“营改增”后我国地方税体系的构建

贺玉

（西南财经大学财税学院财政学专业 四川 成都 611130）

【摘要】1994 年分税制改革以来，我国确立了地方税体系的基本框架，在逐步发展中形成了以营业税为主体税种、多种小税种并存的现行地方税体系。随着市场经济的发展，旧的地方税体系已与我国经济发展形势不相适应。自2016年5月1日起，我国“营改增”试点全面启动，营业税彻底退出历史舞台，增值税中央地方分配比例调整为五五分成，消费型增值税制将正式确立。在此经济新常态下，如何建立符合现代公共财政框架的新的地方税体系，成为新一轮财政体制改革的重要课题。本文在分析了地方税体系的理论依据的基础上，针对我国地方税体系的现状及存在问题，在“营改增”大背景下提出未来地方税体系改革的构想。

【关键词】营改增 地方税 地方税体系

一、地方税体系存在的必要性

对于政府事权划分，西方学者提出财政分权理论。其中奥茨（1972）提出分权定理：“在等量提供公共产品下，一些产品由地方政府提供优于中央政府”。指出在提供地方性公共產品上，地方政府由于信息优势问题，更能够按照当地人民的偏好提供帕累托有效的产出量，比中央政府更有效率。而地方政府行使事权需要具有一定的财权，所以建立一个相应的科学规范的地方税体系至关重要。这不仅能够为地方政府筹得税收收入作为地方财力，调动地方政府行使事权的积极性；还能协调中央和地方政府的分配关系，促进社会资源和经济结构的优化配置；同时也能调节国民收入分配关系，促进公平，维护社会稳定。

二、我国地方税体系的现状

目前我国地方税体系现状如下：从税种看，1994年分税制改革以来，在现行税收体系的18个税种中，地方税税种有包括营业税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、资源税等11个，数量众多。其中营业税为主体税种，占地方收入总额的30%左右，但“营改增”后营业税将退出历史舞台，地方税将面临主体税种缺失的局面。从税制结构看，地方税体系以间接税为主。从收入管理权限看，我国税收分为中央税、地方税、中央地方共享税。而地方独享税所占比重只达23%，对共享税依赖性较强，自主行动能力弱，在与中央博弈中处于劣势地位。从征管能力看，地方仍处于较低水平。

三、我国现行地方税体系存在的问题

其一，税制结构不合理，征税范围过于狭窄，且税种之间重复交叉。主体税不合理导致地方税筹资功能不足，甚至会导致非税收入的不正常增长，靠费用弥补支出，形成“越穷越收，越收越穷”的怪圈。其二，税法立法层次不高。现行的法规与规章制度缺乏权威性和严肃性。同时，税收立法权也高度向中央集中，目前地方税务机关除了对部分零星、小额税种的税率、税目具有适度调整权外， 绝大部分税种的税收立法权都集中在中央政府。地方税收立法权有名无实，进一步恶化了费代税的现状。其三，地方税种行业依存度持续走高，主要动力来源于房地产、金融业的快速膨胀，系统性风险高。

四、对我国地方税体系的改革建议

（一）尽快建立财权与事权相匹配的财政体制

依据我国当前国情，地方政府承担着越来越大的公共产品和服务支出的职能，而在具有外溢性公共品和服务的提供上，各区域各级政府又存在互相推诿责任的现象。因此，应尽快科学界定各级政府的事权，在中央与地方职事权划分上，中央应更多承担起如部分社会保障责任、部分义务教育责任及部分重大资金项目建设工程责任等，为地方政府减少负担。地方政府则可以根据本辖区不同地区居民的消费偏好，更好地提供如社会治安警察、路灯、环境保护等方面的服务。只有在科学界定了各级政府事权的基础上，才能据此设计地方政府为实现其职能所需的财权，才能更好的按照分税制财政体制的要求建立规范的地方政府收入体系。

（二）培养地方税主体税种

一是优化改革合适的现有税种如房地产税，并稳步推进资源税改革。房产税方面，由于房地产税符合受益原则，房产价值与地方政府提供的服务正相关，是相对稳定的地方层级的税种，另外房地产税还可以平抑房价，是地方税主体税种的“不二选择”。所以可在借鉴当前沪渝房产税改革试点的基础上，逐步解决产权不清晰问题，“重保有，轻流通”，侧重在房屋保有环节征税，在全国稳步平稳有序推进房产税制改革。资源税方面，由于资源范围广、分布不均，可成为资源丰富的欠发达地区的地方税主体税种。在将来的改革中可择机扩大资源税征税范围，同时逐步推进资源税从价计征和从量计征相结合为从价计征。不仅可以使西部地区资源优势充分发挥，还可以逐步扩大西部地区的税基。

二是可以开征新的税种，把消费税从生产环节流转到零售环节开征，使之作为地方税主体税种。消费税改革中可将诸如实木地板、首饰珠宝等小的税目调整为地方收入，税率上也当允许地方政府在一定范围内自主决定，酒类消费税可部分返还地方。

（三）适时赋予地方一定的立法权及行政管理权

在未来的改革进程中对于税源较为普遍、税基具有非流动性、不易在地区之间转移的且对宏观经济作用影响不大的税种，如房产税、城市维护建设税、土地税等，在中央制定基本税法的前提下，可赋予地方更大的行政管理权及立法权，使其可根据本辖区情况制定具体的实施办法、税收减免政策、税目税率调整及征收管理方法。使得地方政府可因地制宜，根据本地具体税源情况有效组织收入，并改善费代税的现状。

（四）建立起严密高效的地方税征管体系

加快修订《税收征收管理法》，合理划分国、地税收征管权限，明确国税、地税之间的职责，加强国、地税机关的相互协作，减少征管漏洞。在征税方式上，可选择合适区域合并征收管理点并可开展联合稽查等形式，从而提高征管效率。在配套设施上，加快建立一套信息共享平台，加强信息管税能力。使之适应愈来愈快的市场经济的发展及日益复杂的企业经营方式的变化。

参考文献：

[1]高培勇.论完善税收制度的新阶段[J].经济研究，2015.

[2]朱青.完善我国地方税体系的构想[J].财贸经济，2014.

[3]洪晖，王明明. 新一轮税制改革背景下地方税收征管模式的重构[J]. 税收经济研究，2016.