基于内涵式发展的高校财务管理创新

梁 勇，干胜道

(1.四川大学 商学院，成都 610064；2.四川师范大学 计划财务处，成都 610066)

基于内涵式发展的高校财务管理创新

梁 勇1，2，干胜道1

(1.四川大学 商学院，成都 610064；2.四川师范大学 计划财务处，成都 610066)

高校在经历外延式、规模化发展后，必然需要内涵上的质量回归，这给高校财务管理的变革带来了新的冲击与机遇。高校财务管理面临着严峻的形势，除了社会压力持续增长外，高校内部财务管理发展进程中也沉积了多元利益冲突和不少发展问题，思考和探索高校财务新的发展思路和空间，从财务本质上寻找突破口，以改革推动发展，提升财务管理水平，走内涵式发展建设道路，成为当前和未来高校财务管理需要解决的迫切问题。

高校；财务管理；内涵式发展；财务内控制度；绩效

一 引言

1985年以来，《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《关于进一步加强高校本科教学工作的若干意见》等系列文件的颁布，标志着我国高等教育开始探索内涵式发展道路。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出，高等教育要全面提高教育质量，提高人才培养质量，提升科学研究水平，增强社会服务能力。2012年，中共十八大报告再次强调要“推动高等教育内涵式发展”。2016年，教育部提出了加快“世界一流大学”和“一流学科”建设的“双一流”总体目标。当前我国高等教育已进入内涵式发展的实质阶段，质量与效益成为高校内涵发展的核心目标，提升学校核心竞争力成为各大高校谋求发展的奋斗目标[1]。高校内涵式发展势必对高校财务管理提出新的要求。

围绕高校内涵发展，理论界探讨了高校内涵发展模式与运行策略以及内涵式发展指标体系和实现路径，同时也从财务角度阐述了高校内涵发展对财务管理的要求以及财务适应高校内涵发展的未来发展方向。史为业提出要紧紧围绕学校内涵建设重心任务，创新财务管理理念，拓宽资金筹措渠道，加强预算管理，降低行政成本，优化支出结构等措施[2]。赵大运着重从资金角度提出要通过建立科学、合理的资金申报审批、资金使用监管、资金效益评价以及定期、长效的部门财务信息联动机制等财务管理工作机制来推进高校内涵式建设[3]。吴东霞提出高校财务部门要更新财务管理理念，加强财会队伍建设，创新财务管理过程，充分发挥财务管理和监督职能，才能适应高校内涵发展的需要[4]。王卫星等强调要建立基于内涵发展视角的高校财务分析指标体系和内部报告体系[5]，为评价和考核高校内涵式发展中的财务管理状况提供了客观依据。

综上所述，学者们对高校内涵发展背景下的高校财务管理进行了基础性探讨和研究，从某些角度提出了通过财务管理来促进高校内涵式发展的途径，然而较为系统地研究高校财务内涵发展的文献相对较少，未能真正把握高校财务的内涵与本质。同时受到政策与体制的约束，高校财务管理在多年的发展中始终找不到自身的主线条，财务核心规划总是被外在政策环境和内部发展方向所干扰。因此，我们有必要转变思路，回归财务本质，抓住财务内在发展要求，并结合当前高校内涵式发展战略，深入研究财务内涵建设，创新财务管理手段，全面提升财务管理水平。

二 高校内涵式发展对财务管理的客观要求

(一)高校教育经费投入稳步增长，使用绩效有待提高

近年来，高校自主权不断扩大，国家对高校生均财政拨款和各项专项资金支持力度逐年加大。从构成比例来看，国家财政拨款已占国家财政性教育经费的76%左右，2012—2015年连续四年占GDP比例超过4%[6]。在经费增加的情况下，国家更加关注经费使用的规范化和效益化，更加注重对教育经费投入的日常监督与效益评估。从教育经费支出结构来看，事业性经费支出逐年增加，基本建设支出逐年递减，意味着现有高校开始有限制地向规模发展投入。因此，在高校内涵发展的新环境下，尽快将经费的重心转移到教学科研、人才培养方面，更多地向发展高校核心竞争力倾斜，以改善教学科研条件、优化师资队伍结构，切实提升学校学科建设和教学质量水平，更好地保障和推动高等教育事业内涵发展，这是当前和未来高校财务管理所面临的新常态。

(二)高校财务监管力度持续加大，资金效益要求越来越严格

多年来，高校财务监督体系不完善，监督主体责任不明确，监督落实不到位，高校“三公”经费、科研经费、培训费、会议费等经费乱用、滥用、违规使用等现象突出，财务矛盾不断加大，职务犯罪案例层出不穷，严重制约着高校财务管理改革。2013年以来，教育部、财政部等主管部门先后开展了教育经费管理年活动、高校新财务制度与会计制度改革、高校内部控制制度建设等活动，通过专项巡视、领导干部经济责任审计、财务评价、内部稽核、专项检查等方式，加强高校财务监管。教育部专门成立了经费监管事务中心，建立了资金监控信息系统，督促各单位在资金使用上更加规范安全。高校内涵发展依赖于教育经费的保障，但是教育经费不仅在量上要加大，而且更需要提高经费使用效益。这要求高校财务管理人员转变思路，积极开展教育成本核算，推进节约型绿色校园建设，积极发挥资金对高校内涵发展的贡献作用，进而促进教育公平、推动教育质量提高。

(三)外延式发展中遗留的财务问题严重束缚了高校内涵式发展

高校外延式发展中单纯追求办学规模，使得高校教学科研质量、人才培养质量一度陷入停滞。高校航母式的发展，致使高校发展目标迷茫，财务管理问题凸显，较大程度制约了高校内涵式发展。高校扩招和新校区建设过程中投入的土地、房产、家具、仪器设备等固定资产管理账务价值有待进一步核实，资产购置与分配结构失衡，各单位重复购置严重，共享效益低，相互争夺资源的矛盾加大[7]；同时，资产使用与后期维护费用增大，成本补偿机制不健全，资产清查、累计折旧和资产价值重估压力大。高校通过BOT模式、公办民助、民办公助、独立学院等联合办学模式形成的资金和财产关系复杂，独立或联办学院转设后相关资产、债权债务、成本分摊、利益分配关系及其他关系清理难度加大。多元化发展的后勤社会化模式，使得高校与后勤财务关系不清晰，后勤经营性收益与非经营性负收益相抵后长期亏损，学校后勤保障成本支出仍然较大。近年来，国家频繁性财务专项检查和对高校全方位监管监控无不在预示着高校外延式发展所带来的遗留财务问题及消极影响亟需尽快得到全盘清理，解除高校发展的种种束缚和包袱，重新焕发高校的发展生机与活力。

(四)财务信息公开深入推进，迫切需要财务质量不断提升

2010年9月，教育部组织研究制定了《高等学校信息公开办法》，把过去被定位为高校机密的财务信息，如“收费的项目、依据、标准与投诉方式”，“财务、资产与财务管理制度”，“学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况”等，特别是反映高校事业发展过程中的实质性经费支出信息，如当前的“三公”经费、会议费、培训费、科研经费等等列入了信息公开的范围，引起了社会公众的高度关注。高校财务信息公开与质量披露，一方面，加深了高校教育信息公开程度，逐步覆盖到高校经费管理与使用；另一方面，对高校财务质量要求越来越高，促使高校在教育质量、人才质量提高的同时，也要提升财务基础规范和财务信息质量，能够禁得起社会监督。

三 以财务内涵式发展为主导的财务管理创新

财务内涵发展就是指以财务本身为载体，从内涵上去理解、把握财务本质和核心，从源头去挖掘财务内在潜力和核心竞争力。财务内涵发展思想是对当前高校财务种种难点问题和重点问题的一次全面、系统性的梳理和改造，是进一步深化高校财务改革、提升财务管理水平的综合体现。结合当前高校面临的政策环境和财务形势，财务内涵发展主要体现如下。

(一)转变财务观念，树立财务内涵思想

过去，在计划经济体制下，我国高校财务管理紧紧围绕教育事业发展要求，严格履行财力保障职能，注重资金核算和资金安全。随着高校独立自主权的逐渐扩大，教育经费规模大幅度提升，高校对内对外经济往来关系日益复杂，高校财务职能开始发生重大转变。高校财务面临的不再是简单的财务活动，而是涉及到极其复杂的财务利益关系网络。这客观要求高校要尽快转变财务观念，以财务内涵发展为导向，树立财务政策观、大财务观、价值观。财务政策观要求高校要清醒认识到：高校财务管理不是学校层面简单、独立的财务，而是国家的财务；要遵循国家财经政策要求，把握国家教育财政形势，按照国家对教育经费监管导向，规范经费管理和使用。大财务观客观要求高校管理层始终站在学校层面，综合为各类具体财务作指导，熟知高校财务的运行规律与特点，既有大局观念，更有微观视角，要求在财务上实行统一领导[8]，始终保持一级财务的主体地位及其对二级财务的领导、检查和监督。而价值观更注重对财务管理的价值实现，即财务在履行内在职能的同时也实现了其价值目标，规范了财务基础，提高了资金效益，发挥了财务服务作用，为高校内涵式发展提供了强有力的财力后盾。

(二)创新财务管理体系,健全经济责任机制

黄永林提出，高校财务管理体制改革必须与整个高等教育管理体制的改革相适应，科学的财务管理体制是高校财务工作的基础[9]。创新高校财务管理体制，要注重将学校的“统一领导”与校内各单位的“分级管理”相结合，通过财权下放，增强二级单位自主权，实现校院各层级事权与财权的匹配；同时建立健全对校院各层级单位经济责任考评体系，充分调动各学院的积极性，发挥它们参与理财、生财的主动性和创造性，为学校财务内涵发展目标的实现提供有效的体制保障。

同时，高校要建立明确的、系统的经济责任机制。首先，要强化学校重大经济事项的统一领导和集中管理制度，明确在党委领导下校长或分管副校长对全校财经工作负总责的机制，建立以总会计师为领导的财经小组集体讨论制度，严格实行“三重一大”集体决策制度，为校长、校长办公会和党委常委会最终决策提供依据。所有涉及经济事项必须预先经过学校财务部门及相关业务部门的统一审核与审签，重大经济事项严格按照财务部门、总会计师、分管校长、校长、校长办公会和党委常委会以及学校教工代表会的议事流程，研究讨论后才能予以财务处理。其次，完善各二级单位经济责任，明确要求各单位负责人、经办人是各项经济事项的责任主体，坚持“谁决策，谁负责；谁签字，谁担责；谁经办，谁有责”的原则，加强对二级单位的监督、检查和指导工作，在各二级单位建立重大经济事项报事先汇报制度。第三，完善多层次经济责任体系，科学划分学校内部机构财经管理职能，使财经活动的决策、执行和监督机构各司其责，形成合力。

(三)深化财务管理改革，提升财务管理水平

在新《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的规范要求下，打破原有的财务管理模式，正视当前高校财务管理的复杂性，直面多元化利益矛盾冲突，大胆创新，勇于尝试，在以内涵财务为核心思想的引导下，从基础抓起，深化财务管理改革，以解决问题来应对问题，不断修正，逐渐完善，最终实现内涵财务管理的规范、精细、绩效和阳光的目标。

1.完善财务制度体系建设

从学校内涵发展实际出发，坚持财务制度建设与学校内涵发展相结合，从财务制度建设、财务操作规程建设和财务服务指南建设三个层次入手，逐步细化深入，保证财务制度建设符合学校发展需求，具有全面性和可操作性。财务制度上要讲求宏观指导，具体包括财务管理体制、财务基础制度、财务组织制度、财务预算管理制度、财务内部控制制度、货币资金管理制度、债权债务管理制度、资产管理制度、经费支出管理制度、经费收入及分配管理制度及财务档案管理制度等方面内容。同时要注重微观操作，具体包括各项业务规则与操作指南，细化到每一项业务和办理业务的程序。进一步完善学校内涵建设经费使用管理办法，细化经费绩效考核细则，建立健全经费使用和管理的监督约束机制，确保财会人员在加强会计审核监督时能够有章可循、有据可依，做到客观、公正、透明。

2.夯实会计核算基础，开展会计核算精细化改革

一是要以新会计制度为依据，全面完善会计核算科目和项目，优化账务核算结构，科学反映账务核算信息。二是进一步规范会计核算基础工作，设置较为明晰的经费分类报销单，认真核实原始票据信息，摘要信息反映清晰。三是优化财务报销流程，减少审批程序，适当将财权下放，提高财务报销效率。四是改进报销支付手段，推进财务信息化改革，利用网上预约报销、网银支付、无现金报账和公务卡等方式，提高财务服务效率。五是厘清各种资金往来关系，清理一、二级财务以及与外单位之间应收款、暂付款、待清理账款等，确保高校对外资金往来关系稳定、健康和持续发展。六是加强会计档案管理，包括纸质档案和电子档案的归档管理，方便业务查询，提高财务档案利用效率。

3.加强绩效考评，完善财务内涵建设效益评价体系

经费绩效体现了教育经费在教育事业中发展的作用。高校财务内涵建设要紧紧围绕教育经费内部使用与管理的绩效建设。高校要积极开展绩效管理和绩效考评工作，强化绩效目标管理与项目资金使用相结合，对经费投入所产生的效益实行定性定量的考评，特别是国家重大项目经费的使用绩效要定性定量考评。预算编制与预算执行应被纳入财务内涵建设效益评价体系，通过预算目标来评价财务内涵建设的效益。同时，要将制度建设、管理水平等与财务内涵建设结合起来，从宏观财务环境为财务内涵评价提供依据。

四 有效开展高校财务内涵建设的措施

(一)以预算管理为主导，加强经费效益管理

“凡事预则立，不预则废”。财务预算是高校财务活动的基础，关系到预算资金的投入结构与方向。在新财务制度和会计制度贯彻实施后，特别是当前高校精细化财务的推进实施，对经费预算的科学性、准确性要求越来越高。按照新《预算法》要求，预算编制中要进一步强化预算刚性意识，严格执行“无预算无经费”，不得随意增加调整预算，保持预算的严肃性和一致性[10]156-165。加强资金管理，明细资金性质和用途，实行全面预算、零基预算，邀请专家参与评审预算编制中的专项申报，提升专项申报质量，推进预算编审科学化、精细化。建立重大项目支出预算立项论证制度、预算执行动态沟通协调机制和项目预算执行绩效评价体系，形成科学规范的预算编制体系。预算执行中，明确各项目责任单位、责任人，签订预算执行责任书。按照项目建设程序，报账需具备的手续，建立预算执行通报制度，定期召开预算执行推进会。预算考评中，建立预算执行奖惩制度，将预算执行结果直接与单位预算经费划拨和个人绩效挂钩，对预算执行不积极、预算执行效益差的单位扣减预算，鼓励和支持预算经费使用效果好的单位或个人，充分发挥预算“指挥棒”的调节作用。

(二)引入管理会计思想，完善财务内控体系

当前，管理会计思想已逐步深入人心，并逐步应用到各项事业管理活动中。管理会计强调以“价值创造”和“价值维护”为核心，通过运用管理会计工具，加强内部财务管理，强化各职能部门的协同管理，为管理层决策提供参谋服务。在高校内涵式发展中，通过管理会计系统和工具应用，全面、有效地将学校各相关单位连接起来，建立严密的内控体系，突出各单位之间协同管理的关键点，严控高校成本支出，为内涵式发展战略的贯彻落实提供资金支持和价值贡献。刘东等以系统控制论为指导，提出了以预算内控为主线，构建了包括预算管理控制系统、会计核算管理控制系统、资金管理控制系统、收入组织与学生资助管理控制系统、分配与绩效管理控制系统、票据(含支票)与印鉴管理控制系统、资产管理系统、财务信息发布与查询管理控制系统、内部稽核管理控制系统等九个子系统(见图1)[11]。考虑到当前高校财务监管范围、内容、各级财务关系，在此基础上，进一步完善财务内控体系，增加对二级财务机构的监督系统，从而实现高校“大财务”管理目标。同时，按照高校财务管理的多样化需求，结合财务内控体系，按照财务基础管理和业务管理要求，完善相应的财务流程，进一步明确财务程序，提高财务工作效率，为高校内涵式发展提供坚实的基础。

图1.学校财务内控制度系统

(三)加快财务信息化建设步伐，提升财务服务水平

进一步拓展账务处理方式，积极推进无等候报账(网上预约报账)，缓解前台排队报销压力，引入银行窗口服务、银校直联、公务卡结算方式，减少现金流动。通过财务信息化建设，强化财务大厅服务功能，提供便捷式的公用经费查询、财务报销信息查询、工资薪金收入查询、个税查询、学生财务信息查询等服务内容，切实改善师生办理财务业务的硬件条件。完善财务信息基础数据库，支持全校范围内的相关管理信息系统和公共服务平台的创建，增强财务信息共享程度。推进信息化服务平台建设，开通网上报账、网上税收申报、网上缴费、网上查询等服务；建立财务咨询服务中心或者设置专岗人员，负责指导师生办理财务业务；畅通信息和沟通渠道，主动公开财务信息，积极接受师生监督，通过微信、电子邮件、短信等现代通信手段为师生提供即时财务信息，促进信息对称，加深相互理解。增强财务人员服务意识，细化服务内容，更新服务手段，努力提升财务服务水平。

(四)加大财经宣传力度，落实各级经济责任制

在准确把握财经政策的基础上，财务部门要在政策宣传上狠下功夫，建立动态、分层级、多形式的财经政策宣传机制，进一步落实校内各级经济责任制，真正使责任到人。一是建立财务部门与各单位之间的财务三级分层联络员制度，即财务部门分管处领导、科长、一般岗位三级分层负责的财务联络员制度，进一步增强财务部门与高校内部各单位之间的信息沟通与交流，及时反映各部门对财务工作的需求，切实为教学、科研服务，提高高校财务管理水平。二是实行财务秘书制度。结合学校实际，校内各单位可设立专门的财务秘书岗位，由财务秘书负责各单位经费预算申报、日常财务报销和财经政策宣传工作。财务秘书统一纳入学校整体财务队伍管理，经常性开展财务秘书的业务培训，更新财务秘书业务知识。通过财务秘书与财务联络员之间业务沟通交流，点对点的对接，切实为广大师生服好务。三是细化经费责任主体，明确经济责任。学校校长或分管副校长负责一级财务工作的指导和监管，一级财务定期或不定期向校领导汇报请示。各相关职能部门负责归口管理经费，如设备部门负责全校教学设备经费的调配和管理。各单位实行财务“一支笔”授权制，即学院经费由院长负责审签，党支部活动费由学院书记负责审签，学生活动费和就业经费由学院副书记审签。

[1]瞿振元.高等教育内涵式发展的实现途径[J].中国高等教育，2013,(2):12-13,21.

[2]史为业.财务视角下高等教育内涵建设投入探析[J].教育财会研究，2010,(6):17-19.

[3]赵大运.高校内涵式建设下财务有效管理途径探究[J].企业研究，2011,(22):99.

[4]吴东霞.浅谈适应高校内涵建设的财务管理创新[J].会计之友，2012,(9中):123-125.

[5]王卫星,王爽,薛瑛强.基于内涵发展视角的高校财务分析研究[J].会计之友，2013，(12中)：80-84.

[6]全国教育事业发展统计公报[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn.

[7]叶青松,赵娟.高校财务管理面临的新挑战及整体改进研究[J].会计之友,2013,(9下):104-107.

[8]梁勇,干胜道.论高校“大财务观”[J].四川师范大学学报(社会科学版),2013,(3):83-88.

[9]黄永林.新中国成立60年高校财务管理体制的改革与创新[J].会计之友,2009，(12上):4-8.

[10]乔春华.高校预算管理研究[M].苏州：苏州大学出版社，2013.

[11]刘东，王雁.论高校财务内部控制体系的构建与完善[J].会计之友,2010,(9下)：112-116.

[责任编辑：钟秋波]

The Innovation of University Financial Management From the Perspective of Connotative Development

LIANG Yong1，2，GAN Sheng-dao1

(1.Business School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610064; 2.Planning Finance Department, Sichuan Normal University, Chengdu, Sichuan 610066, China)

Having experienced denotative and scale development， universities need a quality return on the connotation this brings new opportunities and impact to the reform of the financial management in universities. In recent years, university financial management is facing severe situation as social pressure continues to grow. At the same time, the internal financial management of universities has a lot of problems because of diversified conflicts of interests. taking the path of connotative construction, New financial development mode and space, a breakthrough in financial essence, promoting the development by reform, and enhancing financial management level are all urgent to be solved in financial management of the university at present and in the future.

universities; financial management; the connotative development; financial internal control system; performance

2016-11-10

四川省教育厅课题“高校财务内涵发展的关键指标与实施路径研究”(16SB0053)；四川省教育发展研究中心课题“论高校财经政策研读与财务基础规范研究”(CJF16010)阶段性研究成果。

梁勇(1977—)，男，四川绵竹人，四川大学商学院博士研究生，四川师范大学计划财务处副研究员、高级经济师，研究方向为会计理论与财务管理、高校财务管理; 干胜道(1967—)，男，安徽天长人，四川大学商学院教授、博士生导师，研究方向为会计理论与财务管理。

G647.5

A

1000-5315(2017)02-0079-06