以新型城镇化引领江苏特大镇转型升级

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摘要：特大镇的持续健康发展及转型升级在我国新型城镇化建设过程中发挥着重要作用。本文通过对江苏特大镇的实地调研，对江苏特大镇发展的历史成因进行系统梳理，总结特大镇发展取得的经验和成效，分析特大镇转型升级过程中存在的瓶颈制约，提出以新型城镇化引领特大镇转型升级的对策建议。

关键词：特大镇新型城镇化江苏

2016年4月，国家发改委透露，对于10万人口以上特大镇或将升级为市。当前，国家正在抓紧修订设市设镇标准，优化设市设镇模式。对于特大镇的界定，目前能掌握的材料只是设定了10万人口规模的门槛。2015年，江苏省10万人口以上的乡镇为95个，其中仅苏州就占据27席，显然，对于以乡镇经济发达著称的江苏省来说，单纯以人口规模来界定特大镇是不合适的。笔者认为，江苏省特大镇的界定应该是镇区人口10万以上，经济总量200亿元以上，财政收入10亿元以上，在产业集聚辐射、公共服务供给等方面，已经发挥着城市副中心作用的乡镇。

江苏乡镇经济的繁荣，源于上个世纪70年代苏南地区乡镇企业的兴起。改革开放以来，江苏城镇化和城乡发展一体化深入推进，2015年，全省城镇化率为665%，高出全国104个百分点。当前，江苏处于全面建成小康社会并向率先基本实现现代化迈进的关键时期，推进新型城镇化和城乡发展一体化，是推进经济转型升级和实现社会全面进步的关键举措，以新型城镇化引领江苏特大镇发展，发挥特大镇在江苏新型城镇化建设进程中的作用将是一个重要的研究命题。

一、江苏特大镇发展的历史成因

毋庸置疑，特大镇的发展初期，主要是市场行为驱动，如苏南乡镇企业发展奠定了苏南乡镇经济的基础，但当乡镇经济发展到一定阶段，政府的引导与扶持则渐渐占据主导作用。江苏在推进新型城镇化和城乡一体化建设过程中，围绕特大镇的体制机制创新、产业发展、城镇融合发展等方面，采取了一系列扶持政策，对特大镇的形成与发展发挥了重要作用。

（一）“强镇扩权”改革

2010年，江苏启动强镇扩权改革，在全省20个经济比较发达镇开展行政管理体制改革试点。20个改革试点镇选择的主要依据是经济总量、财政收入、人口规模和辖区面积均在所属省辖市位居前列，每个省辖市至少有一个乡镇入选。强镇扩权改革试点的主要目标是，通过两年左右努力，推动一批有条件的经济发达镇逐步发展成为人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新、环境友好、社会和谐的现代新型小城市，与现有大中小城市形成分工有序、优势互补的空间格局。试点内容主要包括以下四个方面：一是创新管理体制。探索机构设置综合、管理扁平高效、人員编制精干、运行机制灵活的基层政府新型管理架构。试点镇按照副县（处）级管理，镇以下不设派出机构；二是扩大管理权限。按照权责一致、能放即放的原则，赋予试点镇县级经济社会管理权限；三是强化公共服务。明晰县镇事权划分，坚持财力与事权相匹配，进一步完善财政管理体制；四是增强发展活力。按照统筹城乡发展和建设现代新型小城市的目标要求，加强对试点镇规划的指导，加快新型城镇化进程。“强镇扩权”改革，从产业、形态、功能、体制等方面，对特大镇按照小城市的规模和标准建设提出了明确要求，成为特大镇发展的重要推力。

（二）特色产业集群

江苏省的产业集群很多都是源于乡镇企业的集中，进而发展为围绕产业链条实行专业化分工，最终形成产业集群。可以说，江苏的产业集群与乡镇经济发展存在着密切的关联关系。从2011年到2014年，江苏省先后认定了4批特色产业集群，并提出了一系列的扶持政策。根据“企业集中、产业集群、资源集约、生态环保、功能提升”的发展目标，围绕培育国际竞争优势产业集群、引导各类创新资源向集群集聚、推进产业集群绿色可持续发展、实施互联网+产业集群建设推进行动、加快产业集群公共服务平台建设、健全集群自律性行业协会组织建设等方面提出了一系列对策措施。充分发挥财政专项引导资金的扶持作用，对重点特色产业集群公共服务基础设施建设、公共服务平台、中小微企业扶助相关活动等项目给予重点扶持，优先支持列入省“十三五”重点扶持建设项目。特色产业集群通过产业链聚合土地、人才、资金、创新等各类要素资源，成为特大镇发展的重要支撑。

（三）城乡一体化

江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020年）中明确了城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“ 六个一体化”。把有序推进农业转移人口市民化作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的首要任务；把优化城乡空间布局形态作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的重要方向；把实现城乡可持续发展作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的基本要求；把提升城乡社会发展水平作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的重点内容；把深化体制机制改革作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的强大动力。苏州市率先开展了城乡发展一体化综合配套改革试点工作，成效显著，创造了“三集中”、“三置换”、“三大合作”等做法和经验。特大镇作为连接城市与乡村的纽带和城乡一体化的重要载体，在城乡一体化建设进程中取得了长足的发展，城乡一体化建设成为特大镇发展的重要基础。

（四）重点镇规划引导

《江苏省城镇体系规划（2015—2030年）》提出，重视小城镇规划建设和城乡统筹发展。分类指导培育一批区位条件优越、经济基础好、发展潜力大的省级重点中心镇；建设一批工商业强镇、文化旅游名镇和生态宜居城镇；优化镇村布局，加强对城乡结合部地区的综合治理，大力推进村庄环境整治，增强乡村特色，建设美丽乡村。顺应国家新型城镇化重心下移的思路，培育重点中心镇，促使农民就近就地城镇化。对重点镇的规划指导方面，江苏省提出重点镇的控规、强规、总规等规划体系实现镇域全覆盖，并对重点镇给予专项资金支持用以推进镇村规划。结合“重点中心镇培育计划”实施，启动10个左右“综合规划建设示范镇”创建工作。对重点镇的规划引导，成为特大镇明确自身定位，找准发展目标，加快转型升级的重要保障。

二、特大镇的发展经验与成效

江苏特大镇的发展，为县域经济做出了重要贡献。在特色产业集群、城镇体系规划、体制机制创新等方面，江苏特大镇的发展经验走在了全国前列，值得总结和推广。

（一）特色产业构筑了特大镇持续发展的重要支撑

产业是特大镇持续发展的核心。很多特大镇通过产业集群的形式，实现了要素资源的集聚，发挥了对周边乡镇的集聚辐射功能，很大程度上承担着县级城市副中心的作用。上个世纪70年代开始，苏南依托乡镇企业发展形成了“一村一品”、“一乡一业”的现象，在此基础上，逐渐发展出以特色产业为主导的特大乡镇，如以丝绸闻名的盛泽镇，以提琴闻名的黄桥镇，以不锈钢闻名的戴南镇，江苏特大镇也因此可以概括为工业主导型、商贸旅游型、历史文化型、农业主导型、综合型等五种特大镇类型。

（二）科学规划拓展了特大镇转型升级的发展空间

由于受发展阶段性制约，很多乡镇在发展初期，对于城镇的空间布局没有进行科学合理的规划，随着特大镇产业规模扩大、人口规模增加，以及城镇功能的提升，特大镇的城镇空间布局与转型发展之间的矛盾日益突出。按照新型城镇化理念推进的城镇体系规划，推动城镇化进入了以提高质量和内涵为主的转型发展新阶段。尤其是对于一些乡镇的合并，为特大镇实现产业、城镇、居住、文化等功能重新进行布局优化、为乡镇经济社会的转型升级提供了空间。

（三）体制机制创新激发了特大镇发展的活力

新型城镇化的推进，使得城乡在人口服务管理、土地管理、住房保障、资金保障、城市治理、生态环境保护等制度改革方面取得重大进展，阻碍城镇化和城乡发展一体化健康发展的体制机制障碍逐步消除。针对特大镇“小马拉大车”问题而推行的“强镇扩权”改革，有利于进一步调整理顺市县镇三级政府的权责关系，提高镇级政府的行政管理水平，建立健全与城镇发展体系相适应的新型政府管理体系，在一定程度上激发了特大镇发展的内生活力，成为特大镇转型发展的一个重要突破口。

三、特大镇转型升级的瓶颈制约

江苏特大镇的发展取得了令人瞩目的成绩，如今，在新常态发展背景下，特大镇要保持健康可持续发展，加快转型升级，仍面临一系列瓶颈制约。

（一）产业结构亟待升级

很多特大镇目前的产业结构不尽合理，要么结构单一，容易受宏观经济形势影响，抗风险能力较差；要么多头分散，产业门类过多，难以集中优势资源形成主导特色产业。产业内生创新动力不足，主要体现在产业科技创新难以吸引高端人才、创新投入不足、企业负责人缺乏创新意识等方面。产业转型升级主要依靠招商引资引进大企业，进而形成新产业。特大镇要推进产业结构优化升级，亟需提升自身吸引优质资源的能力。

（二）城镇功能亟需完善

很多特大镇作为县级城市副中心，已经发挥着小城市的集聚辐射功能，亟需按照小城市标准和要求推进基础设施和公共服务设施建设。但目前来看，特大镇财力与事权仍不匹配，镇级可用财力不足，难以满足按照小城市标准来提高公共服务水平的需要。有些特大镇尤其是工业主导型的城镇，由于在发展初期缺少科学的规划指导，城镇功能分区比较混乱，按照新的理念实现产城融合发展的空间比较小。

（三）城镇品味有待提升

很多特大镇在城镇建设方面没有实现与乡镇的特色文化有机结合，在建筑风貌上“千镇一面”的现象仍普遍存在。有些乡镇如黄桥镇已经开始注重对文化元素的体现，已经着手在核心街区、建筑立面、道路节点色彩、街边小品等设计上，体现黄桥的乐器文化、红色文化和历史文化，但仍有较大的提升空间。

（四）体制机制仍需创新

一方面，财权与事权仍不匹配。在财政支持方面，市级财政已根据自身实际财力，向特大镇进行了倾斜，但与特大镇发展的需求相比还有很大落差。目前，很多特大镇尚未建立财政一级金库和土地储备中心。另一方面，人员与事权不相匹配。随着经济社会的日益发展，社会管理和公共服务职能不断加强，现有人员编制已难以适应发展需要。特别是综合执法局和便民服务中心，承接的权限领域宽、范围广、种类多、专业性强，专业人员明显偏少，个别特大镇存在把下放权限又交回上级部门的现象。

四、新型城镇化引领特大镇转型升级的建议

特大镇的转型升级，目标就是在产业、功能、体制机制等方面，向小城市看齐。基于特大镇目前的发展现状和存在的问题，在特大镇转型升级过程中，通过新型城镇化提升城镇功能层级，集聚要素资源，为产业转型需要的人才、技术、资金等提供更好的平台，进而促进优势产业集聚，这将是特大镇转型升级的一个重要路径。

（一）新型城镇化推进产业转型升级

培育发展优势特色产业。结合自身比较优势，不断加大产业创新体系建设，集中优势资源培育发展主导产业集群，推动产业结构优化升级。同时，对招商引資设立环保、科技等门槛，注重发展的质量和效益。

吸引产业发展要素资源集聚。产业的发展，需要各类要素资源的支撑。从高端生产要素来看，要吸引高端科技、高端人才的集聚，需要营造创新创业的环境和平台，激发各类创新主体的活力和积极性，同时，按照中小城市的水平，培育与高端人才相适应的生活方式。从一般生产要素来看，要为吸引人口集聚提供充分的就业岗位、优质的基础教育资源、优美的生活环境、完善的公共服务和健全的社会保障体系。

通过要素集聚拉长产业链。通过要素的集聚推动大企业的衍生、裂变，中小企业的配套集聚，推动相关生产和生活性服务业发展，进而增强就业支撑，提升城镇人口承载能力，不断扩大消费需求。

（二）新型城镇化助力产城融合发展

优化布局。由于历史积累原因，很多乡镇在目前的基础上按照新的理念推进产城融合发展难度较大，只能根据实际情况，进一步撤乡并镇，在更大的范围内优化城镇空间布局，推进统筹发展，有效整合区域内各种资源。按照“职住平衡、功能复合、配套完善、绿色交通、布局融合”的要求，推进产业，居住，生态以及公共服务功能的逐步规划引导，最终实现产业、城市、生态、文化的四位一体、有机融合。

提升功能。从满足人的需要出发，合理规划布局各种生产生活重大设施，推进教育、卫生、文化等基本公共服务均等化，不断提升民生保障水平。强化生态环境保护和环境建设，建设优美的乡镇环境，提升乡镇人居质量。

彰显特色。综合考虑乡镇自然资源、文化底蕴、产业发展、基础设施等因素，充分挖掘、培育、放大乡镇的特色文化，推动文化与产业相结合、文化与城镇建设相融合、文化与现代生活相契合，充分彰显乡镇特色，打造个性鲜明小城镇，提升城镇居民的文化认同感和归属感。

（三）新型城镇化加快体制机制创新

加快投融资多元化。加大财政对特大镇的资金支持，设立特大镇发展专项资金，建立特大镇一级金库和土地储备中心，在税收和用地方面进一步给予倾斜。鼓励特色镇发挥财政资金的引导作用，积极撬动社会资本，广泛吸引社会资本参与特大镇的产业发展、基础设施和公共服务设施的建设和运营，把城镇建设与招商引资、盘活土地资源等结合起来，形成政府引导、全社会参与、市场化运作的多元化投融资格局。

深化土地管理制度改革。坚持依法、自愿、有偿原则，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，实现土地适度规模经营。推进特大镇规划区内集体土地以入股、出租等形式直接进入土地市场，参与小城镇开发，缓解城镇建设用地矛盾，推进农村居民点建设。

完善户籍制度。根据实际情况，制定农业人口落户特大镇的具体标准，制定吸引农业人口落户的鼓励政策。推进户籍制度与土地制度、就业制度和社会保障制度等紧密结合，消除户籍制度在就业和社会保障方面的制度性障碍。

提高行政管理能力。鼓励特大镇减少管理层级，推行大部门制，降低行政成本。特大镇统一设立行政服务中心，实行“一站式”服务，简化审批服务环节，提高服务质量和效率。加强对行政管理人员的培训，对于专业性强的行业，允许政府定向购买社会服务。

五、案例分析：黄桥镇

黄桥镇是国家建制镇示范试点镇、国家新型城镇化综合试点镇、江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点镇，位于江苏四市交界处。总面积176平方公里，户籍人口20万人，拥有国家级称号15个，以“中国提琴之都”闻名国内外。

精致发展，笃实产业基础。黄桥镇一直坚持产城融合，双轮驱动，推动产业、创业、就业“三业”联动，带动人气、商气、财气“三气”集聚，通过精致发展，笃实了产业基础，2015年完成工业国税开票销售804亿元，工商税收收入56亿元。

精细管理，改善城乡环境。围绕“人文、生态、精致、宜居”总要求，坚持建设和管理两手抓，注重以城带乡、城乡一体、扎实推进城乡一体化发展，城乡面貌显著变化。

精心谋划，彰显独特文化。在小城镇建设中，注重挖掘文化资源，融入“文化元素”，有效彰显了乐器文化、红色文化、古镇文化等自身特色。

精密规划，打造特色小镇。通过政府搭台、企业唱戏、全民参与的模式，创新体制机制，已将乐器小镇打造成为创新创业新空间、城乡融合新平台、产业集聚新载体、人文风情新亮点、旅游休闲好去处。乐器特色小镇年产各类提琴产品70万只，分别占全国总量的70%、世界总量的30%，“凤灵”集团成为中国乐器协会提琴分会会长单位。年产吉他120万只，占全国总量的30%。2015年，乐器产业完成开票销售20亿元，实现利税25亿多元。

精确投入，完善公共服务。以群众满意感幸福感为标准，同步推进经济发展与民生改善，下大力气解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

精准改革，创新体制机制。充分发挥政府和市場的“双引擎”作用，在社会管理、行政体制、公共服务、投融资等重点领域和关键环节取得实质突破。

黄桥镇的成功实践表明，新型城镇化带动了黄桥镇产业结构、城乡结构、动力结构和社会结构的加快调整和优化，是黄桥镇经济社会持续健康发展和新时期转型升级的强大引擎。

参考文献：

[1]沈和 改革发展前沿问题观察与思考[M]. 北京：中共中央党校出版社，2015

[2]钱志新 产业集群的理论与实践[M]. 北京：中国财政经济出版社，2005

[3]新华社 江苏20镇试点强镇扩权[EB/OL]. http：//jsnewsjschinacomcn/system/2014/10/07/022056513shtml，2014—10—07[ZK）]

（周莉雅，江苏省宏观经济研究院。）