安全生产与职业卫生一体化监管执法分析

唐晶晶,程根银, 牛振磊，周逸飞

(华北科技学院 安全工程学院，北京 东燕郊 065201)

0 前言

随着我国经济的快速发展，职业安全卫生面临着挑战，劳动者对所处生产环境的要求不断提升，职业病危害防治却没有达到预期效果，一体化监管是提高职业卫生监管和保证劳动者健康权益的必然要求。

1 职业安全卫生监管执法现状

我国安全生产监管工作，在国务院的统一领导下，各部门各负其责、相互协作。国务院安委会责全面落实统筹协调安全生产工作；安监总局对安全生产实施综合管理，并负责各行业领域的安全生产监督管理工作；国家煤矿安全生产监察局负责煤矿安全监察工作；各部门分别负责其系统、领域的安全工作；国家质监总局负责特种设备的监督管理；卫生部负责职业病诊断工作；人社部负责工作保险管理、未成年工以及女工的劳动保护。国家监督管理是搞好安全生产的重要保证，企业负责制度的建立是搞好安全生产的主体，群众参与、社会监督、舆论监督是搞好安全生产的推动力量。各类监督管理性质不同，内容各有侧重、功能上实现互补。

1.1 安全生产监管执法现状

由图1的安全生产事故发生起数和死亡数可以看出，我国目前的安全生产形势总体上安全生产事故的发生在逐渐减少趋于好转，但安全生产的形势相对较严重。如何降低事故的发生率，使人民群众的生命和财产得到安全保障，使安全生产与繁荣发展的经济相适应，是政府需要解决的重大课题。国办发〔2015〕20号)要求，健全完善安全生产法律法规和标准体系、依法落实安全生产责任、创新安全生产监管执法机制、严格规范安全生产监管执法行为和加强安全生产监管执法能力建设，维护生命财产安全，指导实施安全生产监管执法。

图1 2006～2016年全国发生各类事故起数和死亡人数

为了应对在安全生产工作中的问题，近年来，我国推行了诸多前安全生产方面所未有的措施，出台了一系列安全生产的法律法规，并且开展各项专项整治活动，施行了追究重特大事故的责任制度，并且极大地增加了对安全生产的投入、倡导安全文化、大力发展科技兴安等，这一系列的举措使我国安全生产状况总体趋向于稳定和好转[4]。但是我国的安全生产总体基础比较薄弱，许多企业还无法自觉遵守法律法规规定的权利和履行相应的义务，各类安全生产事故的发生还不能得到有效控制，致使违反安全生产法律法规的行为普遍存在于各类事故隐患中得不到彻底的消除。因此，需要利用安全生产监管来解决我国在安全生产方面存在的问题，来促进我国生产的安全发展。

1.2 职业卫生监管执法现状

随着我国社会生产的发展，市场竞争变得日益激烈，在生产过程中人们往往更多的是专注于发展生产本身，从而或多或少地忽视了劳动者的工作条件和生产中的环境状况，也就是说现如今我国劳动者的工作条件和生产中环境状况的未得到相应的改善与进展，这与我国生产的发展速度是极其不相称，这就导致了我国现如今职业病高发的现象[5,6]。下图2为欧洲和中国职业报告职业病病例构成，我国职业病比例高度集中在尘肺病，与欧洲报告职业病病例构成相比，构成差别极大，这种现象值得我们关注，并且相信能够得到大幅度的改善。

图2 欧洲和中国职业报告职业病病例构成

由于许多新技术、新能源、新材料广泛的应用以及新产业的不断出现，导致在生产过程中又产生和出现了诸多我们从未预料到的职业健康安全问题。但是，人们在一味地追求生产，对这些前所未有的职业健康安全问题直接采取忽视的态度，导致我国现在职业病仍在继续上升阶段。据统计，国际上，事故与职业病死亡率之比为1∶6，累计1亿6千万人患职业病，损失占国民生产总值的4%。中国报告职业病病例构成中，其中尘肺病占90%，急性中毒占3%，慢性中毒占3%，其他职业病占4%。职业病危害分布广，存在多达30多个行业，且涉及人数众多。加上对存在职业病危害的用人单位、接触职业病危害的劳动者等底数仍然不清楚，职业病危害形势更加严峻。

我国的职业卫生的监管职能，在2011年年末才全部整合到我国的安监部门下管理，与安全生产相比较大约晚了十年之久，这就导致了职业卫生在安监部门系统内产生了一定的劣势。目前全世界的职业健康安全现状依然不乐观，并且是呈现恶化趋势[7]。职业健康监管工作面临着体制机制尚需进一步理顺、法规标准体系不健全、监管力量不足、执法不严职业病诊断难、赔偿救助不到位等问题。国家安全监管总局将职业健康监管摆上重要工作日程，为了达到安全生产“十三五”规划目标，需要建立健全职业健康工作责任体系，强化企业主体责任，明确和落实职业健康监管职责，强化属地管理责任，防止出现监管盲区。必须通过创新监管执法，在“防、治、保”方面理顺安全监管部门、卫生计生部门和劳动保障部门的职业健康监管职责，落实夯实防洪基础、作业场所危害管控、提高技术支撑水平等治理职业病危害措施，使得职业危害防治取得积极进展。

2 一体化监管可行性分析

2.1 一体化监管执法的必要性

近年来我国安全生产形势有一定的改观，但是安全生产没有得到突破性好转，职业病危害凸显，控制难度变大，因此需要两者并行合力监管执法，不忽视任何一方，管安全生产的同时也认真执行职业卫生的监管[8]。

实现一体化监管执法是全面加强职业卫生监管执法的必然要求[9]。2003年职业卫生现场监管职责划归安监部门，由于监管职能划转时间不长，不仅基层监管执法工作人员严重不足，而且专业监管执法工作人员更是缺乏，以现有基层和专业职业卫生监管执法工作人员来完成行业分布广且涉及人数众多的职业卫生监管任务，问题难得到改观安全生产以人为本，在监管当中，离开了人的健康监管就没有意义，安全生产与职业卫生同属于职业安全卫生范畴，同属于一个系统，两者的监管工作存在共同的特性，安全生产与职业卫生一体化监管既契合行政体制改革推行的简政放权政策，又推进了安全生产领域改革发展布局，还减轻了生产经营企业在监管过程中的负担。

2.2 一体化监管执法的可行性

2016年12月9日，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号)印发，36 处提到职业健康、职业病危害与职业病防治工作，这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件[2]，2017年6月22日，《国家安全监管总局关于推进安全生产与职业健康一体化监管执法的指导意见》(安监总安健〔2017〕74号)印发，在国家层面上为执行一体化监管执法提供了法律执行保障。发布后，各地区纷纷组织开展一体化监管执法活动，为到2030年实现职业安全卫生治理体系和治理能力现代化提供监管保障。

英国于1833年颁布了世界上第一个《工厂法》，该法对工人的劳动安全、卫生、福利作了规定，成为职业安全卫生立法的先驱；美国在立法方面有《职业安全卫生法》，劳工部秘书处建立了职业安全与卫生署，同时负责职业安全和职业卫生；日本《劳动安全卫生规则》内容涉及广泛，囊括了从标准、法规的制定，安全卫生监督、检验，到工伤保险与补偿等纵向一揽子事务。发达国家在工业化进程中探索实践出了适应生产的职业安全与职业卫生一体化监管模式，表明了一体化监管的有效性[10，11]。因此，可以借鉴国外一体化监管执法取得成效的经验开展适合我国实际情况的一体化监管执法。

实现一体化监管执法是提高监管效能、减轻企业负担的迫切要求。安全生产监管执法规定和要求包含了职业卫生监管执法的规定和要求；职业安全卫生监管人员需要同时接受安全生产和职业卫生法律法规及业务知识的培训，安全生产监管人员和职业卫生监管人员同时需要承担安全生产和职业卫生监管工作，提高职业安全卫生监管人员的业务素质能力；安全生产和职业卫生监管，都是安监部门的职责，职业安全与职业卫生的监管没有明显的界限，实施一体化监管，在避免政府对企业进行重叠监管、多部门重复监管、减轻企业在监管过程中的负担等方面，都有十分重要的作用。

3 结论

一体化监管执法可以避免由于多方执法机构执行监管造成被监管单位生产受到影响、监管意见出现矛盾现象、互相规避责任和企业经济负担加重等现象。在安全生产监管执法带动下，创新职业卫生监管执法，从而提高职业卫生监管执法效能，从而提高整个生产经营系统的安全卫生保障，为劳动者提供良好的生产经营环境。分析了安全生产和职业卫生一体化监管执法的可行性，为响应中发〔2016〕32号文(2016年12月9日)提出的“坚持管安全生产必须管职业健康，建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制”一体化监管执法措施提供基础支撑。

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[3] 周石峰. 建国初期生产安全问题初探[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2014.

[4] 蒋宏毅,李冬. 浅谈职业健康安全管理体系与企业安全文化建设[M].北京:国防工业出版社，2013.

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[7] 高翔. 职业病人权利保障[M].四川人民出版社, 2012.

[8] 吉成国,严东吉. 安全生产与职业卫生一体化监管探讨[J].中国安全科学学报,2015.

[9] 任国友. 中国职业安全卫生工作走一体化发展道路的必要性[J]. 安全, 2007, 28(8): 33-35.

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[11] 林琪. 中外职业卫生管理对比分析[M]. 天津：天津大学出版社，2014.