基本公共服务均等化视域下城乡教育资源一体化研析

摘要：为有效解决由城乡二元经济社会结构所导致的城乡教育不公平问题，教育主管部门应当通过积极推进城乡教育资源一体化进程来实现城乡基本公共服务均等化目标，确保新型城镇化建设战略目标和全面建成小康社会的战略目标的同步实现。本研究阐述了城乡教育资源一体化的内涵及意义，从城乡教育一体化的教育体制问题、城乡教育制度问题和城乡教育资源配置问题等方面揭示制约城乡教育一体化进程的主要障碍；给出了健全城乡教育一体化体制设计，消除城乡教育一体化制度障碍和优化城乡教育一体化资源配置等若干对策。

关键词：基本公共服务均等化 城乡教育资源一体化 教育公平

一、问题的提出

中共十八届三中全会以来，各级政府强力推进以城乡一体化为核心的新型城镇化建设战略。与传统城镇化战略不同，新型城镇化战略要求实现以人为核心、以人的素质提高为内涵的质的城镇化扩张，而城乡教育资源一体化是确保这一目标实现的关键。为确保农村人口向城镇地区转移过程中，不仅人可进城，且可工作进城；不仅可令农民通过进城来提升生活质量，且可确保留在农村的农户生活质量同步提高，由此提出了以公共服务均等化为内涵的新型城镇化和新农村建设战略目标。通过将两个目标统一于城乡一体化战略框架内，可以消除长期横亘在城乡居民之间的城乡二元格局问题。随着农村人口大规模流入城镇地区，传统的与居民的户籍关系直接捆绑在一起的城镇地区基本公共服务供给水平显然不能适应大规模的非户籍人口的涌入，由此导致了公共服务不均等的问题日益突出，并成为影响城乡居民公平分配改革红利的主要障碍。地方政府教育主管部门应当从推进基本公共服务均等化的角度着手，着力实现城乡教育资源一体化，以此来维护社会公平正义，确保我国城乡教育资源一体化战略的顺利落实。

二、城乡教育资源一体化进程中的问题分析

1.制约城乡教育一体化的教育体制问题

其一，城乡二元化体制制约城乡教育一体化。城乡经济与社会发展二元结构问题是制约我国城乡教育资源一体化战略落实的主要制度障碍。城乡二元经济体制产生的根源在于建国初期为实现工业化战略目标而急需从农村获取资金和原材料积累，以此来支持我国工业化战略目标落实。以农村居民支付巨大代价而换得的工业化成就是前期城乡二元经济体制和社会管理体制存在的合理面，但立足于农村居民角度分析，以农户为代价的工业化进程却严重损害农民的切身利益，对农民和农村而言缺乏公允性。随着我国工业化进程渐入尾声，全面推进我国城乡教育资源一体化进程应当被提到各级政府的工作日程上来，各级政府应当运用城市工业化积累的大量资源，有效地反哺农业、农村和农村教育，确保城乡基本教育资源投入的均等化。

其二，行政权主导下的教育体制制约城乡教育资源一体化。当前我国的农村教育行政管辖权由地方政府负责，具体表现为“分级管理”和“以县为主”的教育管理体制。这一管理体制有效地保障了我国农村教育主管部门贴近被管理者，在更为真切地掌握一线教职员工生活需求和学生教育需求的基础上做出更贴近教育实践的决策。在县区为主的教育管理体制下，教育主管部门可动用的资源是本县区范围内的城乡教育资源，从而导致以县为主的城乡教育一体化统筹管理也只能停留在较低层面。再者，在贫困落后地区整体教育资源相对匮乏的情形下，经济欠发达县区的财政支出主要靠上级政府的财政转移支付来实现，以“吃饭财政”为主的地方财政缺乏更多财力来发展教育事业。

2.制约城乡教育一体化的教育制度问题

其一，城乡教育的财政投入一体化制度安排问题。农村基础教育发展的主要问题在于农村教育投入力度不足和城乡教育投入差距大。地方政府若仅按照生均资源来拨付农村中小学办学经费，将会导致部分规模较小的农村地区学校难以维持自身的正常运行。再者，当前农村教育财政经费分配结构不合理削弱了农村基础教育质量。世界上多數国家的义务教育阶段的教育经费支出占公共教育财政总支出比例的八成以上，而我国的教育经费多用于高等教育，由此产生的高等教育财政支出比例过高并形成对农村义务教育财政投入的挤出效应。在对农村义务教育财政投入比例严重不足的情形下，农村义务教育质量提升战略的有效落实受到掣肘。

其二，城乡一体化教师管理制度缺位。首先，农村教师薪酬福利制度不完善使得农村地区师资力量持续流失，多数老师倾向于向城镇流动，优秀师资力量更是如此，从而造成了农村学校师资力量匮乏问题突出。再者，面向农村教师在职培训制度缺位导致乡村教师缺乏足够职业成长空间。农村地区的教师具有较多的知识文化史和较高素养，普遍对自身的职业成长空间有着较高期望。而教育主管部门给农村教师创造的在职培训机会较少，降低了农村教师掌握现代化知识和技术的能力，从而缩减了农村地区教师的职业成长空间。

3.制约城乡教育一体化的教育资源配置问题

其一，财政资源投入不足影响城乡教育一体化。传统的城乡教育资源一体化战略考虑通过撤并农村地区中小学的方式来保障农村学子享受城镇地区的优质教育资源，但该战略未能考虑到被撤并学校学生和教师的生活需求和情感需求，导致部分农村学生长期脱离家庭或监护人看管，进而影响到中小学生的穿衣吃饭等生理需求，且更因他们对亲情的需求长期得不到满足而严重损害其人格健全。

其二，教师资源培育力度不足影响城乡教育一体化。城乡二元化体系造成的城乡收入水平和生活质量的差异是诱发城乡教师管理制度二元化问题的根源。在优秀教师资源的分配上，我国长期倾向于向城市地区集中资源特别是优秀教师资源，从而导致农村地区优秀教师资源短缺。在农村教师人事管理制度安排上，地方政府给予农村地区的教师编制数量少、职称名额有限、高级职称比例低，由此打击了多数有才华的农村教师留守农村继续从事教育工作的积极性。在教师的职教育培训上，农村地区教师获得培训机会少，有效性培训效果差，使得农村教师缺乏足够的职业生长空间，难以适应现代教育的正常教学要求。

其三，网络教育资源问题。由于网络化教育资源共享体系的建设需大量人、财、物资源的投入，而各地区教育主管部门的财力有限且有着相对独立的部门利益诉求，缺乏向农村网络教育工程投入资金的能力和意愿。再者，当前各地教育资源网络化工程是由各部门和各学校自建标准来落实，由此造成网络教育技术化标准不统一，使得各校的网络化教育资源更具封闭性而非开放性，从而降低了各校共享教育资源的能力。

三、基本公共服务均等化视域下城乡教育资源一体化策略

1.创新城乡教育一体化体制设计理念

其一，以教育公平理念来推进城乡教育一体化体制设计。地方教育主管部门应通过深入调研来把握城乡教育的差别；从价值观上，把城镇地区和农村地区的教育放在平等地位上来做一体化设计方案；从财政投入上，应平衡城乡教育资源投入力度，同步推进城镇地区和农村地区的教育事业发展。教育主管部门还应当考虑农村地区教育长期投入不足的现实，适当加强对农村基础教育的财政投入力度，以弥补其历史欠账。考虑到农村教师是当地为数不多的知识分子，加强农村教师队伍的培养力度，确保每个行政村都有至少一所小学，这不仅可以加强农村的基础教育，更可以丰富村民社会文化生活，提高农民文化素养。

其二，以特色化理念推进城乡教育一体化体制设计。城乡教育资源的一体化战略下，教育主管部门应结合城镇和乡镇地区各自特色，办出特色化教育；同时，教育主管部门还应当挖掘农村教育的特色需求，适当开展与农村地区的农务劳作活动紧密相连的特色化课程，让农村的学生“寓教于劳”和“寓劳于教”，在参加农作过程中强化对所学知识的理解和掌握能力。

2.消除城乡教育一体化制度障碍

其一，全面推进城乡教育管理制度一体化进程。针对当前我国农村地区教育管理工作中事权和财权分离的问题，地方教育主管部门应当对现行主要由县教育局来负责城乡教育一体化战略的制度体系做出改革，从省级层面和市级层面来统筹城乡教育，确保省内和市内优秀教育资源可以在全省和全市共享，确保省市优秀师资力量可以顺畅地被调配到农村地区，有效克服“富县办富教育，穷县办穷教育”的制度性城乡教育水平差异问题。

其二，全面推进城乡教育投入制度一体化进程。地方教育主管部门应在统筹全省教育经费的基础上来有序推进城乡教育一体化建设进程，确保省级层面的教育事业的财权和事权的有机统一。地方政府和立法机构应当通过立法和政府文件方式，确立各级政府在支持城乡教育一体化进程中的投资责任。地方政府在制定本地发展规划时，应以确保财政资金优先投入基本教育服务领域为前提，切实保障城乡基本教育服务均等化战略目标的实现。

其三，全面推进城乡教育的教师管理制度一体化进程。各地区教育主管部门应当打破城乡的教师编制分割线，建立城乡统筹的教师管理制度体系。教育主管部门应当加强对农村地区教师编制的倾斜力度，在可满足基本教学质量的前提下，给予农村地区教师更多的进入教育系统事业编制的机会。再者，地方教育主管部门应当建立城乡教师的定期流动机制，鼓励各学校教师在整个教育部门管辖区范围内自由流动，实现优秀教师资源的城乡共享化目标。地方政府应当给予积极支援农村地区教育事业的城市地区优秀教师更高的薪酬福利待遇。教育主管部门可与财政部门加强沟通，建立适合农村地区教育发展的薪酬福利制度，有效地提升农村地区的教师薪酬福利待遇水平，确保流动到农村地区的城镇教师的薪酬福利水平不低于城镇地区甚至高于城镇水平，以此来激励城镇地区教师流动到农村地区的积极性。

3.优化城乡教育一体化资源配置

其一，优化空间布局以促进城乡教育一体化。地方政府应当通过调整城乡教育资源的空间分布方式来合理配置城乡教育资源，确保城乡教育一体化战略的有序落实。地方政府教育主管部门要在做好与新农村建设相配套的教育基础设施建设的同时，保障农村地区学生可以就近入学；地方政府还要结合农村中小学生的身体和心理健康条件来制定相应的农村中小学空间布局方案。以当前农村地区小学生的身体条件和居住条件来分析，平原地区的学生上学半径以不超过半小时为宜，学校距學生家庭的道路距离应当不超过1.5千米；对于初中学生而言，学校距离家庭应当不超过40分钟，以5千米范围内为宜。农村地区的中小学布局应当设置在人口相对聚集的主要城镇，而不应“一刀切”地将各地中小学都搬迁到县城中心。农村小学撤并不仅应考虑到优化农村地区教育资源目标的实现，更应考虑到通过优化农村小学空间布局的方式让学生能就近读书，以降低学生家长与学生的负担，更可减少老师对学生的生活辅导负担。

其二，推动教师资源一体化以促进城乡教育一体化。教育体系中的核心资源是教师资源，地方教育主管部门应有效避免农村优秀师资力量的流失，采取精神激励和物质激励相融合的方式来制定各类激励政策，鼓励城市地区教师积极向农村地区流动。为了促进农村地区的学生与城市地区的学生一样享有城镇地区的优秀教育资源，教育主管部门应当鼓励城市地区优秀教师主动向农村地区定期、定点流动。

其三，强化教育资源的网络化建设。教育主管部门应当转变传统的教育观念，在全力推进城乡教育资源网络化进程中加强合作精神，确保各地教育主管部门之间共享优质教育资源。地方政府教育主管部门应找寻各校参与教育资源网络化进程的利益交叉点，并在结合本地城乡教育特点的基础上参与到跨地区和跨校的教育资源网络化进程中。各地区教育单位应当把本地和本校的核心教育资源分享到网络平台上，促进网络教育资源的丰富化，提升网络教育资源对学生的吸引力。再者，为确保城乡教育资源网络化进程的顺利进行，教育主管部门可建立联席会议制度，积极制定可支持城乡教育一体化的网络教育技术标准制度，确保平台教育资源的共建和共享。

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参考文献

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[3] 李丽容. 基本公共教育服务云平台构建机制研究[J]. 当代教育理论与实践， 2016 （1）.

[作者：杨清荧（1979-），男，重庆渝中人，重庆工业职业技术学院建筑与环境工程学院讲师，硕士。]

【责任编辑 白文军】