法律视阈下农村家庭养老的困境及对策研究

郭剑平++缪俊花

摘要：以法律为切入视角，分析和总结农村家庭养老的困境及其原因，引发对农村家庭养老模式的新思考。得出结论，应该从健全现有家庭养老法律支持政策出发，通过提高农村老年人收入，弘扬孝道文化，因地制宜发展农村社会化养老服务等措施来完善农村家庭养老。

关键词：法律视角；农村家庭养老；困境；对策

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）21-5702-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.066

Study on the Dilemma and Countermeasure of Rural Family Endowment in Legal Perspective：Taking X County of Jiangsu Province as an Example

GUO Jian-ping，MIAO Jun-hua

（School of Public Management，Hohai University， Nanjing 210098，China）

Abstract： The dilemma of rural family endowment and the cause of this dilemma were analyzed and summerized in the perspective of law and polices. It raised a new way of thinking about the mode of rural family endowment. The conclusion showed that we could improve the rural family endowment by perfecting family pension law and policy，improve the rural elderly income，carry forward the culture of filial piety，adjust measures to local conditions development of rural social endowment service.

Key words： legal perspective； rural family endowment； dilemma； countermeasures

早在20世紀末，中国各方专家学者就对养老模式进行了较多的探索和研究。近些年，随着社会人口老龄化和新型城镇化进程的加快，人们对养老问题的关注更甚以往。中国由于历史、经济、文化等原因，家庭养老一直以来都是备受推崇的养老模式。穆光宗[1]认为家庭养老亲情滋养、其乐融融的功能是独一无二的，是人类社会传承千年最根本、最可靠的养老模式。而在农村地区，家庭更是老年人养老最有力的保障。穆光宗[2]认为相较于社会养老和自我养老，家庭养老的功能更完备，更能保证老年人的满意度。包括老年人的经济支持、情感支持和照料支持。

但在新型城镇化和老龄化的双重背景下，农村传统家庭养老模式受到了前所未有的冲击和挑战。刘若实[3]指出，随着家庭结构的变化、老龄化进程加快、大量劳动力外流和农村居民观念的变化等因素对家庭养老模式提出了诸多挑战。此时，仅依靠原有的道德自律已无法切实保障农村老年人的赡养权益，需要法律和道德共同发挥作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。在十八届四中全会依法治国理念指引下，家庭养老法律政策已得到了不断修订和完善，但在具体执行中仍面临许多现实困境，使其难以发挥应有的作用。在分析法律政策支持下农村家庭养老存在的困境及原因基础上，以法律为切入视角，结合实际情况提出完善农村家庭养老的思考和建议。

1 农村家庭养老的现状

随着人口出生率和死亡率的持续下降、人口平均预期寿命的延长，中国老龄化形势日益严峻。据《2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2015年底，中国65周岁以上的老年人口已经超过1.4亿，占总人口比例达到10.5%。而这一情况在农村更是突出，据人口专家预测到2020年中国农村65周岁以上老年人口的比例将达到14.0%～17.7%。可见，农村不仅是中国老年人最多的地区，也是老龄化程度和老年人口抚养比例最高的地区[4]。此外，随着城镇化不断推进，大量农村剩余劳动力向城市转移，这在加剧农村老龄化态势的同时使得农村的养老保障问题变得更加棘手。加上计划生育政策的实施，家庭结构发生重大改变，生育率下降、家庭规模减小，打破了家庭成员原有的养老资源平衡，家庭功能受到一定的冲击，使得依附于家庭的农村养老陷入困境。

1.1 江苏省X县农村家庭养老的现状

X县建于1961年，全县人口约61万，是个典型的以家庭养老为主的县城。长期以来，农业是其主导产业，主要农作物水稻、小麦、玉米等，经济收入取决于农作物的收成。X县下辖19个行政村，其中经济薄弱村占大多数，村集体可支配收入几乎为零，甚至有些年份还负债累累。由于历史、资源、地域等原因，县城的工业基础比较薄弱，仅有的工厂也是以原始加工类或科技附加值少的小企业为主，吸纳劳动力的能力很弱。随着新型城镇化的推进，为了增加家庭收入，农村青壮年劳动力开始向外输出，由此X县农村民生得到很大改善。目前，X县农村已经有70%的劳动力转向非农产业，农民的人均可支配收入提高到1.5万元，实现增长“十一连快”。另一方面随着农村劳动力持续向非农产业转移，农业、农村出现了农忙季节缺人手、务农劳动力老龄化、农业兼业化副业化等趋势。而留守的老弱妇孺，务农常常是维持家庭生活的惟一手段。根据X县农村的实际情况，将从经济供养、生活照料、精神慰藉三部分来分析农村家庭养老现状。

1.1.1 经济供养 经济供养是实现老年人老有所养的基础和前提，子女对老年人的经济供养水平直接关系到老年人晚年生活的质量，老年人只有具备了一定的物质基础才能进一步满足其他的发展需求。在农村，受养儿防老传统思想的影响，老人视子女为老年生活最大的依靠，其中儿子为经济赡养的主要承担者，女儿只需承担生活照料的义务。随着时代的发展，养儿防老的观念逐渐在转变，女儿也会给予一定经济支持，这在改善老人的生活上起到很大作用。但总体来说，子女对老人的经济供养水平普遍较低，农村中低龄老人大多选择自养自助方式养老，通过耕种农作物来获取经济收入，惟有在丧失劳动能力的情况下才会完全依靠子女。在生病住院时，子女的经济供养就显得更为重要，根源在于农村老人的收入来源单一、收入较低，无法承担巨额的看病费用。大多数老年农民都存在着健康问题，按村卫生室人员的说法，“富贵病”（高血压、糖尿病等）在农村老年人中的发生率超过50%。调查中更常见的是“腰腿疼痛”、“脑梗”等病状。

1.1.2 生活照料 老年人对家庭提供的生活照料需要程度与其年龄、身体状况有密切联系。按照人口学的定义，60～69岁为低龄老年人口，70～79岁为中龄老年人口，80岁以上为高龄老年人口。一般来说，老年人年龄越高其身体各项机能越退化，相应其健康状况也越下降，即此时老年人对家庭养老提供的生活照料需求程度最高。随着劳动力不断外迁，农村老年人与子女居住方式发生了变化，距离也在逐渐扩大，老人从子女身上得到的生活照料相应减少。因而，日常生活中老人和老伴的互相支持和照顾最为常见，当老人患上重大疾病时，子女才会特意从工作地赶回来。可见，农村家庭对老年人提供的生活照料支持正逐渐弱化，农村老年人的生活照料问题更加突出。尤其是失能半失能老人的生活照料，家庭养老的传统做法已无法应对，这种人口压力必然会向社会扩散。

1.1.3 精神慰藉 农村一直盛行养儿防老的养老理念，子女承欢膝下已成为老人老有所养的最好愿景。但是青壮年劳动力的大量外流，农村地区健全家庭越来越少，空巢老人问题在农村很典型，客观上造成对老人精神慰藉的缺位。在X县农村最为常见的是五口之家，家庭人口数主要集中分布在3～6人这一区间。但随着子女外出，农村空巢老人和独居老人数量不断上升，其中空巢老人2.5万人，接近老人总数的1/4。相对来说，农村老人经济需求度较低，在土地保障下，温饱早已不成问题。但平时身边缺少子女陪伴，文化娱乐活动几乎没有，加上经济条件有限，老人内心的孤独和寂寞找不到排遣的途径，导致老人的失落感比较重。其实，农村老人对精神生活关注和要求并不高，即使这样，农村老人的精神需求往往还是会被忽视。这和部分子女对赡养义务的认知误区有关，将赡养费的给付等同于赡养责任的履行，却对老人的精神健康不闻不问，让老人晚年生活深陷孤独。有些老人年老后不能创造财富价值，又不想成为子女的负担和累赘，甚至以自杀的方式结束自己的生命。可見，农村老人的精神生存状况十分令人堪忧。

1.2 农村家庭养老的法律政策现状

农村现行家庭养老法律政策，是以《宪法》为基础，《刑法》、《婚姻法》、《继承法》和《民事诉讼法》相配合，《老年人权益保障法》（2015年修正）为主，行政法规、部门规章、司法解释等的系统规定。《老年人权益保障法》是目前关于老年人的专门法律，以保障老年人的合法权益、弘扬中华民族敬老、养老、助老美德为立法宗旨，明确规定了赡养人范围和经济供养、生活照料、精神慰籍等方面应承担的责任和义务。此外，老年人权利在程序保护方面也有明确的规定。首先老年人在赡养纠纷诉讼中享有法律援助权，此外根据《民事诉讼法》相关规定，法院对于老年人的起诉一般实行优先立案、优先审理、优先执行，从而及时维护老年人的合法权益。

2 法律视角下农村家庭养老的困境及原因分析

在新型城镇化背景下，农村传统的家庭养老模式受到冲击和挑战，陷入了困境。因此，以法律为切入视角，分析和总结农村家庭养老存在的困境并进行原因分析。基于此，本研究选取江苏省X县的3个行政村进行调查，在访谈50位老人、大约10位年轻人及村干部的基础上，有以下发现。

2.1 供养主体缺位弱化了家庭养老功能

在计划生育政策实施下，中国家庭结构呈现出“四二一”的倒金字塔结构，家庭规模小型化、核心化趋势明显[5]。而随着新型城镇化进程的推进，为了寻求更多的发展机会，农村劳动力外流成为一种普遍现象。2015年末X县外出务工人数就占六成，而且每年以5%的趋势增长。子女外出务工客观上造成家庭供养主体的缺失，使得“父母在，不远游”失去了其实现基础。而有能力的农村人口，尤其是青壮年劳动力在城市立稳脚跟后也许不再返回乡村，而农村老人随迁的可能性很小，一方面是老人的意愿，更重要的是家庭的承受能力，导致留守老人在农村所占比例越来越高。虽然子女外出在经济供养方面可以为老人提供更多的支持，而在生活照料和精神慰藉方面支持力就相对减弱。但对留守老人而言，子女的生活照料和精神慰藉才是他们最需要的。家庭养老法律明确规定家庭成员应该经常看望和问候老年人，但法律规定也抵不过现实中“常回家看看”在时间和空间上的障碍。虽然法律原则上规定用人单位应保障赡养人探亲休假的权利，但大多数中小企业从业者并没有这一待遇，想回家却苦于没时间。如果可以结合《劳动法》给予配套支持，那么“常回家看看”就有了时间保障。

2.2 经济方式改变降低了家庭养老保障度

随着社会分工的细化，脱离传统小农的其他生存方式的可选择性，导致传统的劳动经验不再为年轻人所尊崇，从而直接影响着传统家庭意义上老人在家庭生产中的权威。与此同时，现代法律强调民主、平等，保护公民的财产权也意味着老人对财产不再有绝对的控制权，老人家庭中的权威地位随之下降。而农村老年人普遍收入较低，按照江苏省城乡居民基本养老保险基础养老金标准为每人每月105元，另外80～89岁、90～99岁以及百岁老人额外有每月50元、100元和300元的尊老金。虽然仍有劳作能力的老年人可以有种地养殖等收入，但根据调查，在X县农村从事农业活动每年每667 m2纯收入约1 000元。大部分老年人反映这些收入仅够维持日常开销。在中国传统观念里，父母习惯将生平积蓄花在儿女教育、结婚、建房上，老人基本没有积蓄，年老后从经济供养到生活照料都要依赖子女，赡养意味着物力财力的付出，当这种付出造成义务人生活负担加重甚至威胁其生存时，就会出现赡养纠纷甚至不履行赡养义务等事件发生，从而影响到农村老人的养老状况[6]。但在农村，由于老年人的受教育程度普遍不高，法律意识很是匮乏，甚至还有老人压根不懂法律。所以，即使子女不孝，老人也很少会运用法律武器维护自身利益。

2.3 法律意识淡薄阻碍了养老权益的维护

在基层治理方面乡规民约发挥着更重要的作用，乡规民约是农村地区居民约定俗成的一种社会行为规范。一旦村民发生某些违规行为，就依照乡规民约来处理，从而维护特定区域的社会秩序。正是受传统习惯影响，民众对法律政策缺乏认同感。根据X县3个农村的相关访谈，50位老人中80%表示对法律陌生，不具备基本的法律常识。剩余20%对法律有一定认识的老人大多是退休教师、医生或者村干部等。还有部分子女将赡养父母停留在个人道德层面，还未上升到法律层面。

民众法律意识淡薄，一方面是因为公民受古代“重刑轻民”法律传统影响，直至现在仍有普通百姓认为法律所调整的就是杀人、盗窃之类的犯罪行为，到迫不得已才运用法律维权[7]。另一方面，法律过于刚性容易造成“赢了官司、输了亲情”的局面。实际生活中，法律所明确的权利、义务容易被传统习惯所取代。例如法律上规定儿、女具有同等赡养义务，但农村地区养儿防老观念根深蒂固。尽管中国家庭养老法律支持体系从实体到程序、从内容到执行都有较为明确的规定，对于巩固家庭养老，保护老年人权益打下坚实基础。但现实生活中，尤其是农村地区，赡养及相关纠纷一旦发生，家庭养老法律往往遭遇困境。由于亲情障碍和对法律的认知误区，多数老人不到万不得已不会选择法律手段维权。另一方面，传统习惯对家庭养老的约束力已大不如从前，而且不具备法律效力，发生赡养纠纷后，受伤害最大的往往是老人，因而提高老人法律意识是维护养老权益的重要途径。

2.4 家庭养老替代性资源缺乏造成养老负担沉重

X县现有养老机构19家，其中公办养老机构占一半以上，共有床位1 239张，现服务老人约300位，绝大部分服务对象为五保老人。民办养老机构7家，床位共有450张，入住率不到20%。其余老人均选择家庭养老以及家庭养老为主、社区机构养老为辅的社区养老。从养老机构的低入住率和服务对象可以看出，家庭养老仍是X县最主要养老方式，农村地区更是如此。同时，由于农村经济水平、养老观念等原因，社会化养老也尚未建立起来。

但根据农村养老现状，家庭养老的替代性资源又是迫切需要的，尤其是对失能老人和半失能老人的照护。一是失能、半失能的空巢老人，子女在外打工无法进行照护，但老人又必须时刻有人在身边护理照料；二是“久病床前无孝子”，护理知识的匮乏和过长时间的照料会让照顾者身心疲惫，对整个家庭会造成沉重的心理压力。然而，目前对于农村失能和半失能老年人的照料护理问题仍然找不到解决的方式。农村的敬老院面向的对象是生活能够自理的五保老人，失能和半失能老人无法入住。由于資金有限，敬老院的护工少且缺乏专业护理知识，只能应付日常的生活照料和简单服务，失能和半失能老人即使入住也得不到较好的照护。而民办养老机构因为收费较高，农村家庭难以负担，也很少有农村老人入住。受疾病的困扰，一方面，有效劳动力弱化；另一方面，医药费支出增加造成养老成本提高，更有疾病严重的农民，还需要家庭其他劳动力照顾，使得原本并不富裕的家庭越来越陷入困境。

3 法律视角下完善农村家庭养老的对策建议

长期以来，农村老年人养老主要依赖家庭养老，由子女为老年人提供物质、精神、照料等方面支持。与此同时，农村地区缺乏家庭养老的替代性资源，老年人的晚年生活缺乏照料，其晚年生活不容乐观，老人的养老问题愈发严峻。而仅依靠道德自律已不能很好地保证老年人的权益，需要法律政策对家庭养老进行补充支持，从而促进农村家庭养老模式的进一步完善。

3.1 提高农村老年人经济收入

由于城乡基本养老保险水平的巨大差距，农村目前主要还是靠家庭养老，老人因缺乏经济地位使其权益得不到保障[8]，除了要通过发挥孝文化等传统美德以及完善法律和政策之外，提高农村老年人收入刻不容缓。首先要通过加大筹资力度，提高城乡居民基本养老保险个人缴费以及政府补贴额度，加大财政支持力度，调整财政支出结构，加大贫困人群参保的补助，或将部分扶贫和补贴资金直接用于城乡居民基本养老保险制度建设等措施，逐步提高农村地区基本养老保险养老金支付水平。近年来，农民遇到一些新情况，既面临农产品价格“天花板”和补贴“天花板”，又面临农业生产成本“地板”抬升，还面临工资性收入增长可能放缓的局面。要促进农民增收，政府应加大财政支农投入力度，在巩固原有增收渠道的情况下，支持农民创业富民行动，鼓励农民创业就业，推进农村的一、二、三产业融合发展，多途径开辟财产性收入渠道。同时，加快农业信息基础设施和信息技术推广运用，加快农村电子商务发展，培育更多“电商示范村”支持农民发展网店。另外可以借鉴德国农村土地置换做法，即当农村老年人达到一定年龄，可以自愿选择把自己的土地置换成较高额的养老金，使得他们有足够的资金颐养天年。

3.2 加强农村家庭养老配套支持政策

长期以来家庭养老这一模式的实施主要依靠社会道德的约束，而在社会剧烈变化的当下，子代对父代的报恩意识受到越来越大的冲击和削弱。道德的约束力是有限的，要让家庭养老政策落到实处必须要依靠法律法规规范。现有家庭养老法律政策以倡导性为主，现实性支撑不足。而家庭养老的完善，除了进一步健全现有法律外，必须要其他相关配套政策支持才能发挥应有的效果。而当代日本政府也实行了一系列有利于推进家庭养老的措施，如与老人同住的家庭以及低收入家庭赡养老人可以得到养老、医疗等多方面的津贴。新加坡政府在各项社会保障制度以及购房政策上对子女承担赡养责任予以支持。目前中国也急需探索对几代同居家庭、赡养老人的困难家庭、失能老人家庭以及为照顾老人而返乡的农民工家庭等提供一定的家庭养老津贴或税收优惠政策等，可以通过重点扶持农户家庭农场吸引农村青壮年劳动力返乡。2014年南京市实施“五类老人”在申请政府购买的居家养老服务的同时，如果其子女儿媳愿意在家照顾“五类老人”，从被聘用上岗担当养护任务起，每月可领取政府发给的300元（照顾半失能老人）或者400元（照顾失能老人）的补助工资，这无疑是家庭养老支持政策的一种尝试。

3.3 弘扬和强化农村孝文化

长远来看，弘扬孝道文化是解决农村家庭养老困境的治本之策[9]。如今农村老年人合法权益得不到保障，很大原因在于子女和晚辈乃至全社会淡化了对老人尊重和爱戴的传统文化。因而全社会要大力推广“百善孝为先”的传统孝道，宣扬尊老爱老美德，传播“尊老爱老模范”事迹，努力增强人们的孝道认同感和归属感，使孝道内化为个人的精神追求，外化为自觉行动。借鉴古代养老与视学相结合以及对孝德教育的高度重视，在义务教育中加强尊老爱老教育，可以将开学第一课设到养老机构或请老人到校讲课等方式将孝元素传递给每一位学生，进而影响到每个家庭，营造全社会尊老敬老氛围。

另外，大力宣传家庭养老法律政策来强化孝文化的重要性。依法治国成为基本国策以来，公民法律观念已有所改观，但不少地区仍存在不懂法的群众。通过严加查处不赡养老人、虐待遗弃老人、侵犯老人权益等典型案件，引导和规范人们的行为，敦促人们自觉自愿尊重和赡养老人，使尊老敬老成为社会风尚。农村因子女不孝被告上法院的案例很少，但是这并不说明现实中子女不孝顺老人的个案很少，而是“清官不理家务事”的传统观念影响了司法救济功能的发挥。尽管法律具有强制力，但是真正通过法律手段解决与子女矛盾的老人却很少，担心“赢了官司输了亲情”。所以不是万般无奈，老人不会轻易选择法律途径维权，从这方面看，法律在支撑家庭养老方面起着重要的防线作用和兜底作用。

3.4 因地制宜发展农村社会化养老服务

在人口老龄化背景下，单纯依靠血缘关系的家庭养老已经无法满足养老需求。且随着社会发展，为了更好地抵御自然和社会风险，养老服务由家庭向社会转移是必然趋势[10]。目前城市的社会化养老服务已逐步完善，而农村还远远不够。以调查的X县为例，该县每个乡镇设一个公办的社会福利院，仅限于农村五保老人入住。社会化的民办养老机构几乎没有，失能半失能老人想入住机构，要么到县城要么到其他较远的地方，不利于子女探望。而处于起步阶段的农村居家养老服务中心还停留在“老年活动室”水平，服务内容不全、质量不高、形式简单、氛围不浓，离老年人的服务需求有很大差距。事实上，农村居家养老服务中心只设站不提供实质服务的“挂牌现象”很普遍，由于人员、经费等制约因素，居家养老服务中心形同虚设。调查过程中农村老人们一致认为，农村迫切需要医养结合的服务机构，建议把目前的居家养老服务中心和当地卫生服务中心整合，在2～3个村的中心地带建立兼有养老、医疗和康复护理的机构，开展多样化的养老服务，为独居老人或空巢老人上门服务时，通过互联网定期向在外的子女汇报老人情况；而对于有失能、半失能老人，养老负担沉重的家庭，老人入住机构时，政府可以为其购买服务。这不失为农村未来的社会养老服务发展方向之一。

4 小结

在新形势下保障老年人权益，除完善家庭赡养法律制度和尊敬爱戴老人的社会风尚，大力弘扬孝文化，还要针对家庭养老法律在农村实施遇到的困境，考虑到法律政策的局限性。法律的主要作用在于威慑不赡养行为，其宗旨在于教育、约束公民不去触犯法律底线。因而在出台各项家庭养老配套政策的同时，最根本的是要提高农村老年人收入水平。依托现有的农村居家养老服务中心，整合村医疗卫生设施资源，因地制宜发展农村家门口的社会化养老服务，有效保障农村老人的养老问题。同时要引导老人树立自我养老观念，在劳动年龄时期有意识地储蓄养老金，掌握家庭财富和资源，变依赖养老为独立养老，变依靠子女养老为依靠自己养老。

参考文献：

[1] 穆光宗.当前家庭养老面临的困境及应对[N].人民日报，2014-06-16（15）.

[2] 穆光宗.重建家庭养老制度——基于浙江、江苏两地调研的思考[J].中国延安干部学院学报，2015（2）：133-136.

[3] 刘若实.中国农村家庭养老的现状与挑战[J].中国商界，2008（9）：217.

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[5] 王利娜，李净净.农村家庭养老面临的困境及出路走向[J].青年与社会，2014（3）：228-229.

[6] 王 萍，李树茁.农村家庭养老的变迁和老年人的健康[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

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[8] 黄晓平.比较视野下的中国古今敬老养老法律[J].湖北广播电视大学学报，2009，29（4）：85-86.

[9] 余飞跃.家庭养老的困境与出路[J].重庆大学学报（社会科学版），2011（5）：124-130.

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