如何应对城市信息化建设在市场环境中的挑战

徐凌验++郁琦�オオ�

摘要：当前，城市信息化建设运维的市场化程度的不断加深，对激发社会资本投资潜能，创造公共服务新供给起到了重要推动作用。本文分类介绍了政府自建、项目代建、租用服务、BOT和PPP等城市信息化建设一般模式及现存的主要挑战，并针对性提出了加速推进市场化进程的政策建议。

关键词：城市信息化市场化建设模式PPP

一、城市信息化市场化建设的必要性

（一）以信息化推动新型城市化，是我国经济社会发展保持长期繁荣稳定的重要契机

城市化是现代社会生产力水平提升、产业布局调整、科学技术进步的产物，也是发展中国家迈入发达国家门槛的基本途径。改革开放以来，我国城市化进程迅猛加快，城镇化率从1978年的1792%跃升到2015年的561%[1]，成为了支撑我国经济长期保持平稳较快发展的关键性基本面之一。然而，伴随着城市化进程的快速推进，一些深层次问题逐渐暴露出来。一是人口、工业、交通运输过度集中导致的“城市病”难以整体改观，对城市管理水平提出了日益严苛的要求；二是地区间经济发展差距逐步拉大，人、财、物流向大城市和特大城市加速集聚，加大了均衡发展的难度；三是重复建设在部分地区长期存在，创新发展要素难以高效流动与合理配置，造成资源大量浪费。上述问题的彻底解决如无法得到妥善解决，将有可能导致我国城市化进程难以为继，从而难以。随着新一代信息技术的飞速发展，以信息化推动新型城市化，缓解城市化进程中出现的种种难题，已成为世界各国共识。通过借助大数据、云计算、物联网、移动互联等新兴技术，从信息基础设施、传输网络、数据处理，应用平台等多个层面推动城市信息化建设，提升城市智能水平，提高资源配置效率，促进互联整合和跨界融合，将有利于改善市政治理状态，进而助力新模式新业态的培育，创造潜在经济增长点，最终对经济社会的长期稳定繁荣提供有力支撑。

（二）以市场化手段吸收社会资本，是在经济新常态下发挥市场基础性作用的应有之义

随着我国经济步入新常态，传统的以公共部门主导、资源要素和政府投资驱动的粗放型发展方式渐显疲态。有数据预测，到2020年，传统城镇化与信息化的结合仅在城市基础设施领域便将创造出10万亿元以上的投资需求[2]。由于世界经济增长乏力、国内经济步入“三期叠加”的调整转型轨道、地方债务积累财政相对紧张等因素的叠加，使得依赖政府力量难以单独承担庞杂的城市信息化建设任务。与此同时，社会资本在三十多年的改革开放进程中不断发展壮大，已经成为了我国经济发展中极具发展活力、极具创新张力的关键力量。因此，以市场化方式广泛吸收社会资本，拓宽公共部门与私人部门的合作渠道，创新合作模式，将有利于增强经济增长的内生动力，实现经济社会发展的良性循环；有利于实现投资主体和投资方式的多元互补，融合发展，提升资本运作效能；有利于转变政府职能，理顺政府与市场的关系，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（三）信息化建设运维模式的研究探索，是提升政府治理水平、为民谋实利的关键抓手

新一代信息技术与工业资源的深度融合，促进了城市信息化市场化步伐的显著加快。在当前城市信息化建设工作中，围绕公共部门与私人部门的利益共享、风险共担和长期合作，涌现了项目代建制、服务外包、PPP等一系列信息化建设运维新模式。但对各类模式的基本特征、机制与规则安排、适用条件、实际效果等的探讨还十分缺乏，这既使得正在开展的项目实践充满风险，也制约了各新型制度模式的进一步发展空间。由于信息化建设多数情况下事关公众切身利益和社会发展长期福祉，也触及到政府治理方式的调整与转型。因此，对各类型建设运维制度进行深入研究，将有利于实现建设运维环节的模式创新和效率提升，促进政府部门、私人资本、社会公众三者利益的和谐统一，推动当前现实收益与社会发展长远利益的统筹兼顾。

二、城市信息化建设模式及主要挑战

（一）政府自建模式

政府自建模式是当前仍占据主流的城市信息化建设运维方式，即政府部门直接投资主导信息网络基础设施、基础数据库、电子政务、公共领域信息化等领域建设，并负责相应的维护工作，必要时还可通过向社会出租网络和信息化能力获取盈利，更快回收自建成本。仅以电子政务为例，政府自建模式为统一的国家政务网络和各地方政府电子政务平台等的建设运维提供了基本制度保障，有效地保证了政府信息安全，也使得政府在信息化过程中能够充分按照自身需求匹配建设要素。

然而也应看到，这种以自建、自用、自管为基本特征的建设运维模式也存在一些弊端，在未来的城市信息化建设过程中将逐步趋于淡化。一是资源应用效率低下。政府的主要职责是提升公共产品与服务的供给，承担相应的监督、引导、管理职责，并不具备信息化建设所需的专业技术与人才资源。另一方面，优质运营商无法凭借自身实力参与到信息化建设过程中，不利于发挥市场机制的决定性作用；二是低水平重复建设。部门条块分割、“信息孤岛”等痼疾在政府自建模式中难以克服甚至加速放大。政府各部门分散建设情况严重，缺乏统一布局，投资浪费现象显著，特别是基于云计算等新型架构的集约化建设模式推进缓慢。例如，中央机关38个部委建有80个专网，专网实现横向交互的比例不到01%，网络资源的利用率不到5%[3]，伴随产生的重建设轻运维、重本位轻分享等问题也十分突出；三是“三超”问题难以根除。大量政府自建信息化项目存在实施质量达不到预期要求、不能按期完成、费用超出预算计划、规模超过项目规划等问题，在项目的审批把关、维护机制等方面也容易存在寻租空间和监管盲点。

（二）项目代建制

项目代建制一般是指各级政府面向市场以公开招标等方式，选择专业化的代建单位负责工程项目的投资管理和建设组织实施，项目验收完成后交付使用單位的一种制度安排。其最为突出的特征，是在工程项目代建过程中，代建单位根据合同履行项目建设投资主体的职责，政府部门仅对代建项目实施必要的审批程序和监督工作。这使得代建制与传统的项目代理、工程总承包等方式存在明显区别。

总体而言，项目代建制在确保工程建设运维高质高效、完善政府治理能力、发挥社会资本优势等方面有其独到优越性。与此同时，其面临的主要风险和挑战也显而易见。一是代建制法律问题需要加快完善，防止“代建”与“代理”，“代建制”与“项目管理”、“总承包”，“建设”与“运维”等发生混淆，产生法律风险；二是政府、代建、使用三方合作机制亟待不断探索，权责对等有待落实到位。在具体实践中，公私双方权责边界较难以充分理顺，或是过于依赖社会力量在智慧产业领域的业务优势，但缺乏相应的竞争机制和项目评价环节；或是公共部门过于强势，公私双方合作非透明化等潜在风险也不容忽视；三是盈利模式需要更积极探索，对于代建制项目中普遍存在的政府投资款项到位时间过长、代建单位履约保证金偏高等现实问题需要妥善解决，代建单位风险偏大的状况仍待扭转；四是代建资质管理工作需要不断提升。既应当推广部分省市准入“短名单”、“项目库”等的经验，加快培养一批具备一定实力，能够胜任工程项目建设运维的代建单位。

（三）政府租用服务模式

政府租用服务模式是指政府不需要自建、自营具有基础性、共性的信息化基础设施和服务能力，而是对接满足一定资质和技术水平的专业服务商，租用其相应的服务能力达成建设运维目的。

“以租代建”极大地改变政府自建模式重复投资、运维能力薄弱、标准与数据接口不统一等弊端，且通过研究对比、择优使用机制能保证服务商的租用服务质量，有利于城市信息化建设运维的专业性和便捷性。当前，我国相当一部分地区的电子政务建设中普遍涉及租用服务并开始由建设向运维进行转型；成都、济南、南京等多个城市出台了扶持服务外包人才队伍建设的专门性政策。随着信息化过程中政府租用服务模式的不断演进，一些风险和短板也开始凸显。一是缺乏系统性的风控设计，租用服务过程中政府内部机要信息和商业秘密有泄露隐患，信息安全存在一定挑战，并容易使得政府产生对出租服务商的依赖，难以对服务质量和进度进行有效监控；二是缺少科学合理的应急机制。当发生租用服务产品出现兼容性、适应性等问题，或是出租商发生破产倒闭等事由时，难以进行有效应对，使得政府方陷于被动局面。

（四）BOT与PPP模式

BOT模式，即建造—运营—移交模式，其基本特点是以基础设施的经营权为背书，获得项目融资的顺利进行，实现国有建设项目的民营化。该模式下，政府和社会资本达成合作协议，由政府向私人部门颁布特许经营，允许其在一定时间内筹集资金建设基础设施，并通过管理与运营该设施及相应产品、服务获得收益。整个过程由私人部门和政府共同分担风险。特许期结束后，私人部门按约定将设施完全移交给政府，由政府继续经营管理。实践中，在BOT模式的基础上又衍生出了诸如民间主动融资（PFI）、建造—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—移交—运营（BTO）、重构—运营—移交（ROT）、设计建造（DB）、设计建造—融资经营（DB—FO）、建造—拥有—运营（BOO）、购买—建造—营运（BBO）、建造—租赁—营运—移交（BLOT）、只投资、转让—经营—转让（TOT）等多种建设运维模式。

PPP，即所谓公私合作模式，主要包含外包类、特许经营类和私有化类三大门类。伙伴关系、利益共享、风险共担是PPP模式的三大基本特征。2014年以来，国务院、国家发改委、国家开发银行等机构先后发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号），为PPP模式在我国的快速成长、政府公益性资本的合理支出提供了政策指引。2015年4月，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》[4]，被称为“PPP基本法”。办法明确了PPP模式推行的基本原则，即社会资本承担设计、建设、运营、维护的大部分工作，通过特许经营获得使用者付费和必要的政府付费获得投资回报，政府部门负责对基础设施和公共服务价格与质量的监督。2015年5月，财政部、发展改革委、人民银行联合发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕[JP]42号），明确了促进政府和社会资本合作模式规范健康发展，化解地方性债务风险，积极引入社会资本参与地方存量项目改造的总体目标。2016年下半年，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），国家发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）则在进一步推动PPP项目落地的同时，也对其适用范围、项目库运行机制、信息公开方式、项目管理程序、公平竞争保障措施等方面进行了更为细致的布局，带动了又一轮PPP建设热潮。

与传统的BOT等模式相比，PPP模式中，政府与社会资本处于地位平等、权责对等、基于合同的合作关系，并通过成立特殊目的公司（SPV）等方式，强调公私双方的利益共享和风险分担，并有利于政府方直接进行项目运营的内部监控。随着城市信息化市场化步伐的加快，PPP模式被积极引入到信息化建设运维过程中，成为了当前最为活跃、前景渐趋明朗向好的模式安排。但综合国内外的一些失败案例，可以归纳出运用PPP模式时可能存在的一些风险，主要包括：

1“签完随时改”。政府与市场的互动机制和权责范围有待厘清。一些地方政府部门的社会契约意识薄弱、政策延续性差，导致了一任领导一套政策的窘境，PPP合同的约束力有限，使得社会资本对PPP项目特别是长期项目的参与热情不高。与此相反的另一极端则是政府缺位，从而导致PPP项目存在侵害社会公众长远利益的风险。

2“合作跑断腿”。在部分地区，政府包辦事物过多，审批程序过繁，信息不对称等问题十分突出。在PPP项目论证、立项、建设、运营、使用、移交等全流程中政府管得过死，支持太少，审批名目众多，部门条块分隔，使得PPP模式的优越性无法充分发挥出来，造成工程烂尾甚至公众不满。

3“出力不挣钱”。PPP模式往往针对具有公共服务属性的工程项目，是否能够获得社会大众认可并获得相应收益存在变数。同此，由于PPP项目工期普遍较长，信息技术更新换代频繁，很容易导致社会资本无利可图，影响到私人部门的参与积极性。

（五）主要模式对比

根据上述各建设运维模式的优势劣势，结合我国城市信息化建设现状，能够归纳出相应模式的主流适用场景，如表1所示。[FL）][KH-1][KH*4/5]

三、应对挑战的政策建议

（一）推动各方有序互动

城市信息化市场化的建设运维过程中，社会资本的引入对传统的工程项目模式产生了强烈的冲击，也对相应法律法规和政策体系的建设提出了更高要求。代建制、服务外包、PPP等各种新模式中，对公共部门和私人部门权责边界定义有较多模糊之处，诸如代建制行为主体的法律地位如何定义、服务外包商如何选取、PPP模式如何规范等还存在不少漏洞。需要获得法律法规的有力支撑，才能将政府、社会资本和公众利益协调统一起来。一是加快信息化建设典型模式推广试点工作。对于在目前在信息化市场化工作中取得突出成绩的案例，应考虑在各地加大试点工作力度，并在模式运行相对成熟时向全国推广。二是扶持和加强中介组织和行业机构。在开展各种模式的市场化建设运维过程中，要积极培育一批具备高素质的专业化律师事务所、公证机构、信息技术行业协会、产业联盟等组织，为城市信息化建设的市场化进程提供更为科学专业的支撑；三是进一步理顺政府和市场间关系。在实际工作中，受长期计划经济思维制约，不少地方普遍存在政府部门对社会资本的歧视甚至防范，而在一些市场化项目进行过程中也存在着抓得过紧、管得过死、只看利益、不担风险的问题。为此，应加快各级政府的思想观念和“放管服”工作，逐步化解社会资本参与信息化建设的隐性壁垒。

（二）完善绩效考评体系

城市信息化建设的市场化进程充满挑战和变数，因此建立并完善针对政府相应工作的绩效考核体系，对于规范政府行为，保证项目推进效率具有重要作用。一方面要尽快建立信息化市场化考评体系和考核方法，兼顾经济效益、社会效益和公众长远利益等多个维度，确保政府方在推进信息化市场化工作时的可跟进、可问责。同时可以针对具体项目，可尝试建立由政府人员和私人部门人员共同参与的管理或监督机构，从而增强公私双方磨合，降低隐性壁垒；另一方面则要为第三方评级等服务性机构的发展创造更为科学、宽松的有利条件，引进第三方评级机构参与对建设效果的评价工作中来，形成与政府内部考核的相辅相成。并积极鼓励和规范信息化建设运维模式的对标研究，通过跟踪国内外其他地区类似项目的进展情况，判断本地项目可能面临的法律法规风险，进而及时纠错止损。

（三）优化项目盈利模式

当前各地的信息化市场化项目多数具有稳定但微利，政府兜底但时间跨度较长的特征，如在项目推进过程中一旦受到各种制约，其对社会资本的吸引力就将大打折扣。只有确保项目的合理收益，积极拓展资本助力空间，才能持续吸引社会资本参与到信息化建设中，从而避免公私“双输”，实现“共赢”。一是要加强前期研究。从源头上加强对信息化项目的调研和论证，确保项目具备较好的收益潜力，再将其向社会资本开放，实现市政建设与政府公信力的同步提升；二是要鼓励盈利模式的创新，特别是注重盘活存量资源，对具体工程项目可以酌情采取打包、绑定等方式，整合其他潜力要素，既为社会资本拓宽“财源”，也使信息化建设更为全面、稳健地发展；三是促进金融体系的完善，通过降低准入门槛、开放业务空间、完善法规条例等方式，促进政策性银行、商业银行、保险信托、各类证券基金等为社会资本参与信息化建设提供更为便捷高效的融资渠道。同时，建立优良市场化项目扶持和激励机制，以各类型财税、贴息、补贴、奖励等方式和其他差异化、倾斜性政策，促进优秀项目和社会机构脱颖而出。

参考文献：

[1]国家统计局2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]http：//wwwstatsgovcn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991html，2016—2—29

[2]李晓鹏等地方政府投融资模式研究[M]北京：机械工业出版社，2014

[3]杨道玲，王璟璇中国电子政务“十二五”的进展回顾与评价[J]电子政务，2015（4）：2—10

[4]国家发改委办公厅基础设施和公用事業特许经营管理办法[EB/OL]http：//bgtndrcgovcn/zcfb/201504/[JP] W020150427372209802526pdf，2015—04—27