基层检验检疫部门整合地方检验检测认证机构初探

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检验检测认证机构整合是党中央、国务院的一项超前战略部署，质检系统作为主要责任单位开展了大量的探索，取得一定成效。近期，东山检验检疫局全面梳理了检验检疫部门整合地方检验检测认证机构的政策依据，总结分析目前开展此项工作的情况，提出了基层检验检疫部门整合地方检验检测认证机构的思路和建议。

一、整合工作背景和意义

（一）政策理论依据

在中央层面。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的“国务院机构改革和职能转变方案”明确提出，整合一批业务相同或相近的检验、检测、认证机构。

在总局层面。在部署重点任务中提出“开展跨部门、跨行业、跨地区整合。按照同一个县（市）设立一个经营类综合性检验检测机构的原则，推动县级政府整合分属于不同部门的检验检测资源，组建县级经营类综合性检验检测机构。”

在各级政府层面。在党中央国务院的部署下，各级地方政府大力推动检验检测认证机构整合，提供了具有建设性的意见、做出了有益探索。2015年5月8日，甘肃省政府第78 次常务会议审议通过、正式印发“甘肃省检验检测认证机构整合指导意见”及其3个配套方案。这是全国省级层面出台的第一份检验检测认证机构整合改革指导意见，随后，陕西等多地出台全省范围内的指导意见或实施方案。还有部分省份在特定行业开展整合工作，福建省率先开展食品安全检验检疫资源整合试点工作，山东省开展特种设备检验检测机构整合改革。

（二）检验检测认证机构发展现状和问题

国家认监委统计数据显示，截至2015年底，我国共有各类检验检测认证机构近3万2千家，检验检测认真服务业产值达1700余亿元，全行业共有从业人员约90万人。但我国检验检测认证机构尚处于发展初期，存在多重问题：一是以事业单位为主题的检验检测认证机构布局结构分散，规模普遍偏小，检测品种单一、重复建设严重，不少机构结果不互认，“小散乱”现象明显；二是行政色彩浓厚，体制机制僵化，存在部门垄断和行业壁垒，条块分割、各自为战的问题十分突出，难以适应完善现代市场体系和转变政府职能的要求；三是服务品牌匮乏，整体实力不强、创新活力不足，缺乏国际公认的第三方检验检认证机构品牌，参与国际竞争能力不足。

（三）基层检验检疫部门整合地方检验检测认证机构的意义

一是为政府机构改革和职能转变做出有益探索。十八大以来，党中央国务院着力推动机构改革和职能转变，把属于市场的职能还给市场，从而进一步激发经济活力。而基层检验检疫部门与地方政府检验检测认证机构整合可以为打破条块体制限制，为进一步推进政事分开、事企分开、官办分离做出有益探索。二是有助于发展检验检测认证服务业发展。检验检测认证是现代服务业的重要组成部分，当前行业整体水平与还不能适应社会经济发展的需求。检验检疫部门与地方政府开展检验检测认证机构整合，可以优势互补，最大程度激活各项资源要素，改善目前的“小、散、乱”局面，提升整体实力和服务水平，结合地方产业特色打造具有较强竞争力的检验检测认证机构，促进地方深化改革开发、产业转型升级。

二、东山检验检疫局整合地方检验检测机构分析

（一）整合工作基础

一是产业基础雄厚。东山检验检疫局辖区有东山、诏安、云霄三县和正处级常山华侨经济开发区，均以食品农产品为产业支柱，外向型经济占据优势。二是地方检验检测机构发展遇到瓶颈。辖区县级政府涉及食品农产品管理职能的部门有市场监督管理局、农业局、海洋渔业局、卫计局等多个部门，上述部门一般下设至少一个检验检测机构。三是东山检验检疫局所属检验检测机构具有明显优势。东山检验检疫局所属综合技术服务中心是辖区实力最强的食品农产品检验检疫机构，拥有4个常规实验室和一个国家质检总局区域性中心实验室，20名技术人员，硕士、博士5人，副高级以上职称3人，共有10大类300余个经认证的检测项目，涵盖微生物、农兽药残留、毒素、有害元素、食品添加剂、污染物、动植物检疫、医学检测等业务领域。年检测业务样品數约11万个。技术实力和品牌影响力在辖区内遥遥领先。

（二）整合工作进展

一是与市县两级政府达成共识。2016年，漳州市被国家确定为构建开放型经济新体制综合试点试验城市，全国仅有12个城市和区域入选，福建省仅有一个，东山检验检疫局牵头整合县级检测资源被列入漳州市构建开放型经济新体制综合试点试验任务清单，成为漳州市贯彻国家战略的重要创新举措。今年来分别与诏安县、云霄县达成共识，签订合作协议、形成会议纪要。二是明确整合路径。在诏安县设置富硒产品检测中心、在云霄县设置农产品检测实验室并逐步建设成为国家质检总局区域性中心实验室。诏安县、云霄县在土地、用房、资金上面给予大力支持，明确将分属于市场监管局、卫计局、农业局等多个部门的、涉及农产品及食品安全检验检测的职能整合到上述实验室，并逐步实现相关机构和人员的整合，实行“一个机构、一套人马、多个牌子”。

（三）存在的困难

一是缺乏明确政策支持。国务院办公厅和质检总局下发的两个指导意见鼓励跨部门、跨行业、跨地区、跨层级整合，明确开展同城整合、做到“同城同检”，但主要是对地方政府和质监系统提出了明确要求，对于检验检疫部门所属的检验检测认证机构参与系统外的整合没有提出明确方案。二是地方政府参与整合力度不一。以县级政府为例，市场监督管理、农业、海洋渔业等多个部门拥有事业性质的检验检测机构，但这些机构行政色彩浓厚，人员大多被行政单位借用，兼有公益属性和行政属性。这些行政部门往往视所属的检验检测机构为“自家财产”，有的依赖事业收入补充行政经费的不足，这些机构多不愿意走出“事业性质”的围墙，等待观望的情绪浓厚，固有的体制束缚和利益藩篱难以突破。三是受制于条块分割体制。检验检疫部门为中央垂直管理，与地方所属检验检测认证机构开展整合存在体制机制障碍，如人员编制整合后如何管理、设备和资产归属、转企改制后主管部门如何确定，产生的收益如何分配等均存在争议。

三、下一步思路及建议

（一）转变观念，争取各级支持

从全球看，检验检测认证领域的收购兼并重组并没有随着经济增长趋缓而放慢脚步，相关的业务职能还在不断扩展，技术性贸易壁垒也多依赖检验检测认证手段。检验检疫部门要向各级政府和有关部门传达一个理念，即检验检测认证机构不仅仅为满足行政管理需要的技术支撑，更是国家重点发展的高技术服务产业。党中央、国务院高度重视检验检测认证机构整合工作，随着跨国检验检测认证机构快速进入我国市场，其份额不断提升，他们实力强、效率高、效益好，我国检验检测机构如不尽快优化整合，不仅难以适应国内外发展趋势，还有被“洋检测”冲跨的危险，迫切需要这个产业做大做强。

（二）大胆探索，打破体制机制障碍

一方面要有序推进管办分离，结合事业单位分类改革和深化行政管理体制改革要求，转变政府职能，强化行政部门管政策、管规划、管标准、管监督的职责，推动检验检测机构逐步与主管部门脱钩，进一步促进各级政府突破固有的体制束缚和利益藩篱，把检验检测认证作为一个整体产业来规划。另一方面要稳步推进转企改制，推动股份制改革，可以由地方国资部门和检验检疫部门共同履行出资人职责，共同入股成立新的机构，打破条块分割的体制机制限制，做到资源整合、收益共享、风险共担，再逐步将符合转企改制的事业单位并入该机构，逐步建立现代企业法人制度，建立专业化检验检测集团。

（三）著力“三化”，提升整体实力

开展检验检测认证机构整合要把握好三点。一是机构规模化。国际上实力较强、历史底蕴深厚或政府背景突出的机构都向综合性、规模化、全能型机构发展的趋势。为了适应市场竞争和客户需求，检验检疫部门所属检验检测认证机构在开展整合中要加快业务整合和资产兼并步伐，由单一市场向复合市场扩展，不断提升机构规模化、集中化程度。二是业务市场化。随着市场体系的日益成熟、社会信用体系的不断完善，政府购买服务或认可第三方机构的市场行为将成为常态。检验检疫部门在参与检验检测认证机构整合工作中，要以市场需求为导向，不仅要维护好原有政府客户，更要主动出击拓展市场业务，从而带动技术、管理、服务和品牌的全面升级，逐步走向产业化、市场化。三是标准国际化。随着检验检测认证标准的国际化与多边互认不断扩大，区域统一或者国际统一的技术标准和检测认证体系将不断强化。检验检疫部门在参与检验检测认证机构整合工作中，要不断提升学习运用国际标准的能力，争取获得国际上相关领域的认证认可，注重专业化研发团队能力建设，开展科研创新，在重要检测领域的标准、方法等方面赢得国际话语权，逐步形成能够参与国际竞争的核心能力要素。

（司超，福建东山出入境检验检疫局科员。余晓薇，福建东山出入境检验检疫局工程师。蔡一楠，福建省东山县市场监管局助理工程师。）