西部农村代课教师问题研究

摘要：当前，西部农村存在代课教师经济状况十分窘迫、工作任务非常繁重、社会地位有待提高等问题，这对于保障教师权利、保护弱势群体、稳定社会秩序、保障全民教育的健康发展有着不利影响。要解决这些问题须注意以下几个方面：注重社会公平，制定明确政策；进行法律规制；代课教师自身发展提高；构建就业保障体系；建立编制转换机制和动态编制；利用多种方式，积极维权；社保措施跟进；对代课教师进行补偿；对代课教师政策倾斜。

关键词：代课教师 编制 政策期待 自我发展 法律规制

在我国经济迅速发展、法制不断完善、义务教育普及的新形势下，在广大西部农村地区，仍然存在着一批兢兢业业、默默无闻、无私奉献，被称作“代课教师”的特殊群体。尽管他们一次次走进人们的视野，激起人们的崇敬之情，但对他们生活现状的改观、社会评价的认同却有待政策帮助、法律规制和社会舆论力量的合力支持。西部农村代课教师的存在，对我国保障教师权利、保护弱势群体、稳定社会秩序、保障全民教育的健康发展有着不利影响。

一、西部农村代课教师生存现状

1.经济状况十分窘迫

西部地区经济欠发达，土地承载力不足，土地收益少，靠天吃饭的现状还很难改变。代课教师的工资是全家主要的生活来源，而且代课教师还要为自己的学生支出。西部农村代课教师工资和在编人员相比，只是后者的五分之一到三分之一，甚至没有达到该地的最低工资标准，对于一些年限较长的代课教师，由于长期的低工资毫无积蓄，经济状况捉襟见肘。2013年，西部地区甘肃省代课教师月平均工资为817.27元，明显低于甘肃省四类地区1020元/月的最低工资标准[1]。

2.工作任务非常繁重

西部农村代课教师课业普遍比较繁重，课时量少则每周20节，多的达到了每周40节。据调查，代课教师课时量每周31～40节的占11.74%，21～30节的占52.61%，10～20节的占35.22%，1～10节的仅占占0.43%[2]。在有些偏远山区，有些代课教师是按上课节数结算工资；有些代课教师一个人不得不承担学校所有的课程，还得承担起交通不便地区孩子的接送任务，工作任务的繁重超出了常人的想象。

3.社会地位有待提高

我国有着尊师重教的优良传统，教师职业的社会认同和评价相对较高。但经济状况与社会地位关系密切，社会地位的高低随着经济状况而发生变化。由于西部农村代课教师经济上十分堪忧，使得其在社会生活中难以完成日常、必要的社会交往活动，内心的自卑感较强。

二、西部农村代课教师产生的原因

西部农村代课教师的产生，有历史、制度和政策等原因，也有其自身原因。笔者认为，自身原因是代课教师产生的主观原因，客观原因主要包括制度原因和师资不足等原因。

1.西部农村代课教师产生的主观原因

（1）民办教师遗留问题

上世纪50年代，为了普及小学教育，由群众出钱出力兴办的民办学校的出现催生了民办教师和民办教师制度。民办教师制度经过快速发展、压缩调整、再度兴起，再到极度膨胀，直到退出历史舞台[2]。早在1997年，国务院办公厅就下发了《关于解决民办教师问题的通知》，其指出“解决民办教师问题的工作要在加强管理、提高素质、改善待遇的同时，全面贯彻实施‘关、转、招、辞、退的方针，分区规划，分步实施，逐年减少民办教师数量”。有些民办教师由于种种原因，未能转正，继续从教就成了代课教师；有些代课教师在民办教师问题被解决时就已经存在，由于文凭、学历所限，不具有民办教师的身份，也就没有转正的机会，继续承担教学任务，成为了代课教师；还有些代课教师是禁止招收民办教师之后，为了弥补师资不足而产生的。

（2）代课教师自我发展不足

西部农村代课教师自我发展明显不足，在择优录用、上岗考试中缺乏竞争力。第一，西部农村代课教师学历层次较低。西部农村代课教师的学历明显低于在编教师，并且由于经济拮据，缺乏进行深造的经济实力。能力是教学的重要部分，但学历是衡量教师水平的重要依据之一，学历还是各种考试的重要条件，学历不达标对教学有一定的影响。第二，由于工作任务过重，生活压力过大，学习时间明显不足。教师的工作仅靠热情和爱心还不够，需要不断创新，丰富的知识是教师完成工作的必要条件和重要手段。自我发展受限也会导致教学效果欠佳，竞争力不足。

（3）缓冲就业压力

近些年来，代课教师成员发生了新的变化，出现了一些学历层次较高的毕业生加入代课教师行列的情况。这些高校毕业生只是由于未能就业，暂时选择做代课教师，以便缓冲就业压力，并能参加各种上岗考试。随着高校扩招和高校毕业生不再统一分配，而是自主择业和通过附条件地参加考试择优录用。在个别省份，毕业生考试录用还要受到具有一定工作期限、工作经历和户籍等条件的限制。

2.西部农村代课教师产生的客观原因

（1）特定时期师资不足

建国以来，新中国教育事业发展迅速。但由于建国以前接受教育是普通家庭难以承受的经济负担，受教育群体较少，在教育系统需要人才时，师资远远不能达到需求。在这种情况下，国家通过招录民办教师和代课教师来填补师资的不足，以便满足教育事业发展的需要。师资不足的情况一直延续到上世纪八九十年代，这种情况在经济不发达的西部地区尤为明显和常见。

（2）教育事业单位编制不足或有编不补

编制不足是指编制部门提供的编制数不能达到所需的教学人员数量。师资不足是指实际师资人数达不到编制数，是造成有空编而未能补编的情形之一。教育事业单位编制不足和有编不补是造成西部农村代课教师产生的主要原因。有编制却未能补编造成的編制外用工和没有编制只能编制外用工都是代课教师产生的原因。有编制却未能补充又可分为因为没有合格的师资而未能补编和有合格师资却不予补编两种情形，其中师资不足只是有编制却未能补充的情况之一，而这种情况是在师范类毕业生供不应求的情况下产生的。在我国的特定时期，有合格的师资和有编制却未能补编，即空编的情况较为普遍，究其原因，主要是我国特有的制度造成了城乡发展不平衡和东西部发展不平衡，西部地区财政相对困难，不能负担所有在编教师的工资等费用，而代课教师工资比在编教师低了很多，可以缓解财政的困难。

（3）编制外用工不同工同酬

编制外用工包括了缺少编制只能编制外用工的情况和有编制却未能补充只能在编外用工的情况。只要是编制外用工，产生的教学人员就是实际上的代课教师。教育行政部门编制外用工是代课教师产生的源头，而教育行政部门编制外非法用工是代课教师问题的症结所在。编制外用工和在编教师相比，代课教师在同样的岗位上根本不能同工同酬，工资差距过于悬殊。

（4）代课教师对政策的期待

和代课教师制度政策相比，我国民办教师制度政策较多，较为全面和明确。有关代课教师的制度虽然涵盖了代课教师的聘用条件及清退，但政策不明朗，各地政策也不一致，没有明确代课教师最终是否能转正的问题。在能否转正的问题上，各省做法不一，大概做法有一律清退、择优聘用和附条件清退等，这就使得代课教师希望国家出台代课教师能够转正的政策。

（5）就业政策原因

近年来，随着我国高校的多年扩招，高校毕业生人数骤增，2014年和2015年高校毕业生为727万和749万[3]，师范类毕业生人数也激增。尽管出现了就业方式的多元化，师范类毕业生和非师范类毕业生均出现跨专业、跨行业和跨地区就业，但是就业问题一直很严峻。要进入事业单位、行政单位就业，均实行凡进必考制度。在个别省份，毕业生考试录用还要受到文凭、性别、毕业年限、年龄、生源地甚至户籍的限制，如有不达标的情况，连考试都不能参加。这种地区封锁、条件封锁的政策是政府控制城市规模、鼓励就近就业、缓冲就业压力的措施之一。中西部地区经济欠发达，政府创造的就业岗位有限，师范类毕业生就业受到影响，有些人就选择到条件艰苦的地区暂时充当代课教师，如条件容许，会择期再参加考试，这就产生了新形势下的代课教师。

（6）法制原因

我国《教师法》作为规定教师权利义务的最为重要的法律，并未对教师的概念作出规定，代课教师是不是受其规制也不明确。如适用《民法通则》和《合同法》的规定，对代课教师的权益的保护就显得力不从心。由于我国各地代课教师政策一直有所变化，缺乏衔接，产生了许多问题。虽然有文件规定代课教师在内的所有中小学教师，都必须由县级以上教育行政部门依法进行管理，但各地对于聘用主体的规定以及最低工资标准的规定也不尽相同。

（7）社会保障措施不配套

我国的社会保障制度由20世纪50代的创建到20世纪70年代的改革和发展，已经有50多年的历史，先后建立了企业职工劳动保险制度，颁布实施了《劳动保险条例》，建立了国家机关工作人员的社会保险制度。纵观我国社会保障制度的发展历程，针对农村、特殊群体的社会保障制度建立较晚，保障程度较低，覆盖面不均衡，达不到保障的要求。西部地区农村代课教师群体多为农村人口，除了作为生活和养老的土地之外，一直游离于社会保障制度之外。

三、西部农村代课教师问题的解决

1.注重社会公平，制定明确政策

我国现阶段的矛盾来源之一就是工资待遇不公平。针对代课教师的国家政策相对较少，基本属于原则性规定。各地针对农村代课教师的政策每个时间段的规定都不太一致，使得代课教师对政策无所适从。在制定代课教师工资待遇、转正条件时，一是要注重社会公平。包括注重省内政策一致，兼顾国内其他地区政策，参照在编教师的工资、待遇要求，考虑代课教师工作能力和工作量的大小，尽量做到同工同酬，避免过于悬殊，产生新的社会不公平。二是要兼顾政策的灵活性。特别是对任职时间段的认定，要考虑到任职时间总长度、连贯程度，避免因为任职时间产生新的不公平。三是政策制定要有差别地进行，不能一刀切。每个时间段和每个地区有着不同的社会情况，代课教师在每个时间段和时期做出的贡献也不一样。对于在艰苦时期和艰苦地区作出贡献的代课教师，应当予以肯定和补偿。

2.进行法律规制

代课教师在被聘用时应适用《劳动法》《劳动合同法》等法律法规进行规制。1995年我国《劳动法》颁布实施，该法颁布前，代课教师签订和同时，往往适用的是《合同法》中有关承揽合同或雇佣合同的规定。《劳动法》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”教育行政部门属于典型的事业单位，因此《劳动法》颁布实施后，代课教师聘用合同就应当适用其规定。

3.代课教师自身发展提高

代课教师应当进行继续教育学习，提高自己的知识水平和业务能力。时代在进步，科技在发展，新的时期需要新的知识储备和新的教学、管理方法。代课教师知识水平和业务水平的提高是教学工作的实际需要，也是自我发展的需要。代课教师的自身发展还直接决定了能否顺利通过转正考试，获得正式事业单位编制。聘用部门应当提供资金让代课教师公平享受进修学习的机会。

4.构建就业保障体系

我国高校毕业生就业政策经历了统包统分、双向选择和自主择业三个阶段，随着各类毕业生人数的不断增多，就业形势不断严峻，曾一度有着“毕业即失业”的看法和“被就业”的情形。相关部门应当大力构建大学生就业促进体系、大学生就业扶持体系、大学生就业社会保障体系、大学生就业市场支持体系等，构建就业保障体系[4]；应当做好就业保障基金筹集和管理，从资金上保障毕业生就业；建设就业信息网络，避免毕业生摩擦性失业；加强政府监督和引导，杜绝违法违规现象；建立大学生失业保障制度，保障失业大学生的基本生活[5]。

5.建立编制转换机制和动态编制

《劳动法》第二十条规定：“劳动合同的期限分为有固定期限、无固定期限和以完成一定的工作为期限。劳动者在同一用人单位连续工作满十年以上，当事人双方同意续延劳动合同的，如果劳动者提出订立无固定期限的劳动合同，应当订立无固定期限的劳动合同。”《劳动合同法》第十四条规定：“有下列情形之一，劳动者提出或者同意续订、订立劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同：（一）劳动者在该用人单位连续工作滿十年的；（二）用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的；（三）连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项、第二项规定的情形，续订劳动合同的。”西部农村很多代课教师的任职年限都连续超过了十年，但很显然没有被转换为正式编制，因此，应该建立编制转换机制。另外，还应该在教育机构科学、合理配置编制，配备教学所需的编制数，建立动态编制，并杜绝有编不补的情形。必要时，可以推行教师流动制度，实现教学资源共享，缩小城乡教学质量差距。

6.利用多种方式，积极维权

对于各级机构编制外非法聘请农村代课教师、非法辞退代课教师、任意克扣代课教师工资、违反当地最低工资规定等情形，代课教师应当采取多种正当手段，如适度利用媒体力量、多种调解方式、劳动争议仲裁等进行正当维权，必要时应当使用法律武器，提起针对教育部门的诉讼。维权中，代课教师一定要注意行为方式，避免过激行动，避免对教学工作和自己利益造成不当影响。对于教育部门违反法律、违反国家和地方政策的行为，特别是违法、违规编外用工，损害代课教师权益的行为，应当进行合理补偿，直至追究行政责任和作出行政赔偿。

7.社保措施跟进

社会保障措施具有调节收入、稳定社会秩序等功能。我国目前在农村推行的新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险等社会保障措施因城乡户籍、城乡分治等诸多体制原因，比起城镇职工社会保障，保障能力還是有差异的，且保障种类主要限于养老保险和医疗保险两种。因此，要全面保障代课教师的权益，在教育部门和代课教师签订劳动聘用合同，适用《劳动法》《劳动合同法》等有关法律法规时，一定要切实落实社会保险。

8.对代课教师进行补偿

由于体制、政策等原因，代课教师承担了过多的义务，得到的工资等回报和所付出的远远不成比例，在社会追求公平、公正，法制不断完善，社会保障城乡之间不断趋于一致和公平，城乡养老并轨的前提下，将代课教师纳入社会保障也不能够弥补其应得的报酬。可以考虑设立专项资金，对于代课教师做出的工作和报酬在考虑物价因素的前提下，对于已经辞退的代课教师，可以按照贡献的大小进行一次或多次补偿，恢复其应得的报酬，以弥补和实现社会公平公正。要考虑到代课教师参加工作时期的国情、工作量、参加工作时间长度等，避免产生新的不平等。

9.对代课教师政策倾斜

很多西部农村代课教师对教育事业倾尽全力、无怨无悔，但由于年龄偏大、家庭负担过重、社会环境差等因素使得他们成为真正的弱势群体，能力难以在短期内提高，很难和年轻人竞争。应当建立明确的、相对稳定的代课教师聘用机制和转换机制，并且应当给予代课教师一定的政策倾斜。对在岗时间长、学历达标、具有教师资格的代课教师，可以进行公开招聘工作，招聘条件应当适当降低。更应该为代课教师多提供进修的机会，帮助其提高能力。

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参考文献

[1] 刘文华.中国社会转型期：西部农村代课教师的现状调查及思考—基于甘肃7个县的数据分析[J].北京科技大学学报：社会科学版，2014（3）.

[2] 王献玲.中国民办教师始末研究[D].杭州：浙江大学，2005.

[3]中国教育在线.就业需求结构相变化，大学生就业分析[EB/OL].（2015-08-08）[2015-08-30].http：//www.eol.cn/html/c/2015gxbys/ind

ex.shtml.

[4] 奉海英.大学生就业政策及保障体系研究[D].长沙：湖南师范大学，2009.

[5] 孙磊.大学生就业保障体系研究——基于政府、高效及用人单位视角[D].济南：山东经济学院，2010.

[作者：蔡宏伟（1974-），男，甘肃陇西人，定西师范高等专科学校讲师，硕士。]

【责任编辑 郭振玲】