我国大城市网络约车规制存在的问题及对策

任其亮， 金 磊， 吴丽霞， 苏莉晓

(重庆交通大学 交通运输学院，重庆 400074)

·交通问题研究·

我国大城市网络约车规制存在的问题及对策

任其亮， 金 磊， 吴丽霞， 苏莉晓

(重庆交通大学 交通运输学院，重庆 400074)

网络约车模式是一种新生事物，引起了一系列社会问题，给政府监管带来了难处。梳理各大城市出台的网络约车运营管理暂行办法及其网约车发展中出现的一系列问题，分析提出针对当前网络约车行业规制发展的相关对策。

网络约车； 规制； 打车软件； 对策研究

一、引言

随着我国城市居民生活水平的不断提高，传统出租车的巡游服务模式已无法满足城市居民的出行需求。随着近几年移动互联网时代到来，网络预约模式开始出现在出租客运领域。网络约车不仅有效改善了巡游出租车的信息不对称问题，同时改善了市民用车需求波动与出租车服务有限的不平衡问题，它将社会上大量闲置的社会车辆与非专职司机调动起来，为城市高峰用车时段提供打车服务，解决了传统出租车行业汽车数量固定、不能随需求增加而灵活扩展运输能力的痛点。

国内关于网络约车规制的研究不多。2016年7月交通运输部正式颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(简称暂行办法)，明确了网络约车的合法地位[1]。这使得我国成为世界上第一个以文件形式承认网络约车合法的国家。在网络约车规制研究方面，北京科技大学侯登华认为我国大城市网络约车规制应基于社会的发展现状，有效平衡新旧两种业态的利益，摒弃部门立法弊端，比较各国监管路径，在各地先行先试的基础上通过委托立法形式，选择适当的监管路径[2]。北京交通大学荣朝和教授认为应该分类管理和规制传统巡游出租车和网约车，对于有条件的城市，应该允许私家车进入网络约车行业[3]。在驾驶员准入规制方面，海南大学王琳副教授认为职业禁止与就业歧视并不是矛盾关系，应该通过国家层面的立法来规制驾驶员的准入[4]。在运价规制方面，东南大学单平基认为应该取消打车软件的加价功能，发挥价格在合理配置公共资源中的作用[5]。中国城市和小城镇改革发展中心规划院信息室主任姜鹏认为网络约车的价格管制机制应该与传统出租车不同[6]，宜由政府相关管理部门设定一个价格区间，各网络约车APP可以在价格区间内竞争。对外经济贸易大学周丽霞认为我国的网络约车规制应该借鉴美国对于Uber商业模式监管的实践经验[7]。

国外关于网络约车的规制存在三种情况：一是德国、法国、西班牙、日本等老牌资本主义国家对于网络约车采取完全禁止的态度。二是新加坡等国家承认网络约车的合法性，但对网络约车实行严格管控。对于运价规制，网络约车的价格超过传统出租车的现行价格；对于驾驶员和车辆准入规制，只允许本地出租车牌照的车辆和本地户口的司机准入；对于平台的监管规制，平台服务商必须在交管部门备案。三是针对美国这类联邦制国家，一部分州不承认网约车的合法性，完全禁止网络约车；一部分州承认网络约车的合法性，例如加利福尼亚州、科罗拉多州和华盛顿哥伦比亚特区等。2013 年9 月，加利福尼亚州政府宣布承认网络约车运营的合法性，并制定了相应的规范来规制网络约车的发展。在车辆准入规制方面，进行网络约车营运的车辆和司机必须购买商业保险，并且保险金数额不能低于100万美元；在数量规制和运价规制方面，放开对城市网络约车的数量和运价规制；在监管方面，网络约车的监管应该由政府主导和网络运营平台执行来推进，政府监管部门制定车辆和驾驶员的准入规制，网络约车平台落实执行[8]。

二、我国大城市网络约车规制发展现状

2013年末打车软件进入我国市场以来，网络约车在大城市的发展犹如井喷。据统计，截至2015年底，在滴滴、易到、Uber、神州等平台上活跃着约3亿乘客和上千万司机(车主)，注册用户数以月均13%的速度增长。根据《2016年中国约车及租车市场分析报告》显示，我国约车行业每天的需求出行次数达到2 210万次。

网约车的蓬勃发展带来了一系列社会问题。为了加强对网络约车的管理，使网络约车能与出租车行业融合协调发展，2016年10月各大城市在暂行办法的基础上颁布了自己城市的新规。本文拟对比分析各个城市新规中的不同规定[8-11]。

(一)驾驶员准入规制

在驾驶员准入规制方面，北京、上海等城市对驾驶员的户籍进行了限制；深圳、重庆、成都等城市对户籍的限制相对宽松，要求非本地户籍的只需要在本地居住超过6个月并取得本市居住证即可；广州、东莞等地对户籍没有限制。同时广州、天津对驾驶员的年龄和学历有限制，北京、重庆、青岛对年龄有限制，其他城市则没有。

(二)车辆准入规制

在汽车排量的限制方面，北京、广州、深圳要求小客车排量不小于2.0L或1.8T，重庆要求小客车排量不少于2.0L或1.6T，惠州要求小客车排量不小于1.8L或1.4T，成都要求小客车排量不小于1.6L或1.4T，上海、南京、武汉对排量没有任何要求。对轴距的限制方面，北京、上海、深圳、南京等城市要求车辆轴距不小于2 700毫米，新能源车轴距不小于2 650毫米；广州要求车身长度大于4.60米，车身宽度大于1.70米，车身高度大于1.42米；重庆要求车辆的轴距不少于2 650毫米。各城市都鼓励新能源汽车，但对于新能源的要求比较高，其中青岛市更为严厉。

(三)运价与数量规制

各大城市对于网络约车的运价没有相应的举措，都是按照自由市场来决定，必要时可实行政府指导价。对于数量规制，所有城市没有明确规定，只是按照自由市场来确定。

(四)服务质量规制

对于服务质量规制，各城市有所不同，却又有相似之处。北京市要求落实服务标准和投诉举报机制，同时对于乘客的举报要及时调查处理，并在10日内给出答复；上海市要求监管部门定期进行考核，并向社会公布结果，同时将约车平台和驾驶员的信用记录纳入社会的信息服务平台；重庆市相对来说比较全面，约车平台必须向社会公布运费的计价公式，明确建立服务评价体系和乘客投诉处理制度，并如实记录，投诉系统采取24小时制，接到投诉之后要在10日内处理完毕，并将结果告知乘客。网约车平台公司应当自觉接受社会监督，公布服务监督电话，指定部门或者人员受理投诉；南京市要求建立动态管理和违法行为累积记分制度，定期向社会公布本市网约车平台公司服务质量测评结果、违法违规及失信行为等信息；广州市要求定期开展服务质量考核，并向社会大众公布结果，具体的考核办法由运管部门另行制定；深圳市要求由交通运输部门联合其他部门建立联合监管机制，构建本市政府监管平台，实现信息共享，并将网络约车平台和驾驶员的信用记录纳入全国统一的信用平台。

三、网络约车规制存在的问题

(一)网络约车驾驶员准入规制中存在的问题

部分城市过度规制网约车驾驶员的准入。北京和上海明确规定网络约车驾驶员必须是本地户籍、本地牌照、本地取得驾照[8-9]。这些要求与乘客的乘车体验和乘车安全并不是正相关。根据滴滴出行的官方数据，上海市注册的外地驾驶员数量达到40万人左右，仅一万名左右的司机是本地户籍，其中有部分司机并非专职司机。这样会导致大部分司机失业，同时可能回到打车难、“黑车”市场继续猖獗的时代。

驾驶员准入规制中存在就业歧视。2016年10月广州市和天津市新规规定驾驶员学历必须是初中以上文凭[10-11]。除对网络约车驾驶员的职业技能有要求外，需要求网络约车驾驶员能够掌握移动互联网终端的操作。如果要求驾驶员学历，会使一些低学历从业者的工作和生活受到影响。

(二)网络约车车辆准入规制中存在的问题

准入车辆的轴距、排量、配置要求过于严格。近期北京、上海、深圳、重庆等大城市出台的网络约车经营服务管理暂行办法明确指出，小客车排量不小于2.0L或1.8T，车辆轴距不小于2 700毫米；新能源车轴距不小于2 650毫米；7座乘用车排量不小于2.0L，轴距不小于3 000毫米，车长大于5 100毫米。大排量和长轴距车辆与我国现推广的低碳出行相悖，同时由于市面大量的经济性网约车不满足这个要求，会导致网络约车数量骤降[8-11]。

对于车辆的第三者责任险保险金最低数额没有强制要求。各城市出台的网络约车经营服务管理暂行办法对于事故赔偿责任的认定有明确要求，要求车辆投保第三者责任险，但对第三者责任险的保险金最低数额却没有明确规定。

(三)网络约车数量规制中存在的问题

各城市颁布的网络约车经营服务管理暂行办法都指出网络约车要与传统巡游出租车错位发展，差异化经营，过度提高驾驶员和车辆的准入规制，会导致符合大城市规制要求的网络约车数量骤降，可能会重新回到打车难的时代。数量规制应该综合考虑城市人口数量、经济发展水平、交通拥堵状况、公共交通发展水平、出租车里程利用率等因素，确定出租客运在城市综合交通运输体系中的分担比，对网络约车总体数量进行动态监测和调整。

(四)网络约车运价规制中存在的问题

由于各城市的规制已经将网络约车定位为中高端出行方式，提高了网络约车车辆的轴距、排量和配置标准，导致网络约车的出行成本增加，运价在市场调节下可能会翻倍。网络约车之所以能够迅速占领市场，受到市民群众的喜爱，最重要的一点是价格比出租车便宜，运价提高后网络约车的市场会相对缩小。

(五)网络约车服务质量规制中存在的问题

虽然网络约车的服务质量有了很大提高，但是还存在不足：预约好的司机临时爽约。在提前预约好的情况下，司机临时爽约或者迟到等，必然增加乘客的出行时间，影响乘客出行；存在网约车司机态度恶劣和违约，不将乘客送到预定目的地的情况。

四、网络约车规制的对策建议

(一)将网络约专车行业与顺风车分类管理

根据滴滴打车平台公布的数据显示，滴滴平台上75%的约车驾驶员每天接单不超过4单，属于上下班期间合乘顺风车形式，属于兼职性质，是交通共享经济的一种体现，缓解了上下班期间打车难的问题。部分城市出台了规范私人小客车合乘出行指导意见，但是还只停留在准入阶段，并没有对违规的责任认定进行细化。应鼓励合乘出行，在细化违规责任认定的同时，淡化一些不影响出行安全的要求。

(二)网络约车规制的对策建议

1.驾驶员准入规制的对策建议

各城市在进行网络约车规制的时候要提高驾驶员的身体状况、道德品质、驾驶技能等的准入条件，放宽一些不影响出行服务体验和出行安全的要求，以满足广大出行需求作为规制目标。各城市对网络约车驾驶员冒用其他账号进行网络约车运营的行为规定了相关处罚措施，但是对于如何预防这种行为的发生没有明确阐释。应该敦促平台加快“人脸识别”技术的便捷程度，在进行网络约车运营服务之前，每个账号都要进行“人脸识别”或者“指纹识别”。

2.车辆准入规制的对策建议

应放宽对网约车的轴距、排量、配置的要求，将车辆准入的重点放在出行安全上。网络约车的车型和服务质量应交给市场来筛选。应规制网络约车营运的车辆和司机必须购买商业保险，并且规定保险金数额不能低于某一标准。

3.数量规制的对策建议

我国正在大力发展公共交通，网络约车只是对城市公共运力的一种补充，并不能成为出行的首选。政府规制部门应该动态监测城市的出行需求，根据城市出行需求，对网络约车数量分时间、分区域进行数量规制。

4.运价规制的对策建议

对于网络约车的运价规制，政府需制定一个指导价格区间。约车平台在这个区间内自行定价，根据乘客的乘车路径计算出一个指导价，并在乘车前明确告诉乘客。由于网络约车配置机打发票不现实，应该是乘客乘车完成后，根据需要，由平台在一周内通过邮箱给乘客邮寄电子发票。

5.服务质量规制的对策建议

建立完善的投诉体系。在网约车服务过程中，乘客受到不满意待遇时可以拨打电话投诉。网络约车的信息平台要与政府监管共享，可以通过平台或者政府部门两种渠道来投诉。通过不断发展和改进来建立完善的投诉机构，同时纳入驾驶员准入的征信系统。

完善约车软件的顾客服务评价体系。在现阶段很多互联网+与传统行业结合发展的众多移动APP中都非常注重用户体验。用户在使用约车软件接受服务之后可以评价驾驶员的服务质量等，评价内容须对社会大众开放，供后续乘客参考。

五、结语

本文梳理了我国大城市网络约车规制中存在的一系列问题，提出了网络约车规制的对策建议。我国网络约车行业在蓬勃发展，这些对策建议只能针对当前情况，还存在不足之处，需要随着网络约车的持续发展而不断完善，使网络约车新业态与传统出租车老业态能够更好地融合发展，更好地为市民出行服务。

[1] 交通运输部.网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法[EB/OL].交通运输部网站,2016.

[2] 侯登华.网约车规制路径比较研究:兼评交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》[J].法学,2015(6):96-103.

[3] 荣朝和.“网约车”监管的新路径[J].人民周刊,2016(3):59.

[4] 王琳.网约车司机职业准入应立法设定[N].南方日报,2016-04-01(AA2).

[5] 单平基.从强制缔约看“打车软件”的法律规制[J].法学,2014(8):143-154.

[6] 姜鹏.网约车管理:实行价格管控注意信息安全[N].中国交通报,2015-10-23(3).

[7] 周丽霞.规范国内打车软件市场的思考:基于美国对Uber商业模式监管实践经验借鉴[J].价格理论与实践,2015(7):21-24.

[8] 北京市交通委员会.北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则:征求意见稿[A/OL].北京市交通委员会网站,2016.

[9] 上海市交通委员会.上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定:征求意见稿[A/OL].上海市交通委员会网站,2016.

[10] 广州市交通委员会.广州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法:征求意见稿[A/OL].广州市交通委员会网站,2016.

[11] 天津市交通委员会.天津市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法：征求意见稿[A/OL].天津市交通委员会网络，2016.

(责任编辑：李晓梅)

Research on China’s Online Booking Regulations and Counter Measures

REN Qiliang, JIN Lei, WU Lixia, SU Lixiao

(School of Traffic & Transportation, Chongqing Jiaotong University, Chongqing 400074, China)

Online booking mode is a new thing, which causes a series of social problems and makes the government’s regulation hard. A series of problems about regulations of urban online booking are summarized and some suggestions about the regulations of urban online booking are offered.

online booking; regulation; taxi-calling apps; measure

2016-10-08；

2016-11-07 基金项目：国家社会科学基金一般项目“新旧业态融合发展视角下大城市网络约车规制研究”(16XJY013)

任其亮(1978—)，男，山东莱芜人，重庆交通大学交通运输学院教授，博士后，研究方向：交通规划、交通安全及智能交通；金磊(1991—)，男，安徽安庆人，重庆交通大学交通运输学院硕士研究生，研究方向：交通规划、交通安全及智能交通。

F572

A

1674-0297(2017)03-0038-04