内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制变迁过程研究

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摘要：构建完善的资源依赖型地区生态补偿机制，是促进我国国民经济绿色健康发展的重要途径。尤其是作为我国经济发展主体的资源依赖型县域地区，构建与之相符的生态补偿机制，更是促进我国经济快速向绿色生态经济转型的重要保证。内蒙古区域各类资源丰富多样，依靠资源发展的县域地区数量较多，该地区的经济发展模式能否顺利转型为生态经济发展模式将直接决定我国国民经济能否健康绿色的发展。如何构建符合内蒙古地区特色的有效生态补偿机制已经成为该地区经济发展的首要课题。通过回顾内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿变迁过程，将为找到相应的生态补偿机制提供一定的理论基础。

关键词：资源依赖县域地区生态补偿机制

生态补偿生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。近年来，内蒙古资源依赖型县域地区对生态环境的保护和恢复多采用的是政府财政补偿，在这些政策中，对于生态环境的保护方面有较为明显的效果，但在改善和恢复生态环境上仍有不足。同时，内蒙古类似县域地区单纯的依靠政府政策来维持生态环境无疑杯水车薪。如何通过科学的设计一套让市场机制与政府政策充分结合的有效生态补偿机制已经成为当前首要解决的问题。

一、内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制变迁过程

（一）只污染不治理阶段

内蒙古地区各类资源丰富，无论是林牧资源还是矿产资源都有丰厚的储备，因此，以资源为中心发展起来的县域地区也应运而生。在农业化阶段，内蒙古地区是我国重要的农牧产品供应基地，如巴彦淖尔磴口地区的小麦产区、呼伦贝尔陈巴尔虎旗的羊肉产区等，这些为内蒙古地区乃至我国经济的发展打下了相应的物质基础。但是，由于这些地区在发展农业和畜牧业过程中一味追求经济效益，结果出现了土地沙化、水土流失、草场退化等一系列环境问题，生态环境恶化的趋势已经显露。在工业化早期及中期，内蒙古资源依赖型县域地区对农业化阶段造成的生态环境问题非但没有给予相应的解决措施，反而进一步牺牲生态环境和自然资源来换取经济增长。资源依赖型县域地区的数量相较与农业化阶段有了较明显的增长，这些新增的资源依赖型县域地区较多的是矿产型县域地区，如乌海乌达煤矿产区、包头达茂旗稀土钢铁产区等，这些地区为地方经济及国民经济提供了资源储备。但是，由于矿产资源的过度开发，导致周围生态环境出现较为明显的恶化，如地下水污染与水位下降、废物污染、空气有害气体增多等，这些生态问题已经大幅超出该地区环境的承载力，生态环境恶化已难以避免。在我国建国初期，内蒙古资源依赖型县域地区对国民经济的发展无疑提供了物质基础和资源基础。但是，该地区对生态资源只进行掠去不进行补偿和恢复的粗放式发展，造成了该地区生态环境恶化，这对我国持续的循环经济发展无疑是极为不利的。

（二）边污染边治理阶段

伴随工业化进程的加深，我国进一步确立以发挥资源优势、大力发展现代化工业的经济发展国策，这对自然资源的开发和利用提出了更高的要求。内蒙古地区在工业化阶段中期及后期以自然资源开发为经济发展重心的县域地区不断涌现，新增资源依赖型县域地区的类型多数与初期类似，但与初期的资源依赖型县域地区相较，新增县域地区在发展规模上更为庞大。有的资源依赖型县域地区发展成了資源依赖型城市，如：巴彦淖尔盟，更有部分县域地区依靠自身自然资源资源吸引相关产业入驻，形成了特色资源开发和利用的初级加工产业基地，这对于地区和我国经济的发展在特定时期无疑起到了积极的助推作用；但同时，这也进一步加深了对自然资源的开发和生态环境的破坏，自然环境进一步恶化。在快速经济发展过程中，部分县域地区意识到生态环境的恶化已经逐步影响居民的生活，甚至威胁到本地区经济的可持续发展。于是，这些县域地区对生态进行恢复和补偿，试图通过经济发展的成果来弥补造成的环境恶化问题。如乌兰察布四子王旗地区土地沙化的绿色化治理、呼伦贝尔扎赉特旗地区的退耕还林还草、巴彦淖尔磴口地区水土流失的绿色固化等。除此外，部分地区还颁布一些环境保护和补偿的行政政令来约束自己管辖的县域地区的不合理的资源开发行为。如：内蒙古赤峰市地区实施的环境保护主管部门实施按日连续处罚办法、包头市实施的环境保护条例等。虽然有政府的行政的约束和早期的治理，但是市场的趋利动机仍然让县域地区以粗放式的形式来开发和利用自然资源，治理的速度远不如环境恶化速度。边开发边治理，利用经济发展来恢复和补偿生态环境的效果只是延缓了恶化的速度并未从根本上解决环境恶化问题，属于治标不治本的短暂性治理方法，这明显与我国的经济的绿色可持续发展战略是背道而驰的。

（三）防污染护生态阶段

随着绿色生态经济发展战略的提出，内蒙古资源依赖型县域地区进入到防污染护生态、经济发展和生态环境相融合的新阶段。内蒙古资源依赖型县域地区在数量上的增长趋势仍较为明显，但在发展模式上区别于以往模式。在具体发展模式选择上，这些县域地区有两个方向：一个即是原有资源依赖型县域地区从高污染高能耗的粗放式发展模式向为低污染低能耗的绿色集约式发展模式转型，如乌海乌达煤矿产区着力治理长期矿产开发所造成的固体废弃物污染，并且将固体废弃物成功转化为绿色建筑材料，这为自身发展开辟了新途径。同时，乌海乌达煤矿区经过一段时间的治理，将原来的高污染矿区建设成为国家级自然保护区，这对促进当地生态环境的恢复有着积极的作用。再如，鄂尔多斯伊金霍洛旗以煤炭开采作为支柱产业转型成为以煤渣煤泥为原料制造水煤气及蜂窝煤等，大大提高了煤炭产品的附加值并同时成功降低了煤炭开采所产生的废弃物污染，这为本地区经济持续发展寻找到了新的增长点，同时也降低了对生态环境的污染，对于恢复生态环境有积极助推作用；另一个即是新兴资源依赖型县域地区直接利用绿色生态资源发展无污染护生态的产业。如赤峰市的克什克腾旗利用自身天然的草原与石林资源开发特色旅游，这从根本上将县域地区经济引领到绿色发展的新模式上，达到了生态环境保护与经济发展相融合的目的。再如，锡林浩特地区利用当地风力较大的优势，开发风力发电项目并建立风力发电示范基地，与以往的火力发电相比，风力发电极大缓解了固体废弃物的污染，这对保护和恢复生态环境无疑是有利的。同时，这也为当地经济的绿色可持续发展开辟了新路径。这些县域地区做出了经济转型的发展战略，从一定程度上缓解了经济发展和生态环境的矛盾，对改善和恢复当地生态环境起到了积极助推作用。这同时也为内蒙古地区在新常态下，推动经济与生态环境的和谐发展提供了新路径，这无疑与我国绿色生态经济发展战略是不谋而合的。

二、内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制变迁经验

随着我国经济发展战略的改变，内蒙古资源依赖型县域地区发展模式经历了从只污染不治理到先污染后治理，再到防污染护生态的阶段。内蒙古资源依赖型县域地区经过多年的探索，已基本找到符合自身特色的生态经济发展模式，尤其在恢复生态环境方面，有了较为明显的改善。截止2015年底，内蒙古资源依赖型县域地区建设各级自然保护区50个。其中国家级自然保护区8个，自治区级自然保护区12个，盟市级自然保护区14个，旗县级自然保护区26个，保护区总面积12717万公顷。同时，2015年全区12个盟市的资源依赖型县域地区均执行《环境空气质量标准》（GB3095—2012）。执行新标准后，全年达标天数比例为809%。其中污染较为严重的包头、呼和浩特、赤峰、鄂尔多斯市的资源依赖型县域地区与上年相比，达标天数比例分别上升163、93、62和14个百分点。全年重度污染以上天数比例为17%，比去年下降03个百分点。内蒙古资源依赖型县域地区在维护和补偿生态环境方面进入到一个新的阶段，这为从根本上实现生态环境和经济发展的相互促进提供了基础。

经过长期的努力和治理，内蒙古资源依赖型县域地区的生态环境有了长足的改善，这与政府的努力是密不可分的。内蒙古自治区政府应该在此基础上继续完善和发展生态补偿机制，以发展绿色生态经济为主要方向，牢固树立生态环境保护意识，寻找到符合自身资源依赖型县域地区特色的绿色生态发展模式，从而为自身经济的可持续发展塑造良好的生态环境基础。

三、内蒙古资源依赖型县域地区实施生态补偿机制的基本建议

在新常态下，资源依赖型县域地区的生态补偿机制要根据时代、经济、生态环境的发展不断的调整，主要从以下两方面监控和提高相关县域地区保护生态环境的水平，实现地方经济与生态环境的和谐发展。

一方面，内蒙古自治区政府应加强对相关县域地方政府生态专用补偿金使用的监督。近年来，内蒙古自治区政府不断加大对生态补偿的资金投入，资金投入递增趋势明显，但是与递增的资金投入趋势相比生态补偿效果增长趋势却不甚明显。出现该问题的主要原因是：县域地方政府在补偿金使用过程中，挪作他用或虚报资补偿金数额。针对此类问题，自治区政府应责成县域政府每年对补偿专用金做专门详细的预算，并且针对其预算进行年底审计，对不合理支出要求地方政府归还双倍补偿金或取消其下一年度补偿金的发放；同时，对于补偿金的使用过程要进行不定期的抽检，对于不符合抽检要求的停发当年的补偿金，已经发放的补偿金要求全额缴回。除了上级政府的监控外，还可以设立专门的信访机构，发挥群众和公共媒体的监督作用。通过多维度和多方面的监督，促进生态补偿金的合理使用，从根本上保证生态补偿金用于相关县域地区生态环境保护和恢复。

另一方面，內蒙古自治区政府应加强绿色生态经济的宣传，改变县域地方政府和企业的生产意识，树立绿色持续发展意识。受历史因素影响，资源依赖型县域地区企业多数注重眼前利益，往往是以大量开发资源获取经济利益，忽略资源的可持续利用性和环境的保护。同时，县域地方政府也对企业此类生产意思未进行正确引导甚至部分县域地方政府采取“睁一眼闭一只眼”的纵容态度，结果导致生态环境恶化和经济的衰退。针对这种意识上的缺失，内蒙古自治区政府应充分利用电视、网络、报纸等多种媒体，不断加强生态经济宣传，让县域地方政府和企业树立绿色可持续发展的意识，关注自身的长远利益。同时，可邀请相关县域地方政府和企业参加由自治区政府牵头的各类生态经济的研讨会、汇报会，也可外派相关地方政府代表和企业参加区外的各类生态经济环保会议甚至是国际会议，让地方政府和企业充分了解生态经济对于经济增长和可持续发展的助推作用，从而在根本上改变以往狭隘的发展观念，达到内蒙古资源依赖型县域地区转型为绿色生态发展模式的目的。

四、总结

随着我国经济的快速发展，内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制也随之变迁，生态环境保护从最初的不治理到现在的标本兼治，这些制度上的变迁充分显示了内蒙生态环境保护问题的重视，把生态环境保护和地方经济发展相结合已成为其首要解决的课题。随着绿色生态经济的推广和深入，内蒙古自治区政府不断鼓励相关县域政府探索和完善发挥地方资源优势的绿色经济发展模式，以促进内蒙古自治区生态经济发展战略的实施。在大力推进生态经济的同时也需要注意对补偿机制实施效果的监控和反馈，从保证从根本上生态补偿的有效性，这对内蒙古自治区实现绿色生态经济发展战略有着举足轻重的作用。同时，这也将为内蒙古自治区在我国循环生态经济发展战略中提供更多的生态环境支持提供了保证。

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[4]赖力，黄贤金，刘伟良生态补偿理论、方法研究进展[J].生态学报，2008（6）[ZK）]

〔本文系2016年度内蒙古自治区高等学校科学研究项目人文社会科学一般项目“生态经济背景下内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制评价体系研究”（项目编号：NJSY16324）阶段性成果〕

（李宗伟，内蒙古河套学院讲师。王亚娟，内蒙古河套学院讲师。）