基础教育管理体制改革进展及对城区教育改革的启示

骆增翼

摘要：改革开放以来，我国基础教育管理体制改革呈现出教育行政管理权不断下移、学校办学自主权不断扩大的特点，还存在权力分工关系不清、运行缺少法律保障、评价体系不够合理等问题。发达国家基础教育管理体制改革呈现权力分配趋向均权、行动方式更加民主、管理主体日益专业等发展趋势。我国城区基础教育管理体制改革要确定市、区级两级政府之间的权限，理顺教育行政部门和学校之间的关系，完善学校内部管理机制，提升管理主体的教育与管理水平。

关键词：教育管理体制；教育改革；基础教育；城区

中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理体制改革，是破解教育改革难题、构筑现代基础教育管理体制的基本路径，是改革与完善基础教育管理制度的必然选择，是办好人民满意教育的重要保证。尤其是在城市化进程不断加快，以及基础教育管理权限下移到以县（区）为主的背景下，城市新区建设、跨县（区）教育集团的组建等，都给原有的教育管理体制带来了巨大挑战。

一、我国基础教育管理体制改革的历程及特点

教育管理体制是指各级教育领导的隶属关系、工作关系、工作范围、职责、权限、管理方式以及实施措施。[1]基础教育管理体制是教育管理体制重要组成部分，具体应包括教育行政体制和学校内部管理体制两大方面。教育行政体制主要涉及的是教育管理权在不同层级政府之间、同一层级政府不同部门之间以及主管教育的政府行政部门与学校之间的分配与协调，所解决的是地方政府与中央政府的教育责任分担问题以及政府与学校的关系问题，关注的重点是地方政府如何有效地管理学校。学校内部管理体制主要涉及学校内部决策、执行、咨询、监督以及反馈等机制运作的形式与方式，所解决的是学校内部运作及其各种关系的协调与处理问题，关注的重点是如何提升学校自主办学的能力。本文侧重研究改革开放以来我国基础教育管理体制改革发生的变化。

（一）我国基础教育管理体制改革的历程

改革开放以来，我国在基础教育管理体制改革方面进行了积极的探索，探索的历程可以通过梳理党和政府颁布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”这次教育管理体制改革指导思想是放权，即中央政府向地方政府放权，地方政府向学校放权。通过政策文件的形式明确了地方政府的权力和责任，调动了地方各级政府，尤其是县、乡两级政府对基础教育管理的热情。这次体制改革具有开创性意义，为我国后续的基础教育管理体制改革确定了基调，对我国基础教育体制改革产生了深远的影响。

为了使政策上升到法律层面，1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。至此，基础教育领域中央政府与地方政府的责任与权力划分以法律的形式得以确定，考虑到全国具体情况存在较大差异，在涉及面较广的方面，强调中央政府的管理权，比如，教学大纲的制订、课程设置、教学内容的安排、教科书的编撰与审定等由国务院来统筹。但是，《义务教育法》对地方政府职责权限表述相对笼统，实践中缺乏操作性。为了增强可操作性，1992年颁布《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确和细化了“地方负责、分级管理”这一原则。中央政府过度集权、大包大揽的办学格局得以改变，地方政府的办学积极性得以调动。然而，地方不同层级政府（省、市、县区、乡镇）的权限和责任还缺乏明确的劃分。1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出：“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。”进一步厘清了地方政府之间的责任与权力划分，解决了行政管理中地方政府缺位、越位、错位问题，进一步明确了以县为主的管理体制，扩大了地方政府尤其是市、县区两级政府的办学自主权，激发和调动了地方政府办学的积极性。但是，由于缺乏一些跟进和配套措施，地方政府在办学体制、机制改革以及经费投入等方面还存在一些问题，教育经费投入不足、不到位，有时连基本的办公经费、教师工资都拖欠。1999年，中央出台《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出：“根据各地实际，加大县级对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”

受我国自上而下管理体制的传统与惯性以及基础教育涉及面的复杂性等因素的影响，分级管理的体制在权力、责任、义务等方面仍存在脱节的问题。针对此，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“要进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”分级管理由原来的省、地、县、乡四级管理改为省、地、县三级管理，特别强调和明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任。至此，我国基本上形成了权利配置相对合理、权责划分基本相称以及统筹协调相对有力的教育管理体制。[2]

2005年的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修订实行的《中华人民共和国义务教育法》等政策、法律的出台，以及2007年党的十七大明确提出的教育公平战略，使得“教育均衡与公平”成为基础教育管理体制改革的核心主题，其重点是建设有利于促进农村义务教育公平与发展的教育管理体制。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“要以体制机制改革为重点，鼓励地方政府和学校大胆探索和试验，创新办学体制、教育管理体制，建设现代学校制度。”现代学校制度建设成为基础教育管理体制改革的重要目标之一。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗。”资源的有效配置离不开高效运行的教育管理体制保驾护航，这对各级政府的行政管理和学校的自主办学都是严峻的考验。

摘要：改革开放以来，我国基础教育管理体制改革呈现出教育行政管理权不断下移、学校办学自主权不断扩大的特点，还存在权力分工关系不清、运行缺少法律保障、评价体系不够合理等问题。发达国家基础教育管理体制改革呈现权力分配趋向均权、行动方式更加民主、管理主体日益专业等发展趋势。我国城区基础教育管理体制改革要确定市、区级两级政府之间的权限，理顺教育行政部门和学校之间的关系，完善学校内部管理机制，提升管理主体的教育与管理水平。

关键词：教育管理体制；教育改革；基础教育；城区

中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理体制改革，是破解教育改革难题、构筑现代基础教育管理体制的基本路径，是改革与完善基础教育管理制度的必然选择，是办好人民满意教育的重要保证。尤其是在城市化进程不断加快，以及基础教育管理权限下移到以县（区）为主的背景下，城市新区建设、跨县（区）教育集团的组建等，都给原有的教育管理体制带来了巨大挑战。

一、我国基础教育管理体制改革的历程及特点

教育管理体制是指各级教育领导的隶属关系、工作关系、工作范围、职责、权限、管理方式以及实施措施。[1]基础教育管理体制是教育管理体制重要组成部分，具体应包括教育行政体制和学校内部管理体制两大方面。教育行政体制主要涉及的是教育管理权在不同层级政府之间、同一层级政府不同部门之间以及主管教育的政府行政部门与学校之间的分配与协调，所解决的是地方政府与中央政府的教育责任分担问题以及政府与学校的关系问题，关注的重点是地方政府如何有效地管理学校。学校内部管理体制主要涉及学校内部决策、执行、咨询、监督以及反馈等机制运作的形式与方式，所解决的是学校内部运作及其各种关系的协调与处理问题，关注的重点是如何提升学校自主办学的能力。本文侧重研究改革开放以来我国基础教育管理体制改革发生的变化。

（一）我国基础教育管理体制改革的历程

改革开放以来，我国在基础教育管理体制改革方面进行了积极的探索，探索的历程可以通过梳理党和政府颁布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”这次教育管理体制改革指导思想是放权，即中央政府向地方政府放权，地方政府向学校放权。通过政策文件的形式明确了地方政府的权力和责任，调动了地方各级政府，尤其是县、乡两级政府对基础教育管理的热情。这次体制改革具有开创性意义，为我国后续的基础教育管理体制改革确定了基调，对我国基础教育体制改革产生了深远的影响。

为了使政策上升到法律层面，1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。至此，基础教育领域中央政府与地方政府的责任与权力划分以法律的形式得以确定，考虑到全国具体情况存在较大差异，在涉及面较广的方面，强调中央政府的管理权，比如，教学大纲的制订、课程设置、教学内容的安排、教科书的编撰与审定等由国务院来统筹。但是，《义务教育法》对地方政府职责权限表述相对笼统，实践中缺乏操作性。为了增强可操作性，1992年颁布《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确和细化了“地方负责、分级管理”这一原则。中央政府过度集权、大包大揽的办学格局得以改变，地方政府的办学积极性得以调动。然而，地方不同层级政府（省、市、县区、乡镇）的权限和责任还缺乏明确的劃分。1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出：“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。”进一步厘清了地方政府之间的责任与权力划分，解决了行政管理中地方政府缺位、越位、错位问题，进一步明确了以县为主的管理体制，扩大了地方政府尤其是市、县区两级政府的办学自主权，激发和调动了地方政府办学的积极性。但是，由于缺乏一些跟进和配套措施，地方政府在办学体制、机制改革以及经费投入等方面还存在一些问题，教育经费投入不足、不到位，有时连基本的办公经费、教师工资都拖欠。1999年，中央出台《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出：“根据各地实际，加大县级对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”

受我国自上而下管理体制的传统与惯性以及基础教育涉及面的复杂性等因素的影响，分级管理的体制在权力、责任、义务等方面仍存在脱节的问题。针对此，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“要进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”分级管理由原来的省、地、县、乡四级管理改为省、地、县三级管理，特别强调和明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任。至此，我国基本上形成了权利配置相对合理、权责划分基本相称以及统筹协调相对有力的教育管理体制。[2]

2005年的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修订实行的《中华人民共和国义务教育法》等政策、法律的出台，以及2007年党的十七大明确提出的教育公平战略，使得“教育均衡与公平”成为基础教育管理体制改革的核心主题，其重点是建设有利于促进农村义务教育公平与发展的教育管理体制。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“要以体制机制改革为重点，鼓励地方政府和学校大胆探索和试验，创新办学体制、教育管理体制，建设现代学校制度。”现代学校制度建设成为基础教育管理体制改革的重要目标之一。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗。”资源的有效配置离不开高效运行的教育管理体制保驾护航，这对各级政府的行政管理和学校的自主办学都是严峻的考验。

摘要：改革开放以来，我国基础教育管理体制改革呈现出教育行政管理权不断下移、学校办学自主权不断扩大的特点，还存在权力分工关系不清、运行缺少法律保障、评价体系不够合理等问题。发达国家基础教育管理体制改革呈现权力分配趋向均权、行动方式更加民主、管理主体日益专业等发展趋势。我国城区基础教育管理体制改革要确定市、区级两级政府之间的权限，理顺教育行政部门和学校之间的关系，完善学校内部管理机制，提升管理主体的教育与管理水平。

关键词：教育管理体制；教育改革；基础教育；城区

中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理体制改革，是破解教育改革难题、构筑现代基础教育管理体制的基本路径，是改革与完善基础教育管理制度的必然选择，是办好人民满意教育的重要保证。尤其是在城市化进程不断加快，以及基础教育管理权限下移到以县（区）为主的背景下，城市新区建设、跨县（区）教育集团的组建等，都给原有的教育管理体制带来了巨大挑战。

一、我国基础教育管理体制改革的历程及特点

教育管理体制是指各级教育领导的隶属关系、工作关系、工作范围、职责、权限、管理方式以及实施措施。[1]基础教育管理体制是教育管理体制重要组成部分，具体应包括教育行政体制和学校内部管理体制两大方面。教育行政体制主要涉及的是教育管理权在不同层级政府之间、同一层级政府不同部门之间以及主管教育的政府行政部门与学校之间的分配与协调，所解决的是地方政府与中央政府的教育责任分担问题以及政府与学校的关系问题，关注的重点是地方政府如何有效地管理学校。学校内部管理体制主要涉及学校内部决策、执行、咨询、监督以及反馈等机制运作的形式与方式，所解决的是学校内部运作及其各种关系的协调与处理问题，关注的重点是如何提升学校自主办学的能力。本文侧重研究改革开放以来我国基础教育管理体制改革发生的变化。

（一）我国基础教育管理体制改革的历程

改革开放以来，我国在基础教育管理体制改革方面进行了积极的探索，探索的历程可以通过梳理党和政府颁布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”这次教育管理体制改革指导思想是放权，即中央政府向地方政府放权，地方政府向学校放权。通过政策文件的形式明确了地方政府的权力和责任，调动了地方各级政府，尤其是县、乡两级政府对基础教育管理的热情。这次体制改革具有开创性意义，为我国后续的基础教育管理体制改革确定了基调，对我国基础教育体制改革产生了深远的影响。

为了使政策上升到法律层面，1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。至此，基础教育领域中央政府与地方政府的责任与权力划分以法律的形式得以确定，考虑到全国具体情况存在较大差异，在涉及面较广的方面，强调中央政府的管理权，比如，教学大纲的制订、课程设置、教学内容的安排、教科书的编撰与审定等由国务院来统筹。但是，《义务教育法》对地方政府职责权限表述相对笼统，实践中缺乏操作性。为了增强可操作性，1992年颁布《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确和细化了“地方负责、分级管理”这一原则。中央政府过度集权、大包大揽的办学格局得以改变，地方政府的办学积极性得以调动。然而，地方不同层级政府（省、市、县区、乡镇）的权限和责任还缺乏明确的劃分。1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出：“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。”进一步厘清了地方政府之间的责任与权力划分，解决了行政管理中地方政府缺位、越位、错位问题，进一步明确了以县为主的管理体制，扩大了地方政府尤其是市、县区两级政府的办学自主权，激发和调动了地方政府办学的积极性。但是，由于缺乏一些跟进和配套措施，地方政府在办学体制、机制改革以及经费投入等方面还存在一些问题，教育经费投入不足、不到位，有时连基本的办公经费、教师工资都拖欠。1999年，中央出台《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出：“根据各地实际，加大县级对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”

受我国自上而下管理体制的传统与惯性以及基础教育涉及面的复杂性等因素的影响，分级管理的体制在权力、责任、义务等方面仍存在脱节的问题。针对此，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“要进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”分级管理由原来的省、地、县、乡四级管理改为省、地、县三级管理，特别强调和明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任。至此，我国基本上形成了权利配置相对合理、权责划分基本相称以及统筹协调相对有力的教育管理体制。[2]

2005年的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修订实行的《中华人民共和国义务教育法》等政策、法律的出台，以及2007年党的十七大明确提出的教育公平战略，使得“教育均衡与公平”成为基础教育管理体制改革的核心主题，其重点是建设有利于促进农村义务教育公平与发展的教育管理体制。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“要以体制机制改革为重点，鼓励地方政府和学校大胆探索和试验，创新办学体制、教育管理体制，建设现代学校制度。”现代学校制度建设成为基础教育管理体制改革的重要目标之一。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗。”资源的有效配置离不开高效运行的教育管理体制保驾护航，这对各级政府的行政管理和学校的自主办学都是严峻的考验。

摘要：改革开放以来，我国基础教育管理体制改革呈现出教育行政管理权不断下移、学校办学自主权不断扩大的特点，还存在权力分工关系不清、运行缺少法律保障、评价体系不够合理等问题。发达国家基础教育管理体制改革呈现权力分配趋向均权、行动方式更加民主、管理主体日益专业等发展趋势。我国城区基础教育管理体制改革要确定市、区级两级政府之间的权限，理顺教育行政部门和学校之间的关系，完善学校内部管理机制，提升管理主体的教育与管理水平。

关键词：教育管理体制；教育改革；基础教育；城区

中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理体制改革，是破解教育改革难题、构筑现代基础教育管理体制的基本路径，是改革与完善基础教育管理制度的必然选择，是办好人民满意教育的重要保证。尤其是在城市化进程不断加快，以及基础教育管理权限下移到以县（区）为主的背景下，城市新区建设、跨县（区）教育集团的组建等，都给原有的教育管理体制带来了巨大挑战。

一、我国基础教育管理体制改革的历程及特点

教育管理体制是指各级教育领导的隶属关系、工作关系、工作范围、职责、权限、管理方式以及实施措施。[1]基础教育管理体制是教育管理体制重要组成部分，具体应包括教育行政体制和学校内部管理体制两大方面。教育行政体制主要涉及的是教育管理权在不同层级政府之间、同一层级政府不同部门之间以及主管教育的政府行政部门与学校之间的分配与协调，所解决的是地方政府与中央政府的教育责任分担问题以及政府与学校的关系问题，关注的重点是地方政府如何有效地管理学校。学校内部管理体制主要涉及学校内部决策、执行、咨询、监督以及反馈等机制运作的形式与方式，所解决的是学校内部运作及其各种关系的协调与处理问题，关注的重点是如何提升学校自主办学的能力。本文侧重研究改革开放以来我国基础教育管理体制改革发生的变化。

（一）我国基础教育管理体制改革的历程

改革开放以来，我国在基础教育管理体制改革方面进行了积极的探索，探索的历程可以通过梳理党和政府颁布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”这次教育管理体制改革指导思想是放权，即中央政府向地方政府放权，地方政府向学校放权。通过政策文件的形式明确了地方政府的权力和责任，调动了地方各级政府，尤其是县、乡两级政府对基础教育管理的热情。这次体制改革具有开创性意义，为我国后续的基础教育管理体制改革确定了基调，对我国基础教育体制改革产生了深远的影响。

为了使政策上升到法律层面，1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。至此，基础教育领域中央政府与地方政府的责任与权力划分以法律的形式得以确定，考虑到全国具体情况存在较大差异，在涉及面较广的方面，强调中央政府的管理权，比如，教学大纲的制订、课程设置、教学内容的安排、教科书的编撰与审定等由国务院来统筹。但是，《义务教育法》对地方政府职责权限表述相对笼统，实践中缺乏操作性。为了增强可操作性，1992年颁布《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确和细化了“地方负责、分级管理”这一原则。中央政府过度集权、大包大揽的办学格局得以改变，地方政府的办学积极性得以调动。然而，地方不同层级政府（省、市、县区、乡镇）的权限和责任还缺乏明确的劃分。1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出：“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。”进一步厘清了地方政府之间的责任与权力划分，解决了行政管理中地方政府缺位、越位、错位问题，进一步明确了以县为主的管理体制，扩大了地方政府尤其是市、县区两级政府的办学自主权，激发和调动了地方政府办学的积极性。但是，由于缺乏一些跟进和配套措施，地方政府在办学体制、机制改革以及经费投入等方面还存在一些问题，教育经费投入不足、不到位，有时连基本的办公经费、教师工资都拖欠。1999年，中央出台《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出：“根据各地实际，加大县级对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”

受我国自上而下管理体制的传统与惯性以及基础教育涉及面的复杂性等因素的影响，分级管理的体制在权力、责任、义务等方面仍存在脱节的问题。针对此，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“要进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”分级管理由原来的省、地、县、乡四级管理改为省、地、县三级管理，特别强调和明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任。至此，我国基本上形成了权利配置相对合理、权责划分基本相称以及统筹协调相对有力的教育管理体制。[2]

2005年的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修订实行的《中华人民共和国义务教育法》等政策、法律的出台，以及2007年党的十七大明确提出的教育公平战略，使得“教育均衡与公平”成为基础教育管理体制改革的核心主题，其重点是建设有利于促进农村义务教育公平与发展的教育管理体制。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“要以体制机制改革为重点，鼓励地方政府和学校大胆探索和试验，创新办学体制、教育管理体制，建设现代学校制度。”现代学校制度建设成为基础教育管理体制改革的重要目标之一。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗。”资源的有效配置离不开高效运行的教育管理体制保驾护航，这对各级政府的行政管理和学校的自主办学都是严峻的考验。