管办评分离背景下的教育评估：独立与创新——访上海市教育评估协会主任张伟江教授

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，要进一步健全中国特色的教育管理制度、现代学校制度和教育评价制度，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。教育部在2015年5月出台了关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见。教育评估怎样走出一条切实可行的推进管办评分离的改革创新之路，这是社会和学界普遍关注的热点问题。上海在第三方教育评估的理论和实践方面做了许多尝试，在国内外同行中也有较大影响和较高声誉。为此，本刊特约记者就管办评分离背景下中国教育评估的独立与创新等问题对上海市教育评估协会主任张伟江教授进行了专访。

上海市教育评估协会主任 张伟江教授

●高瞻远瞩，认准方向，合理规划教育管理机构布局设置。教育管理机构布局須有前瞻性,体现关系理顺、职责明确。上海市教育管理机构的“一加三”结构包括:一个上海市教育委员会，另加上海市教育科学研究院、上海市教育考试院、上海市教育评估院。这样的管理结构，算得上是科学、合理和独到的；上海市教育评估的“一线两翼”组织构架是指由上海市教育评估院和上海市教育评估协会这两个机构来带动上海整体教育评估工作的开展，这样既解决了行政权力越位或缺失的问题，又实现了各项评估事务全面、有序展开的功能。

《大学》：随着我国教育管理体制改革的深入，政府对教育管理的主要职责在于宏观管理、调控和监督，为此，传统的政府垄断教育评估的体制机制将受到挑战。请问您认为对教育管理机构的布局应注意些什么？

张伟江：教育管理的宏观规划相当重要，相应的管理机构设置必须关系理顺、职责明确。这里特别要介绍上海市教育管理的“一加三”机构布局结构。上海市在1995年成立了上海市教育委员会。旨在改变之前全市教育条块分割的管理格局，实现从学前教育到大学教育各个层次和类型的统筹管理。

在上海市教育委员会之外，还有三个部门。第一个部门是上海市教育科学研究院。主要负责教育理论与政策研究，属研究类；第二个部门是上海市教育考试院，主管教育考试、选拔、资格鉴定等，属考试类；第三个部门是上海市教育评估院，它在全国是第一家成立，主要从事教育评估理论研究和评估事务工作，属评估类。

从全国乃至世界范围看，像这样一个委员会加三个部门的“一加三”管理结构，算得上是科学、合理和独到的。

《大学》：机构设置配合职能，那么对其中教育评估事业的组织架构又有何考虑？怎样体现第三方教育评估的特点？

张伟江：全国各地区教育评估机构的设置受其历史和现实条件的制约各有特点。就拿我们上海市来说，上海教育评估工作的组织机构主要有两个，一个是上述的上海市教育评估院，它的主要职责是评估上海教育的质量和水平；另一个是上海市教育评估协会，它成立于2004年，是具有行业联盟性质的专业性社会团体组织，其主要目的是规范各级各类教育评估工作。我们把由上海市教育评估院和上海市教育评估协会这两个机构来带动上海整体教育评估工作的组织构架称作为“一线两翼”。

“一线两翼”的组织架构保证了教育评估事务开展的第三方性质。还是以上海为例，上海市教育评估院属事业单位性质，它对区县和各类教育评估工作不具有领导权，所以在开展教育评估业务活动时，上海市教育评估院无法通知下面去做的，可由上海市评估协会来操办。上海市教育评估协会是全国第一家独立的行业性教育评估社会中介机构，它吸纳了上海所有的教育评估机构，业务范围覆盖上海教育评估的各个口子。这样的“一线两翼”既解决了行政权力越位或缺失的问题，又实现了各项评估事务全面、有序展开的功能。

《大学》：教育评估关系着教育的质量和走向，需要精心谋划和致力建设，请您简要谈谈工作的方向和重点。

张伟江：第三方教育评估是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要方面，我们要努力促进教育评估的规范化、制度化、专业化和国际化。为此，需要在推进教育评估法规建设；加强评估理论和实践研究；发挥行业组织的协调、自治自律和提供专业服务等职能；提高教育评估机构的专业性、独立性和权威性；开展教育评估机构资质认可；加快评估专业人员队伍建设和专家资源库建设；接轨国际教育评估方法与技术等等方面加强探索，做出贡献。

●解放思想，更新观念，彰显教育评估的独立第三方特点。一个机构是否独立，主要看它的业务是否受到外部人为的干扰。上海市教育评估协会是一个具有独立法人资格的专业性社会团体组织 ，对它独立的第三方机构的属性应该是无疑义的。上海市教育评估院也是独立的第三方机构。上海市教育评估院是独立的全额拨款的事业单位，有独立的法人，独立的一级财政核算。而与上海市教委的隶属关系，这是中国的特色。政府部门从来没有在具体业务上插手和干涉过，这就符合了独立的第三方的基本要素。

《大学》：听您多次提到了“第三方”这个词，一定和“独立”不无关系，请问您对教育评估中的“独立”怎么理解？

张伟江：我认为教育评估中的独立与不独立的根本区别在于评估方与被评估方之间是否有直接的利益关系。试想下，如果我与你是亲戚关系，我可能会不好意思当面、真实地指出你的问题。正因为上海市教育评估院和上海市教育评估协会两机构与被评学校没有直接的利害关系，所以在开展评估活动时，我们从来都会按要求、最大限度地找出被评估方的各种问题，一切如实告知。如果评估机构承接的是政府、市场招标的委托评估业务，那就应该是评估机构与评估项目委托者、评估项目中的被评估者双方之间都没有直接的利益关系。具有“独立性”的教育评估工作才更能得到社会的认可。

《大学》：我常听到有学者、专家说，现在国内还没有一家真正独立的第三方教育评估机构，您怎么认为？

张伟江：独立的第三方机构是指业务独立，不是指独立于党政之外。上海市教育评估院、上海市评估协会要接受党的领导，都有党组织，试问，在中国的政治体制下，哪一个机构、单位不是这样呢？脱离政体和政党都是国家不允许的。所以，对于“独立”一词一定要理解好。在我看来，一个机构是否独立，主要看它在业务上是否受到外部人为的干扰。

绝对独立的第三方社会机构全世界都不存在。哪怕在西方，它背后多少也与各种党派有些关系。在美国，各个社会机构、组织不是民主党就是共和党，或者在野党等等，也可以是无党派，但它不可能在根本上独立于政府。

从本质上来讲，个人或机构绝对独立也是不可能的。我们生活在地球上，总要或多或少地与外界发生各种联系和关系，所以我们要讨论独立的要素，关注个体或机构与外界之间的关系。我们讲你是一个独立的人，是指我们不干涉你的生活，所以你是独立的，并不是说你是一个独立于社会的人，这是不可能的事情。所以，第三方教育评估机构的独立，本质上就是业务开展的独立。

《大学》：我们来针对案例分析。在不少人的观念里，上海市教育评估协会是独立的第三方机构，而对于上海市教育评估院，会有不同的看法。您认为上海市教育评估院是独立的第三方教育评估机构吗？

张伟江：上海市教育评估协会是一个具有独立法人资格的专业性社会团体组织 ，它是行业协会，没有任何行政经费，财务受市财政部门直接管理、审计。对它独立的第三方机构的属性应该是无疑义的。

我认为上海市教育评估院也是独立的第三方机构。上海市教育评估院是独立的全额拨款的事业单位，有独立的法人，独立的一级财政核算。至于与上海市教委的隶属关系，这是我们国家的特色。什么叫独立的第三方机构？我觉得，独立的意思就是业务活动没有受到其他方的控制或影响。上海市教育评估院的评估标准、评估程序、评估专家选聘、评估结果等等环节都有严格的规章规则把关，而且明确、清晰，不是非业务因素随便可以干涉的，政府部门也从来没有在具体业务上横加指挥和干涉过，这就符合了独立的第三方的基本要素。

《大学》：我想接着问一个比较直接的问题，有人认为上海市教育评估院除了与教委是隶属关系外，评估院的领导也是教委直接任命的，所以它是不太能做到真正独立的，您怎么看？

张伟江：外界认为，上海市教育评估院作为独立的第三方教育评估机构其最大的缺陷在于机构的领导是由政府委派的。我认为这是由国家体制决定的，事业单位领导是由组织部门任命的，教委对干部的管理主要是在党风廉政建设方面，对单位具体业务并不参与。上海市教育评估院每次评估活动，教委领导从不参与，专家组成员中也没有教委的人员。我国的体制跟国外体制不一样，我们要考虑在党的领导下，对第三方机构独立性的理解，不能简单地把独立理解为独立于政府之外，这在我们国家是不可能的。就是在国外，各个组织、机构也要受到国家、政府的管理，包括法律、政府的管理规划方案等，这些也都不能违反，但其工作如何开展，政府是不会去具体指挥的，这就是独立性的一个表现。再比如，高校搞科研，教委支持高校搞研究，但教委从来不会去具体干涉怎么搞，这就是高校独立的行为。上海市教育评估院能做到评估业务上的独立，就应该是当之无愧的独立的第三方教育评估机构。

●苦炼内功，注重研究，形成教育评估的理论体系和支撑。要体现独立的价值，离不开专业的评估思想、理论及实践。上海教育评估在将近20年的探索实践中，从六大方面保证了教育评估业务活动的独立开展：第一，创建了全国首套《教育评估文库》丛书；第二，拥有独立的聘用专家的权力；第三，独立设计评估方案；第四，面向社会承接教育评估委托业务；第五，出具独立的评估结论；第六，自我完善的元评估机制。同时，上海教育评估在三大方面做出有益探索：第一，提出了“六位一体”的评估理论；第二，提出教育评估的三个层次；第三，提出了教育评估机构要面向社会拓展业务的发展理念。

《大学》：感谢您对第三方机构独立性的鲜明、独到观点，请您再进一步谈谈教育评估机构应该具体从哪些方面来体现其独立性？

张伟江：问得非常好。机构的体制机制是业务独立的前提和保障，而要体现独立的价值，离不开科学、全面且笃信、笃行的专业评估思想、理论及实践。我具体说说上海教育评估院和上海市教育评估协会在将近20年的探索实践中，从六大方面保证了教育评估业务活动的独立开展：第一，创建了全国首套《教育评估文库》丛书，现已出版了30多本，形成了具有中国特色的教育评估理论与实践体系。它为上海教育评估业务的独立运行提供了强大的思想和技术支持；第二，拥有独立的聘用专家的权力。我们有较完备的专家库以保证评估活动的专业性；第三，独立设计评估方案，包括评估指标体系、运行程序、操作机制等等。具体怎么设计，我们有资深专业人员和《教育评估文库》丛书等理论与实践基础；第四，面向社会承接教育评估委托业务。市场竞争机制促使我们抛弃“等”“靠”“要”念头，而是强大自身，凭质量和口碑求得生存和发展；第五，出具独立的评估结论。体制机制理顺，市场机制建立，这是必然的；第六，自我完善的元评估机制。这一点非常重要，只有时时对评估活动本身保有严格监督和修正的态度和机制，才能力争实现教育评估的正确导向和科学、公平公正性。

《大学》：是的，“独立”除了外部条件，还有赖于评估机构内在的充实。我们知道，上海教育评估这些年锐意进取，开拓创新，取得了有目共睹的成绩，请您谈谈在这方面的创新成果？

张伟江：上海市各级领导和教育评估同仁对上海教育评估事业倾注了极大热情和心血，我十分愿意分享这方面的一些成果。

创新之一，提出了“六位一体”的评估理论。我们将系统科学思想融入到教育评估理论体系中，提出了教育评估的六大评估要素：一是学校定位；二是学校管理；三是教育保障，如师资队伍等；四是教育环境。这方面亟需引起大家重视，如学校环境、校外环境、社会环境、国际环境等；五是教育过程。当然这个过程可长也可短，所以更需要客观把握；六是教育效果。现在许多教育评价把发表论文的多少作为衡量教育效果的绝对指标，这是有失偏颇。“六位一体”的教育评估理论获得了国内外众多同行专家的认可，成为我们理论创新中的最核心一环。

就拿学校发展定位来说，学校评估不是把所有学校排成一列纵队，而应该是分门别类来对待。每所学校都要争取在自己领域内办出特色，争创一流，做到行行出状元。所以对学校评估必须按不同类型、不同层次高校的目标定位来制定评估标准，杜绝低劣无效评估，突出学校个性。就我个人观点而言，如果要论上海的世界一流大学，我认为应该是上海市体育运动技术学院，因为他培养出了世界级田径冠军刘翔，其他高校都没有培养出这样的世界级别人才，上海音乐学院现在也已经是世界一流大学了。所以要从学校定位出发来评估学校，否则高职教育类院校参加大学评估就无意义了。

创新之二，提出教育评估的三个层次。第一个层次，学校评估，即对学校办学质量的总体评估。就是运用上面提到的六大评估要素理念而展开的；第二个层次，学科评估。这块全国范围的主要是教育部在操办，上海市配合“高峰高原”等学科建设项目也开展一些学科评估，国内总体上做得还比较粗线条，评估到最后往往落实到学校发文章的数量上；第三个层次，教育元素评估，如教材，教师、考试等评估，这是教育教学活动最深层、最细致的一个层面。

这里对第三层次的教育元素评估，要多说几句，因为这一块，在上海乃至全国都是空白。比如教材评估，现在很少有教材评估，而国内的不少教材已经相当落后了。就拿高等数学教材来说吧，七、八十年代樊映川的相当厉害，但现在美国的同类教材已经把信息化都结合进去了，既有基本运算题，也有项目设计题，而且把相关的计算机网络语言也用在里面了。这类教材在国内高校试用后，效果很好。教材落后，创新焉附？所以教材评估很重要。还有对考试的评估，全国卷、上海卷，乃至各个学校的考试情况，都急待全面、科学评估，这样把减负落到这些最基本的教育元素中去，才可能收到实效。同时，教材、考试改革，对教师的教学也提出了更高的要求。当然，对教师教学的评估也是很重要的。如今，我国的教育评估正走向第二层次，想要进一步深入、细致，仍任重道远。

创新之三，提出了教育评估机构要面向社会拓展业务的发展理念。现代教育治理体系提出管、办、评分离模式，评价是反馈环节，客观、科学、公开、公正的评价，是增强教育工作针对性、有效性的前提，可以为政府决策提供参考，为学校改进工作提供依据。管、办、评分离的实质是要把评价权和监督权更多交给社会、回归社会，在“管”与“办”的互动中，保持相对独立性。所以，把教育评估机构业务活动与市场需求联系起来，促使其在市场竞争中谋求发展，这对于教育评估机构的独立与强大，进而有能力承担起教育评价的重大职责是非常必要的。

目前上海市教育评估院和上海市教育评估协会业务饱满。凭啥业务源源不断？凭的就是前期树立起来的公信力和良好口碑。上海市教育评估协会因为没有上下级的行政附属关系，不会有人“喂饭”，需要自食其力。上海市教育评估院将业务目标瞄准高技术含量的教育评估项目，主动参与国家及其他省市教育评估市场的竞争。所以这两家机构都需要在不断提升和完善自身业务素质和水平的基础上，通过积极向社会提供优质的服务来赢得信誉，这也体现了独立的第三方机构的可持续发展之道。

●与时俱进，扎根中国，打造世界一流的教育评估竞争力。我国对与教育评估相关的法律法规制定落后于社会各界对第三方教育评估的需求，各地区可以根据各自的现状制定一些规章制度。在目前第三方教育评估机构相对薄弱时期，政府应该加强有利于第三方教育评估机构发展的激励机制、准入机制、规范机制等建设。中国的许多专业评估人员无论在专业技能上还是在外语交流上，与国际同行相比毫不逊色，我们的目标是要在世界的教育评估舞台上拥有更多的发言权和决策权。

《大学》：目前，我国教育评估事业正处在前所未有的良好发展阶段，当然，机遇与挑战是并存的。请您谈谈在教育评估工作中遇到的最大问题是什么？

张伟江：面临的最大困难是教育评估的法律法规不健全。虽然我国《教育法》确立了教育督导和评估制度的法律地位，我国政府在“十三五”规划中也已经提及教育评估问题，教育部部长也多次谈到管办评分离的现代教育治理体系，第三方教育评估倍受社会关注和提及，但是因为国家没有教育评估法，下面在具体实施中还是感到缺少法律保障。在缺少了教育评估上位法的同时，相关教育评估的法规律、法规和规章等，都处于无期限的孕育中，至今没有明确说法。可以说，与教育评估相关的法律、法规、规章等的建设远远落后于社会各界对第三方教育评估的需求，在这种情形之下，社会部门要求实施第三方教育评估的热情依然不减，这说明教育评估有很大的社会需求。而由于缺少法律法规作为开展各项评估工作的依据，有时会使人无所适从反而被绑住了手脚。例如，上海市教育评估院要成立一个国际教育评估机构，经费由联合国教科委提供，但还是因为一些政策条框而搁置。缺乏法律保护，参与各方都会有些不踏实的感觉。

《大学》：教育评估法律法规不健全是大家关注和提及最集中的问题，这也反映了我国教育评估发展势头迅猛但基础较为薄弱以及各方关系需要理顺的现实，那您认为目前状况下应该怎么做？

张伟江：各地区可以根据各自的现状制定一些规章制度。上海在这方面，胆子可以大一些，先确定一些上海教育评估条例，规范好行业的发展。这方面不是没有先例。例如，上海市率先推出的中小学保护条例，就很好地解决了中小学生在校园中发生人身伤害事故时的人身保险问题。这种人身伤害事故完全走法律程序的做法，让学校从繁琐的交涉事务中解脱出来，安心搞好教育教学工作。同时，保险公司也会检查督促学校的安全设施和工作，他们的专业人士会做得非常细致到位，对学校的安全保障工作也是很大的帮助和促进。现在地方高校也为学生统一购买了人身保险。上海在有关教育评估的法律法规制定上完全有理由加快进程，构建出更完备、细致的教育评估法律法规体系，以促进上海，乃至全国第三方教育评估事业的发展。

事实上，上海市教育评估协会多年来制定和遵循的教育评估行业内部规章和标准已经逐步被业界同行认可和接受，我们已经把这些规章制度编写成了专著。有了这样一系列具体的工作规程和评估标准作为教育评估工作的规范准则，相信通过合理合法使用，能够促进上海及全国的各项教育评估工作规范开展并赢得更多信誉。

《大学》：除了教育评估的法律法规外，您认为政府对第三方教育评估的发展还应提供哪些政策支持？

张伟江：推进第三方教育评估的发展，政府需要建立科学、公平、公正的竞争机制，在目前第三方教育评估机构相对薄弱时期，政府应该加强有利于第三方教育评估机构发展的激励机制、准入机制、规范机制等的建设。

激励机制主要指政府转变职能，把教育评估事务交由专业的教育评估机构来做。政府通过在税收政策上给予免税或优惠来吸引社会资金进入第三方教育评估领域。对已做得不错的第三方教育评估成果，政府要采纳和促使其发挥作用，为高质量的第三方教育评估机构树立品牌。

准入机制主要是指确立第三方教育评估机构的准入制度。相比其他领域，教育活动和成果更具综合、模糊、滞后等特点，所以教育评估的难度更大，对教育评估机构的职业道德、专业性和规范性等要求也更高。对第三方评估机构的认可应该由教育行政部门来做，或由政府指定的认证机构来行使政府的管理职责。

规范机制主要是指政府监督第三方教育评估机构信息公开。第三方教育评估机构有义务向社会公众及时公布其职能范围、人员构成、评估方案、评估标准、评估程序和评估结果等。政府要把获得认可、进入市场的教育评估机构纳入监管和公示范围，提高评估机构和工作的透明度，以此来接受社会公众的监督。

《大学》：我们欣慰地看到，经过这些年的励精图治、砥砺前行，中国的教育评估已经拥有了良好基础和发展态势，请您为我们谈谈教育评估新一轮发展前景。

张伟江：中国教育的评估和保障，归根到底要靠国人自己来实现。我们要全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，扎根中国大地办大学，要把握好以立德树人为根本，以理想信念教育为核心，以社会主义核心价值观为引领，把教书育人融入教育教学的全过程。所以，我们要把中国的教育评估事业做大做强。我们不能盲目的、一味迷信国外的教育评估。一来国外教育评估的技术和水平未必样样比我们强。就我眼见，国内在教育评估的不少方面做得很细致，许多专业人员无论在专业技能上还是在外语交流上，与国际同行相比毫不逊色；二来国外评估标准、理念与我国的教育目标有偏差，从政治角度、业务角度上讲，完全照搬西方教育的世界观、价值观、评估标准等，并不适合中国的国情。

我们迎来了中国教育评估发展的大好时机，进一步放开思想，迈开步子继续向前，中国的教育评估事业大有作为。总体来说，上海市教育评估院在教育评估领域的成就在全国范围内算是遥遥领先的，作为第三方的评估机构已经积累了很多的经验，完全有可能引领中国，同时参与国际竞争。我们的目标应该是要在世界的教育评估舞台上拥有更多的发言权、决策权，促进中国教育事业参与国际高水平的竞争，助力中国“双一流”建设的中华民族百年梦想早日实现。

《大学》：感谢您接受我们的访谈！