律程序的规范和限制时，除非对所有人都一样，这项权利将不受到任何限制［6］。无论是程序性的正当程序原则还是实质性的正当程序原则，其目的都是规范权力的行使、保障公民权利、实现民主。第二次世界大战后，听证制度传到一些受美国影响较大的国家，如日本和拉丁美洲地区的一些国家等。随着民主观念的逐步普及，听证制度不再局限于司法领域，而拓展成为立法和行政领域中具有重要意义的程序制度。

二、公众参与立法的价值

立法听证是公众参与机制中最为公开、典型的制度，体现出权力对权利的尊重，是实现权力与权利、权利与权利相互尊重的重要方式。立法听证是具有普遍价值的一种民意表达形式，是立法民主化的核心问题之一。法律作为人民意志的体现，其制定过程必须征求人民的意志，而立法听证制度为法律与民意提供了良好的通道。

（一）有利于公民基本权利的实现

首先，公众参与立法有助于保障人民当家作主的权利，有利于实现宪法赋予公民的基本权利。公众参与能够在一定程度上实现公民管理国家事务、管理社会事务的权利。其次，公众参与立法是对国家权力机关行使权力的一种监督和制约。“一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。国家立法机关的权力强大，缺乏制约和监督则容易膨胀而发生异化，对公民权利造成侵害。“阳光是最好的防腐剂”，让公众参与立法，可以加强对国家立法机关权力行使的约束。最后，公众参与有利于培育公民的责任感以及对政府决策的认可度。公民切实参与立法活动，立法活动的透明度得以提高，公众对由公意形成的结果也更乐意服从。立法过程中的公众参与是现代法治的重要构成内容，公众有效参与立法有助于从源头上保护公众的合法权益。广泛吸收公众参与地方立法是避免立法的盲目性和随意性，提高立法质量和效益，促进法治发展的需要，是现代立法的根本要求［7］。

（二）有助于提高立法质量

就目前我国的立法实践而言，公众参与立法的主要方式有：立法机关召集与法案有关的机关、团体、企事业单位、利害关系人或专家等召开座谈会，研讨法律草案中的相关问题；立法机关就法律草案向有关机关、组织和专家征求书面意见，将法律法规草案向社会公开征求意见；立法机关召开立法论证会，针对法律草案中专业性较强的、涉及理论和实践中的重大、疑难问题，邀请相关领域专家从专业角度进行论证并提出建议；举行针对不同利益主体意见的立法听证会等。法制社会的立法更多地强调决策的科学性和立法质量。立法的科学原则，体现的是立法的现代化和科学化问题。法律制定必须立足国情、符合客观规律，总结借鉴与科学预见相结合，不能脱离客观实际，不能凭立法者的主观臆想进行［8］。目前，我国立法实践中存在地方立法质量不高、地方保护主义严重的情况，需要通过公众参与立法的方式克服少数人决策、地方决策的弊端。在公众参与的过程中，公众与立法机关的双向信息交流增多，立法机关在决策前以相应的程序组织公众参与，公众可以对立法草案提出建议，立法机关可将公众反馈的信息进行筛选并对草案进行修改，提高立法的科学性。

三、我国立法听证之不足

（一）我国听证制度的法律依据

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这两条规定为公民参与国家事务管理、参与立法提供了宪法依据。2015年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第5条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”《立法法》第36条列举了公民参与立法的方式：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会。”立法听证制度符合现代法治社会所强调的民主精神，为公民有序参与政治生活、表达自身诉求提供了规范的途径。

（二）我国立法听证中存在的不足

1.立法听证的法律依据相对模糊，听证规则不具体

对于立法听证的法律规定比较笼统。“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”此规定只是对立法听证制度进行了法律确认，而相关法律法规未对立法听证的具体事项、一般流程等作出细致规定。同时，立法听证的规定过于原则化，地方立法机关在制定立法听证规则时标准不统一。由于没有刚性规定，各地方制定的听证规则有较大差异且实施次数也有一定差距。例如，目前已经制定听证规则的省市中，不仅存在由人大常委会制定地方法规的情况，而且存在由主任会议或者委员会制定长期适用的听证规则，还有不少仅适用于当次听证会的、临时性的听证规则。此外，《立法法》没有规定地方立法机构举行立法听证的禁止性条款，因此，地方立法机构即使未制定立法听证规则或未举行立法听证，也没有违反法律规定［2］。

2.听证制度公开透明化程度不够

立法听证制度旨在立法决策前向公众征求意建，拓宽公民争取自身合法权益的渠道，保障公民权益，实现民主科学立法。因此，听证制度首先应当具有公开原则。公开是立法听证的生命，是体现民主的前提，要求听证信息充分且及时地向社会公开，包括听证前、听证中和听证后3个阶段［9］。但在立法听证的实践中，我国立法机关应当向公众提供的关于即将作出的立法所依据的信息并不完整，且立法机关通常没有为公众参与听证提供有效便捷的渠道，公众往往不能对听证内容进行有价值的反馈，影响了听证会促进科学、客观的立法的作用。另外，目前我国尚未对媒体参与立法听证的传播报道作出相应规定，媒体的参与和报道立法听证的社会公开作用发挥不充分。

3.听证结果不受重视，公民的参与度不高

首先，大多数公民对政治生活的参与热情不高，他们往往更关心与自身利益或生活紧密相关的法律法规的制定和出台，且受个人知识水平的限制，其参与政治生活的能力有限，精确理解法律文本对于普通公民来说有一定难度。其次，我国公民对维护权益表达诉求的途径认识不够，民主法治观念普遍有待进一步加强。再次，立法听证缺少强制约束力，不受立法机关重视，立法听证的结果效力低下。最后，《立法法》和其他法律法规包括地方制订的听证规则，对听证结果的采纳或参加人的意见反馈的处理均未作出明确规定。立法机关对于公众所提的合理化建议置之不理或者久拖不决，一方面可能打击公众的参与热情，另一方面也使得听证难以发挥实效。

四、对完善立法听证制度的建议

（一）细化立法听证的适用范围

1.采取“肯定”和“否定”相结合的规制方式

明确规定应当适用听证和明确排除听证的情形。我国目前对地方立法听证范围的规定一般采取概括式的列举方式，例如规定在列举的法案中启动立法听证程序：涉及公民、法人或其他组织重大利益的法案，对经济和社会发展有重大影响的法案，法规草案内容有较大争议的法案，社会普遍关注的热点或难点的法案，涉及特定组织和个人的权利、义务的法案，对法规草案需要广泛听取意见或进一步了解民意的法案等。这样的规定方式具有较大的灵活度，但容易造成立法机关实施听证的随意性过大。建议由立法机关制定实施细则，对其适用范围进行解释说明，制定相应的强制条款以强化制度约束力，对应当进行立法听证而未举行的情形，应规定强制措施。

2.区分正式和非正式听证的适用范围

《立法法》第36条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”听取社会各方意见可以采取多种方式，立法听证也可根据不同情况采取相应的形式。正式听证程序严格且复杂，需要投入大量的人力物力，耗时也比非正式听证程序长。在推行听证制度时应兼顾效益原则，避免过度追求程序正义而造成资源的过度消耗。应当赋予立法机关一定的自由裁决权，从保证如何有效地实施国家权力的角度出发，根据实际情况决定是否需要举行听证会，合理区分是否采用正式或非正式听证程序。

（二）提高听证制度的公开性

立法公开的程度是判断一个社会民主法治发展水平的重要标准之一，也是实现公众参与的前提，对于保障公民权益具有重要意义。立法机关进行信息公开不仅在于立法听证阶段，而应当包含从立法预测、立法规划、立法草案、立法审议到法律的通过等一系列立法过程。任何一个环节中公开的缺失都会影响整体的效益，不能算作真正的公开，也不利于实现公众参与立法的初衷。完善立法公开制度，首先应该公开立法信息。除保守国家秘密需要以外，任何立法信息都应该及时向社会传递，让公众了解到所参与的事项的完整概况和具体事宜。同时，听证的参与方式及听证规则也应通过多种渠道传递给公众，让公众能够自主自发地参与到立法听证中来，也能够进一步提高立法听证的质量。再次，建立审议过程的公开制度。在审议过程中，有关提案人对法案所作的说明、委员会的审查结果报告以及与法案有关的文件、记录等都应公开，使公众能够全面了解立法目的、背景及精神。除此之外，还应当建立起规范的公开制度，使新闻媒体能够有序地参与到立法听证的整个过程，加大信息公开力度，实现新闻媒体对立法听证的具体实施的监督，规范听证的运行。

（三）强化听证结果的效力

听证结果的效力问题在立法听证制度的实践运行中常遭诟病，公众参与积极性不高以及立法听证权威性不足也与此有关。在促进公众参与立法的基础上，推行立法听证，使公民能够参与到法律制定的过程中，通过立法机关与公民的良性互动，使法律能够真正反映民意，具有坚实的群众基础。因此，立法听证不应该只是形式上的民主参与，忽视民众的利益诉求和反馈意见，应当注重形式与实质的统一。建立和完善公众参与回应机制。在立法听证的过程进行中，安排专人负责收集、整理、记录公众的意见和建议；对公众的意见和建议不论采纳与否，都应向公众说明理由。对民众有关立法听证的疑问进行解答，既能够回应社会关切，又能够提高立法听证的透明度，还能够普及相关知识，激发公众参与的热情。

[1]李林.立法听证制度的理论与实践[J].中外法学，1991（5）.

[2]陈家刚.程序民主的实践：中国地方立法听证规则的比较研究[J].政治学研究，2004（3）.

[3]王惠玲.我国立法型听证的现状及对策[J].法律科学，2006（5）.

[4]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1987：151.

[5]汪全胜.立法听证研究[M].北京：北京大学出版社，2003：9.

[6]王希.原则与妥协：美国宪法的精神与实践[M].北京：北京大学出版社，2000：127.

[7]李巍.地方立法公众参与的因应之策[J].公民与法，2016（2）.

[8]候博.我国地方人大立法公众参与制度研究[D].沈阳：辽宁大学，2015.

[9]焦洪昌,杨敬之.从立法听证看人大立法的民主化与科学化[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2009（1）.

（编辑：王苑岭）

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1673-1999（2017）07-0012-03

闫晓洁（1992—），女，华东政法大学法律学院2015级硕士研究生，研究方向为法理学。

2017-04-11