新阶段“三农”工作新主线——唐仁健解读2017年中央一号文件

施 维 董文龙

新阶段“三农”工作新主线
——唐仁健解读2017年中央一号文件

施 维 董文龙

2017年中央一号文件下发，这是新世纪以来指导“三农”工作的第14个中央一号文件。记者就该文件相关问题采访了中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任、中央财办副主任唐仁健。

记者：2017年中央一号文件指出，我国农业农村发展已进入新的历史阶段。在这个新阶段，为什么提出以深入推进农业供给侧结构性改革为农业农村工作的主线？

答：近些年，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实加强“三农”工作，从2004年到2015年，取得了粮食生产12连增、农民增收12连快。2016年粮食产量是历史上第二个高产年，农民收入增速继续高于城镇居民，农村改革深入推进，农村社会和谐稳定，脱贫1 000万人的任务超额完成。2017年中央一号文件明确指出，“经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。”并提出把深入推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期“三农”工作的主线。

提出新阶段的主线，主要有3个背景：第一，基于党中央对农产品供求关系的重大判断。回顾改革开放以来30多年的历程，每当农业发展和农产品供求发生重大变化，中央都会及时对农业农村形势作出科学判断，出台重大举措。2016年3月，习近平总书记在参加全国人大湖南代表团审议时明确指出，新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。习近平总书记的重要论述，是对我国农业农村发展形势的科学判断，为我们做好当前和今后一个时期“三农”工作指明了方向，定下了基调，提供了重要遵循。第二，基于当前农业农村发展面临的新情况、新问题。当前农业农村发展的内外环境发生了大的变化，出现许多新矛盾、新问题，主要是农产品需求升级了，有效供给跟不上；资源环境承载能力到极限了，绿色生产跟不上；国外低价农产品进来了，国内竞争力跟不上；农民增收传统动力减弱了，新的动力跟不上。这些问题，供给和需求两侧都存在，但矛盾的主要方面在供给侧，突出的是结构性、体制性矛盾。深入推进农业供给侧结构性改革，就是要从供给侧入手、在体制机制创新上发力，从根子上解决这些矛盾问题。第三，基于近些年“三农”工作的探索和实践。近几年，我们在农业转方式、调结构、促改革等方面进行了积极探索。农业供给侧结构性改革虽然开了头、有进展，但改革的内涵是什么、主要干什么、具体怎么搞，需要在发展目标上再聚焦，在工作路数上再理清，在政策举措上再加力。2017年中央一号文件将深入推进农业供给侧结构性改革作为主线，也是基于各方面的呼声和工作的要求。

记者：我们应该怎么理解和把握深入推进农业供给侧结构性改革这一重大任务？包括哪些主要方面？

答：推进农业供给侧结构性改革，主要目标是增加农民收入、保障有效供给。农业供给侧结构性改革成不成功，要看供给体系是否优化、效率是否提高，更要看农民是否增收、是否得实惠。主攻方向是提高农业供给质量。要以市场为导向，优化供给结构，跟上消费需求升级的节奏，不仅满足人民群众对优质农产品的需求，还要满足对农业观光休闲等服务性需求，满足对良好生态的绿色化需求。要坚持质量兴农，加快农业科技进步，提高农业综合效益和竞争力，根本途径是深化改革。要通过体制改革和机制创新，激活资源要素潜力，培育农业农村发展新动能。深入推进农业供给侧结构性改革，就是要用改革的办法来推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变，实现农业增效、农民增收、农村增绿。

农业供给侧结构性改革是一个长期的过程，不可能一蹴而就，还可能会经历大的阵痛，付出一些代价，但在方向性问题上不能出大的偏差，不能犯颠覆性错误，必须守住3条底线，确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。

农业供给侧结构性改革包括农业供给侧结构调整和改革两大板块。

第一大板块是农业供给侧结构调整，包括推进三大调整、强化两个支撑。

调优产品结构，突出一个“优”字。就是要顺应市场需求变化，消除无效供给，增加有效供给，减少低端供给，拓展中高端供给，突出“优质专用”大宗农产品和“特色优势”其他农产品的生产供给。一号文件提出要统筹调整粮经饲种植结构，发展规模高效养殖业，做大、做强优势特色产业，优化农业区域布局，提升农产品质量和食品安全水平。

调好生产方式，突出一个“绿”字。就是要推行绿色生产方式，修复治理生态环境，既还历史旧账，也为子孙后代留好生存和发展空间。一号文件提出了推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中治理农业环境突出问题、加强重大生态工程建设等政策措施。

调顺产业体系，突出一个“新”字。就是要着力发展农村新产业、新业态，促进三产深度融合，实现农业的全环节升级、全链条升值。一号文件提出了大力发展乡村休闲旅游产业、推进农村电商发展、加快发展现代食品产业、培育宜居宜业特色村镇等政策举措。

科技支撑，就是要适应农业由量到质转变的大趋势，创新农业技术体系和技术路线，为农业插上科技的翅膀。为此，一号文件提出了加强农业科技研发、强化农业科技推广、完善农业科技创新激励机制、提升农业科技园区建设水平等方面政策措施。

基础支撑，就是要补齐农业农村基础设施和公共服务短板，增强农业农村发展后劲，实现发展成果共享。一号文件强调了加强农田基本建设、改善农村人居环境、提升农村基本公共服务水平和扎实推进脱贫攻坚等内容。

第二大板块是改革，推进农业供给侧结构性改革，关键是改革，动能在改革，成败看改革。改革的核心是理顺政府和市场关系，实现三大激活：一是激活市场。改变不合理的农业供给结构，更好满足需求，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，让市场力量引领结构调整。为此，一号文件提出了深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度等重要举措。二是激活要素。就是要改革优化现有的资源要素配置，提高资源要素利用效率，唤醒农村沉睡资源，为农业供给侧结构调整提供必备的资金、土地等物质条件。一号文件提出了改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化集体产权制度改革和探索建立农业农村发展用地保障机制等重大政策举措。三是激活主体。调整农业结构，促进农业农村发展，要激活各类人才到农业农村创新创业。为此，一号文件在有关部分提出了培育新型农业经营主体和服务主体、开发农村人力资源和吸引各类人才回乡下乡创业创新等政策措施。

记者：在经济下行压力较大的情况下，如何进一步加大政策支持力度，促进农业农村持续稳定发展？

答：这方面有两个思路：一是培育壮大新产业、新业态；二是财政上做好整合和撬动两篇大文章。

农村的绿水青山、田园风光、乡土文化、土特产品的吸引力越来越大。2017年中央一号文件将壮大新产业、新业态作为推进农业供给侧结构性改革的重大举措，在用地、融资、人才、基础设施等方面作出了一系列的政策安排。要像当年抓乡镇企业一样抓新产业、新业态，使之成为农业农村发展新的增长点，成为农民持续较快增收新的动力源，再在农村来一次新的“异军突起”，让农村成为引人入胜的天地、农业成为令人向往的产业、农民成为令人羡慕的职业。

推进农业供给侧结构性改革，很多举措都离不开政府的投入。确保农业农村投入，一方面确保增量，一号文件明确，“坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加”；另一方面就是下工夫用好、用活存量，做好整合和撬动两篇大文章，这方面有很大的空间。

整合，就是通过对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的事办好。这方面已有不少探索。一号文件提出，发挥规划统筹引领作用，多层次、多形式推进涉农资金整合；推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。这些举措，就是从源头上多层次、多形式开展整合的方法。

撬动，是将有限的财政资金用作“药引子”，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。一号文件提出了政府和社会资本合作、以奖代补和贴息、建立担保机制、建立风险补偿基金、设立各类农业农村发展投资基金、加大地方政府债券支持农村基础设施建设力度等多种形式的撬动措施。撬动的难点是那些社会资本投入积极性不高的中长期、低回报重大基础设施建设。对于这些，可以借鉴异地扶贫搬迁的经验，用未来的政府投入为现在的融资创造条件，撬动政策性、开发性金融资金。

记者：2017年中央一号文件有哪些突出的政策亮点呢？

答：一是在推进农业供给侧结构性改革的抓手、平台、载体方面，提出建设“三区”、“三园”加“一体”。

“三区”，即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区。建设粮食生产功能区，是为了确保国家粮食安全；建设重要农产品生产保护区，是为了确保我国重要农产品基本供给；建设特色农产品优势区，是为了满足市场多样化需求，提高我国农业综合效益和竞争力。通过“三区”建设，可以推动生产要素向优势产区聚集，切实将区域资源优势变成产品优势、产业优势和竞争优势。

“三园”，即现代农业“产业园”、“科技园”和“创业园”。建设现代农业“产业园”，目的是要形成现代农业产业集群；建设“科技园”，目的是要打造现代农业创新高地；建设“创业园”主要是为各类人才在农村创业创新提供扶持和服务。

“一体”，是指田园综合体。中央一号文件提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和收益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

二是在资源配置方面，提出了大规模实施节水工程和盘活利用闲置宅基地。

缺水是我国农业发展的突出瓶颈，耗水过多是我国农业生产的突出问题。解决高耗水和缺水问题，最迫切、最有效的还是节水。一号文件强调要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，提出加快完善国家支持农业节水政策体系等一系列政策举措。

农村存量集体建设用地利用粗放，盘活潜力巨大。当前休闲农业、乡村旅游、乡村养老等产业新业态用地需求旺盛。因此，一号文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。强调要认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式，盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。宅基地等集体建设用地利用中需要注意两点：一是严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所；二是要注意保护农户和农村集体经济组织的权利，防止集体资产被外来资本控制，影响农村社会稳定。

三是在农业主体和人才保障方面，提出积极发展“三位一体”综合合作、培养乡村专业人才。

农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，“分”的层面分得彻底、激励充分，但“统”的层面统得不够、明显滞后。因此，一号文件提出，一方面要大力培育新型农业经营主体和服务主体，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营；另一方面要积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。

在美丽乡村建设、乡村旅游发展中，乡村规划、住宅设计是一个瓶颈制约，亟须培养乡村建筑设计和乡村规划人才。一号文件提出要鼓励高等学校、职业院校开设乡村规划建设、乡村住宅设计等相关专业和课程，培育一批专业人才，扶持一批乡村工匠。