完善长江经济带综合管理机制的思考与对策

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摘要：本文主要针对当前长江流域管理体制中存在的“统的不够、分的无序”以及其他主要问题，按照“共抓大保护，不搞大开发”的要求，提出完善长江经济带综合管理体制，加强流域内各省协调合作的对策建议。

关键词：长江经济带综合管理协调合作

长江是中华民族的母亲河、生命河，长江干流全长6300多公里，流域面积180万平公里，约占国土面积的188%，流域多年平均水资源量9958亿立方米，占全国的35%，承载着全国32%的人口和34%的经济总量。理顺长江流域综合管理体制对推进长江经济带建设具有重要意义。

一、长江流域管理取得的主要成效

（一）多部门分工管理的格局初步形成

目前，长江流域涉水管理部门涉及水利、环保、交通、农业、林业、发改、住建、国土、卫生等多个部门，沿岸十几个省（自治区、直辖市）以及中国长江三峡集团公司、国家电网公司（华中、南方电站调度）、长江防汛抗旱总指挥部、长江上游水土保持委员会（四川省长任主任委员，办公室设在长江委）、国务院三峡建设委员会等机构。水利部门负责水功能区纳污能力和限制排污总量规划，水功能区、入河排污口管理，水资源地保护，水生态保护与修复等职能；环保部门负责水环境质量和水污染治理；住建部门负责城镇污水处理设施建设和排水管理；农业部门负责节水农业的推广、渔业养殖和农药施用的监管，长江流域珍稀动物的保护；林业部门负责湿地的保护管理；国土部门负责地下水的监测；交通部门负责船舶污染防治。从长江航道管理来看，长江干线和长江分支河流的海事管理分属国家海事和地方海事管理，分别归属交通运输部和各省市管理。

（二）一些地方政府建立了区域性协商合作机制

近年来，长江上中下游各地政府之间建立了一些区域性协商合作机制，如长江三角洲城市经济协调会、长江中游四省水运规划工作联席会议制度、长江中游四省交通运输区域合作机制、长江水运发展协调领导小组会议以及沿江29个重点城市合作建立的长江沿岸中心城市经济协调会，就遇到的共同问题开展一定范围的协商，取得了一定的效果。此外，湖北、湖南、江西、安徽积极开展碳排放权交易试点，签署了碳交易合作框架协议。安徽、浙江探索建立了新安江生态补偿机制。

（三）部委派出机构成为加强流域管理的重要抓手

水利部派出机构长江水利委员会，在长江流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域内依法行使水行政管理职责，侧重长江水资源管理。交通运输部派出机构长江航务管理局，对长江干线航运行使政府行业管理职能，受交通运输部部委托或法规授权行使长江干线（云南水富—上海长江口，干线航道里程2838公里）航运行政主管部门职责。环保部派出机构华东、华南、西南环保督查中心，主要负责承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作、跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作。农业部派出机构长江流域渔政监督管理办公室，负责渔政管理、水生生物资源养护等工作。国土资源部派出机构三峡库区地质灾害防治工作指挥部，负责三峡库区地质灾害防治工作。

二、存在的主要问题

（一）“多龙治水”导致管理碎片化

相关部门“多龙治水”形式上集中了多部门力量，但由于统的不够、分的无序，激励各部门从局部利益出发，导致管理碎片化。从规划上来看，水利部门有流域综合规划、水资源综合规划以及水资源保护规划，环保部门有水污染防治规划，水利部门强调总量控制，环保部门只管达标排放，没有总量概念，规划之间存在明显不协调。例如，水污染防治的内容没有纳入长江流域综合利用规划，使得流域水资源保护与污染源控制在规划层面难以统筹考虑。从管理上来看，没有准确界定水利部门入河排污口设置管理与环保部门污染源管理、排污许可管理的各自职能，存在一定的交叉，监测站点重复建设问题突出，需要进一步完善和理顺涉水有关管理制度。在实际工作中，我国已形成“环保管水质、水利管水量”“水利不上岸、环保不下河”的格局。同时，在长江流域水资源统一监管方面，尚缺乏高层次的议事协调机制，跨部门联动协调不够，无法达到“团结治水”的目的。

（二）岸线利用缺乏统一管理导致开发无序

目前，长江岸线开发利用缺乏统一管理，沿江各省市拥有较大的岸线开发利用权限，长江黄金岸线资源变成了争相抢占的“唐僧肉”，岸线开发利用布局不合理、岸线资源浪费严重的现象普遍存在。长江干线湖南段158公里岸线，有大小各类码头70多座；江西九江152公里长江岸线，有150多个港口；安徽安庆、池州167公里长江岸线，各类码头泊位260座。平均下来不到一公里就有一座码头，越往下游，港口码头越密集，岸线资源越紧张。老的岸线占用问题没有解决，新的港口建设热潮又呈重复上马之势，同质化竞争严重。例如，长江南侧的江西九江港已经发展比较成熟，但是北侧的湖北小池仍然克服相对不利的自然条件建设自己的港口。同时，长江岸线利用项目的审查内容多局限于防洪影响评价，对岸线的使用范围、使用期限没有标准和要求，直接影响了长江岸线资源的有效管理与合理利用。岸线资源开发利用涉及海事、交通、水利、国土、环保等多个部门和100多个地市级政府，各自为战，造成部分项目监督管理不到位。现行的无偿或低偿获取岸线资源开发权的办法，也导致岸线开发成本较低，不利于岸线资源的节约使用和合理开发。

（三）横向生态补偿机制不健全导致重大生态修复难以开展

2005年起国家开始实施生态补偿机制，但主要以纵向转移支付为主，横向补偿和跨省补偿不多。目前，长江流域生态保护也存在同样的问题，横向补偿和跨省补偿机制缺乏，生态环境破化严重，重大生态修复困难。过去十年间长江流域生态退化严重，水土流失面积占长江全流域的30%，退化草地占可利用草场面积的50%以上，其中约10%的退化草地已沦为“黑土滩”。长江流域洞庭湖水域面积已由新中国建立初期的4350平方公里减少到现在的2650平方公里，枯水期水域面积已不足500平方公里。长江上游大型水利水电工程建设对中下游生态环境影响明显，相较于上世纪50年代，长江中游70%的湿地已经消失，长三角海岸蚀退、湿地萎缩、生态服务功能退化，严重威胁长江口近海生态系统安全。当前和今后相当长一个时期，应把修复长江生态环境摆在压倒性位置，在长江流域率先建立健全“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的生态补偿机制，探索形成长江流域上下游区域的补償模式，构建完善的生态安全屏障。

（四）条块分割管理导致水上执法困难

[JP3]长江流域有些江段江南江北、上游下游分属不同省份，边界水域成了安全管理和执法的难点。一些地方由于打击力度不够，导致非法采砂势头一度超过了合法采砂；一些地方由于缺乏执法合作，导致“驱赶式”执法成为常态。又如，按现行管理权限，地方航道由地方海事部门管辖，一些内河航船不敢进长江支流航道，担心地方有关部门对其乱执法、乱罚款。还有一些地方和部门在执法过程中对“有利可图”的事项紧抓不放，对“无利可图”的事项或是听之任之、放任自流，或是敷衍塞责、推诿扯皮，同时还存在着选择性执法问题。对于长江条块分割管[JP]理导致的水上执法力量分散、执法不到位等问题，国家应积极整合海事、公安、渔政、水利等部门的执法力量，实行统一联合执法。

三、完善长江经济带综合管理机制的对策建议

（一）成立新的长江管理委员会

[JP2]建议合并国务院相关部委在长江的分支机构和职能，成立新的长江委，对长江水上事务实行统一管理。借鉴黄河流域管理体制经验，设立江务局，由长江委支管。建立一个高规格领导小组或者联席会议，涵盖发改、国土、水利、环保、林业、农业、住建、交通等主要部门，并设立常设机构，统筹推进长江经济带发展建设，协调解决重大决议、重大规划、重大政策和重大工程。在重要交通干線、重大水利工程、重大生态保护工程、跨领域污染治理等方面，加强统筹协调。特别要督促各部门、各地方政府打破利益限制、行政限制，构建流动有序的要素市场体系。合理划分中央地方事权。以水利项目为例，事关全局的水利建设、水资源管理、河湖管理等涉水事务的管理权限应作为[JP]中央事权，如蓄滞洪区建设、长江干堤的堤防管理运行维护、三峡后续影响处理等。区域性的水利项目作为地方事权。

（二）建立长江流域区域合作机制

[JP3]在长江流域推广长三角模式，定期召开合作会议，形成“央地联动、统分结合、务实高效”的区域合作机制，加强区域战略、发展规划、招商引资、自主创新等各个层面的对接。加强产业协作，如建立旅游联盟，发放统一的“旅游一卡通”或者“一票通”。通过签订合作协议、举行联席会议、联合管理、信息共享等方式，开展长江生态保护与环境治理事务的跨行政区域合作，形成流域综合决策机制、监督机制、污染事故通报机制、协同治污机制、纠纷仲裁制度等，促进生态修复、防灾减灾、防污治污、水资源利用、产业发展等方面上下游联动。完善综合交通运输体系，发展江河联运，推动长江中下游港口合作，整合资源，降低交易成本。[JP]

（三）建立和完善生态补偿机制

设立长江经济带生态环境保护合作基金，加强对重点生态功能区保护与治理的支持力度，对水环境和生态保护项目，适当提高中央财政出资比例。开展下游对上游、开发地区对保护地区、生态收益地区对生态保护地区的生态效益补偿试点，对生态补偿范围、对象、标准、程序以及权利义务、考核评估等进行完善，支持开展水权交易、排污权交易试点，探索市场化的补偿模式。研究制定三峡库区、长江流域中下游财政转移支付、税收调节、产业扶持等生态补偿标准和办法相关国家部委组织开展对跨界水质开展监测，明确以省界断面全面稳定达到考核标准水质为基本标准。通过跨部门、跨地区的协调管理以及相关利益方的广泛参与，制定长江蓄洪区生态补偿政策，缩小与收益区的发展差距。

（四）加快《长江法》立法进程

将《长江法》尽快纳入立法议程，统筹整个经济带的水资源保护和污染防治、生态环境保护、资源开发管理等各个方面，明确流域管理的目标、原则、体制、机制，按照现代流域管理对水资源综合利用的要求，规范长江流域水资源开发、利用、节约、保护的各项行为，保障水资源的综合开发和可持续利用。

（赵栩，国家发改委宏观经济院助理研究员，博士。）