事业单位去行政化问题探析

高迪

近年来，事业单位“行政化”弊端日益凸显，“行政化”直接影响到了事业单位分类改革的深入推进和各项社会事业的健康发展。滨州市借政府职能转变之力，顺势而为、迅速行动，在全市553所普通中小学（含教学点）中积极开展普通中小学去行政化和职级制改革，随着改革的深入推进，原有体制机制障碍不断被突破，改革氛围日益浓厚，改革红利逐渐释放，一系列改革成效初显。

一、摘掉“官帽子”

2016年7月11日，中共滨州市委办公室印发《市委办公室、市政府办公室关于转发市教育局、市委组织部、市编办等部门〈校长职级制改革工作实施方案〉的通知》，标志着滨州市普通中小学去行政化和校长职级制改革正式启动。按照文件要求，取消全市范围内各级各类公办中小学（含特殊教育学校，不含职业学校、幼儿园）学校和校长及其他管理人员行政级别，中小学管理人员归口县级及以上教育行政部门管理，以后新设立的中小学校和新聘任学校管理人员不再执行行政级别。截至2015年12月，已有368 所中小学参加校长职级制改革，275名中小学干部完成去行政化，已选聘校长336名，副校长637名，核定教师编制数3万多名，交流轮岗965人。行政级别取消后，更好地理顺了政府与学校的关系，有效加强了教育部门对学校的直接领导与宏观管理，淡化了校长的“官本位”意识，校长摆脱了行政事务的各种“规定动作”，把更多的时间和精力投入到研究教育教学、规划学校发展、探索实现教育理想理念中，校长角色由“职务”向“职业”转变。

二、打破“天花板”

取消校长原有行政级别后，随即建立并实行校长职级管理制度。校长职级由高到低依次为特级、一级、二级、三级。其中，一级、二级校长各设一等、二等、三等3个等次，三级校长设一等、二等2个等次，共四级9等。全市特级校长岗位数控制在全市校长总数的5%以内。一级校长一等岗位数控制在该职级岗位总量的30%以内。各县区可根据学校的学段类别、办学规模、办学水平等具体情况，在职级总额内适当调控职级比例，原则上高中学校不设三级校长。各级各类学校评定校长职级必须坚持德才兼备的标准，其政治素质、业务水平和工作能力达到相应的要求。同时，申报各职级校长应具备最低任职年限，其中三级1年、二级3年、一级6年、特级9年。校长任职期间的学校发展水平、教育质量、社会评价、教学业绩和学术成果等作为职级评定的重要条件。2015年10月8日，滨州市教育局印发了《关于印发<滨州市中小学校长职级评审认定实施方案（试行）>的通知》，进一步明确了校长职级评审认定的有关要求。11月，滨州市教育局校长职级制改革办公室完成了市直中小学及全市高中学校共20名校长的职级评定工作，综合考虑校长的学历、任职年限、专业技术职务等基本条件得分、办学满意度测评、述职答辩和材料得分，13人拟评定为一级二等校长，7人拟评定为一级三等校长。各县（区）中小学校长职级评定工作将参照市直及高中学校校长职级产生流程、方式全面启动。校长职级管理制度的实施，建立了校长梯次晋升的轨道，拓展了校长成长的空间，为呈现校长办学综合业绩、考核校长履职状况提供了抓手。

三、创立“新机制”

实行中小学校长开选聘、竞争上岗制度。现任校长与其他参加竞聘人员同等参与选聘和竞争上岗。实行聘期制度，校长聘期原则上为3年，教育行政部门与校长签订聘任合同，明确聘任双方的责任、权利和义务，聘期内校长一般不作调整，聘期期满且考核合格的，经教育行政部门研究同意后可以续聘。同时，完善校长考核评价制度，校长聘期内实行学年度考核和聘任期满考核，考核评价结果作为校长职级评定、岗位聘用、职级薪酬发放及评优的重要依据。校长职级实行定期晋升、破格晋升和诫勉降职制度。截至2015年底，除博兴县主抓“县管校聘”省级实验区工作外，其他各县（区）及市直中小学校均已完成校长选聘，共聘任校长273名，副校长521名，其中新任校长38名。聘任制的实施，打破了校长“终身制”，有效解决了流动难、办学自主性不高的问题，强化了校长的责任感和使命感，增强了办学主动性，让校长既有干事创业的动力，也有提升教育质量的压力。

四、制度“激活力”

实行校长交流轮岗和职级薪酬制度。符合校长任职条件且在职在岗的校长，除特殊情况外全员参与交流轮岗。校长原则上3年1个聘期，受聘在同一所学校连续任职满3年为1个任期。在同一所学校连续任职满1个任期，可以申请交流轮岗；满2个任期，应当进行交流轮岗；满3个任期，原则上进行交流轮岗。校长交流轮岗，原则上在同一县（区）域公办义务教育学校之间同一学段内交流。建立以职级制为核心的校长职级薪酬制度，校长职级薪酬纳入绩效工资发放。具体标准及发放办法是：以上学年度县域内教师应发平均工资收入作为基数，不同职级等次的校长职级薪酬按如下比例发放：特級100%；一级一等80%、二等70%、三等60%；二级一等50%、二等45%、三等40%；三级一等30%、二等20%。副校级领导职级薪酬标准按所在学校校长职级薪酬标准的30%-60%纳入绩效工资发放。学校中层及以下管理人员执行国家规定的事业单位绩效工资制度。截至2016年底，中小学校长、副校长职级薪酬均已列入市县（区）财政预算，待职级认定结束后即可兑现。这两项制度的实施，对于激发教育工作活力、促进办学主动性和积极性、提升教育质量具有重要意义。

五、改革“同步推

为确保校长职级制改革扎实深入推进，滨州市将县管校聘、“交流轮岗”、绩效工资改革与校长职级制改革同步实施，在全市全面推开，相继拟定印发配套文件，从体制设计、组织实施、配套跟进、督促落实等多个方面对全面推开校长职级制和去行政化改革进行统筹布局，强调整体推进、协调联动、务实高效。一是对教师编制和岗位进行了重新核定，全市中小学核定编制教职工3万余人。二是建立县域内中小学教职工编制、岗位“总量控制、动态调控”机制。全市所有在编在岗中小学教师编制通过校内直聘、校内竞聘、跨校交流等方式进行聘任岗位，并与学校签订聘用合同。截至2016年底，914名教师实现了交流轮岗，补充新任教师654人，中小学教师借调教育系统外返岗277人。三是将中学高级和中级岗位比例设置上限分别提高了5个百分点，小学高级和中级岗位比例设置上限分别提高7个百分点。改革后新增中级岗位723个，高级岗位1248个，新设中、高级特设岗位57个。四是实施绩效工资制度改革。北海新区率先试行绩效工资改革，经济技术开发区中小学教师绩效工资改革方案将于2017年开始执行；邹平县财政已将绩效工资纳入财政预算，按规定程序报批后实施。其他县区也结合自身实际情况，借鉴试点县区经验，开展绩效工资改革试点。同时，为确保改革举措落到实处，滨州市政府印发《基础教育综合改革专项调度会议纪要》，进一步明确了启动推进校长职级制等重点改革项目的部门责任，严格落实改革督察责任和督察工作要求，确保“改革推进到哪里、督察就跟进到哪里”。

尽管全市教育类事业单位去行政化改革取得了阶段性成果，但“去行政化”以后的任务还非常艰巨。要真正实现事业单位去“行政化”改革目标，依旧任重而道远。

笔者认为，一方面，应从根源出发，重新明确事业单位的职责。一是明确定责，法无授权不可为。抓紧修订完善行政组织法，合理划分和规范各级政府的事权、政府各部门之间的职责权限，使各级政府和事业单位之间既分工明确、各司其职，又相互协调、协作配合。杜绝行政机关和事业单位之间职责不清、分工不明，权限交叉重叠等问题的出现。从根源上去除事业单位的行政化。二是重新定位，有所为有所不为。进一步明确事业单位与政府机关、企业三类组织形态的职能定位，将相互交叉的职能剥离归位：将政府职能中对于事业单位和企业微观管理的职能剥离出来，分别还给事业单位和企业；将事业单位承担的政策制定和监管的职能还给政府，将事业单位提供的不具有公共服务性质的产品和服务交由企业提供。通过职能剥离归位，使政府机关、事业单位、企业三类组织的职能更加清晰明了，按照各自的职能定位履职尽责。三是合理界定，因地制宜、量力而为。充分结合事业单位工作实际，认真对照主管部门“三定”、事业单位分类阶段调研档案材料、事业单位法人登记材料、事业单位近三年工作总结以及年度考核材料、主管部门报送的清理规范意见和分类意见等材料，确保职责界定准确合理，维护事业单位的合法权益，调动事业单位人员的积极性。

另一方面，应从实际出发，调整事业单位资源配置的方式。一是改革资源配置方式。财政拨款是政府对事业单位资源配置的重要控制，也是事业单位行政化的重要诱因。要将政府对事业单位的财政拨款权下放给公共服务对象和相关当事人，由服务对象面向包括事业单位在内的所有公共服务主体购买公共服务，使各种公共服务主体具有平等的地位，形成竞争机制，这样促使事业单位加强内部管理，控制成本，提高公共服务的质量和效率。从分權的形式上，公共服务对象拥有公共服务的选择权，服务的质量、数量、品种、标准、价格等由相关当事人根据经济社会发展水平确定并进行年度更新。二是改革公共财政支持方式。财政拨款是政府对事业单位的重要控制，也是事业单位行政化的重要诱因。要将政府对事业单位的财政拨款权下放给公共服务对象和相关当事人，由服务对象面向包括事业单位在内的所有公共服务主体购买公共服务，使各种公共服务主体具有平等的地位，形成竞争机制，这样促使事业单位加强内部管理，控制成本，提高公共服务的质量和效率。从分权的形式上，公共服务对象拥有公共服务的选择权，服务的质量、数量、品种、标准、价格等由相关当事人根据经济社会发展水平确定并进行年度更新。□作者单位：滨州市编办 E：CSQ

关键词：事业单位 中小学校长职级制 去行政化