基于公共资源理论的损害生态终身追责制度分析

王博

摘要：损害生态终身追责制度是健全环境保护法规、推进生态文明体系建设的关键，公共资源理论是该制度的理论基础。尽快建立损害生态追责制度，规范相关行政行为，已成为学术界与实务界的共识。本研究首先尝试界定损害生态终身追责制度，并通过公共资源理论阐述该制度的理论基础，从而为健全、完善该追责制度提出了政策建议。

关键词：损害生态终身追责制度；公共资源理论；生态文明体系

中图分类号：F322 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）21-5690-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.063

Analysis on Lifelong Responsibility System for Ecological Damage

Based on the Theory of Public Resources

WANG Si-bo

（Department of Rural Development， Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract：Lifelong responsibility system for ecological damage is critical to improve the environmental protection laws and promote the construction of ecological civilization system， and the theory of public resources is the theoretical basis of the system. As soon as possible to establish an responsibility system for ecological damage， and regulate the related administrative actions， has become the consensus in the academic and practical circles. It was the first attempt to define the connotation of lifelong responsibility system for ecological damage， and then analyze the system's theoretical basis from the theory of public resources， and thereby put forward political suggestions for improvement and perfection of the responsibility system.

Key words： lifelong responsibility system for ecological damage； theory of public resources； Ecological civilization system

19世紀70年代后期，改革开放促进中国经济迅速发展，但由于对资源严重的依赖性，致使发展过程中存在严重的隐患，生态破坏问题随之产生，生态保护的法制化进程势在必行。央视网消息报道称，2015年7月初，习近平主席主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议，会议主题是落实生态环境损害追责制度，开展领导干部自然资源资产离任审计试点，并强调无论提拔或退休，损害生态必须追责。损害生态终身追责制度的落地，不仅能有效约束、监督相关负责人在工作中忽视生态、急功近利追求政绩的行为，而且对推进绿色化、生态文明建设也具有重大意义。相关部门应建立与预防、监管机制体系相结合的损害生态终身追责制度、规范离任审计工作、探索综合审计模式，创新政绩考核评价体系、设立生态恢复基金。

1 公共资源理论

物品类型决定生产者和消费者面临迥异的激励与约束条件[1]。依据经济学理论，物品可分为公共物品和私人物品两种类型。公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论[2]。由于公共资源，如湿地、森林以及海洋等资源与准公共物品有必然联系，所以首先对公共物品理论进行介绍。

1.1 公共物品及准公共物品界定

公共物品的两大特性，即消费的非竞争性与非排他性[3]。消费的非竞争性表示随着消费者数量增加不会影响个体消费者的消费水平，亦或增加消费者数量的边际成本为零；消费的非排他性表示某物品的消费不具有排除其他人的条件，任何人都有随时使用的可能。同时具有两种特性的公共物品为纯公共物品，狭义的公共物品概念是指纯公共物品，有相当数量的物品介于两者之间，不属于纯公共物品和纯私人物品，此类物品统称为准公共物品[4]。广义的公共物品包括纯公共物品和准公共物品。准公共物品依其特性可分为两类，即一类为具有消费的非排他性，但具有消费的竞争性，称为可拥有物品；另一类是具有消费的非竞争性，但具有消费的排他性，可称为俱乐部物品[5]。

1.2 公共资源的界定

湿地、海洋、草地、土地、森林、矿产等公共资源都属于准公共物品。在经济学上，公共资源是指满足以下两个条件的自然资源：一是这些资源不为任何个人或企业组织所拥有；二是社会成员可以自由地利用这些资源[6]。这两个条件决定了公共资源具备了非排他性的特点，但却不具备非竞争性的特征，即具备竞争性特征。公共资源的非排他性使得在可利用资源有限的情况下，若一个人增加对资源的利用，那么留给其他使用者的资源就自然减少，竞争性的特征“迫使”个体使用者不得不增加对公共资源的开采量。以上特性导致公共资源市场失灵现象明显，即一些社会成员因其他成员对公共资源的使用而遭受到损失时，他们却无法为此得到补偿，这就是成本的外部化，或称外部效应[7]。

2 损害生态终身追责制度

损害生态终身追责制度仍处在探索阶段，目前学术界还没有关于其公认、权威的释义，结合环境保护法及相关法律文件，本研究尝试阐述损害生态环境终身追责的定义，即地方政府机构在其所管辖的部门内，及其地方干部在其工作范围内因故意、过失等没有正确履行其生态环境责任或者生态环境责任缺失而造成地方生态被破坏，或者人民生命财产受到威胁，给当地造成不良后果的行为，而应对其进行终身追责的制度。

建立责任终身追究制度，对生态意识薄弱、盲目决策、造成严重后果的官员，不但追究其责任，而且应该终身追究。“终身”含义[8]即领导干部任职期间以牺牲环境换取政绩者，即使转任、升迁，退居二线，甚至退休、离职，也要为在其任职期间，因有意或者过失造成的生态环境问题负责，坚持功过分明、问责到底，绝不姑息。问责制度的关键在于提高官员环保意识，从而监督官员对环保责任的履行。

3 公共资源理论是生态追责制度的理论基础

3.1 实施损害生态终身追责制度是缓解市场失灵的必要手段

生态环境属于公共资源，其有别于私人物品，不具有“排他性”和“竞用性”。就公共资源而论，经济参与者同时享有共同的生态环境资源，参与者之间就公共资源使用得到效用具有极强的相关性，该市场缺乏调控公共资源达到最优化配置的内在机制[9]。

近年来，全国生态环境整体质量下降，资源紧缺、灾难频发，其重要原因是官员在决策时，有意逃避或忽略生态资源开发的社会成本，过度开发、利用、破坏生态资源，致人民利益受到侵害。损害生态终身追责制度的实施能够有效监督、约束、规范相关负责人的执政行为，促使相关人员关注生态资源开发存在的社会成本，对成本进行合理分摊，并能够延长官员承担相关责任的时间维度，促进经济绿色化、可持续、健康发展。

3.2 实施损害生态终身追责制度能够有效遏制“公地悲剧”的发生

在经济活动中，由于边际私人收益和边际社会收益差别，致使索取的生态环境资源超出了生态承受能力，最终导致“公地悲剧”发生[9]。如图1所示，假定MP表示开发生态资源的边际收益曲线，AP为多开发单位生态资源的经济收益曲线，P为单位生态资源开发使用成本。如果生态资源的产权、责任制度明晰，官员在决策开发程度时会选择有效开发、占有量a，使得开发生态资源的边际收益MP等于单位生态资源的使用成本P。但目前中国生态资源开发的产权、责任制度还不成熟，政府决策生态资源开发、利用时会超过最优量a，增加至利润为0的均衡开发、占有量b，此时生态开发、利用超过地区承受能力，最终导致“公地悲剧”事件发生较为频繁。

生态环境属于公共资源，中国政府是生态公共资源的惟一管理者，政府对生态公共资源管理具有决定性作用。以“资源诅咒”现象为例，“资源诅咒”是“公地悲剧”的一种情况，此现象在中国能源富集地区较为普遍，如辽宁阜新、甘肃玉门、内蒙古鄂尔多斯等地。政府为了加速本地国民生产总值的提升，过度攫取本地能源，能源的过度开采使得地区生产总值有所提高，但地区生态环境遭到严重破坏，经济可持续发展受到威胁，最终导致该地变为不毛之地。损害生态终身追责制度的实施，不仅能够有效引导政府对生态资源合理开发，同时也能提高官员对地区未来可持续发展的责任感，从而有效遏制“公地悲剧”发生。

3.3 實施损害生态终身追责制度能够避免“免费乘车”现象

经济活动的私人成本小于该活动所造成的社会成本，这种性质的外部影响被称为“外部不经济”。“外部不经济”在生活生产活动中普遍存在，“有人消费，没人买单”情况时有发生，免费乘车现象在公共资源领域较为严重[9]。中国法制不断完善，但至今，参与者在生态资源开发、利用、破坏中应承担责任尚属空白，对公共资源的社会成本缺乏权威的评价衡量机制与支付机制。官员忽视生态资源社会成本，酿成悲剧的现象时有发生。由于缺乏生态资源开发责任机制，加之环境问题存在滞后性，官员在决策规划时只注重决策行为应承担的经济成本，而忽视决策行为的生态环境成本，如图2所示。MC为经济行为的边际成本，MC+ME为涵盖生态环境成本的经济行为总体边际成本，相关负责人员决策政策执行程度时，应充分考虑生态资源成本，将政策执行程度控制在a1位置。但现实中，政府官员为了提升本地区生产总值，往往忽略生态成本，庇护污染企业，将政策执行程度决策在a2位置，政策执行的生态损耗超过本地区生态环境承受能力，导致地区生态环境恶化、甚至崩溃，给人民生命财产和人身安全带来威胁，给国家造成不可估量的损失。

中国一些地区，官员由于生态责任缺失或者是决策失误，致使河流、荒山、荒漠等公共资源变成了工厂企业、生活垃圾堆放的场所。地方政府只注重经济增长，不顾人民生命健康、安全，在地区过度引进、批准污染企业生产，超过地区生态承受能力，生态环境平衡机制遭遇挑战。由于环境污染，当地人民的健康受到威胁，成为了经济增长的牺牲品。损害生态终身追责制度的实施提高官员社会责任感，引导官员关注人民健康状况，考虑政策实施的负外部性。同时促使官员正确评估经济行为的生态环境成本，使地区经济行为、生态环境开发达到最优配置，最终实现经济发展绿色化及社会福利最大化。

4 实施损害生态终身追责制度政策建议

4.1 建立与预防、监管机制体系相结合的损害生态终身追责制度

终身追责制度以经济学的公共资源理论为基础，使生态资源的责任明晰，提高官员的生态责任意识，优化官员的决策行为。但损害生态终身追责制存在事后追责难、取证难的现实问题。终身追责机制更主要的作用在于其威慑力，缺乏预防能力。一旦造成严重的环境污染，再严厉、再到位的追责都无法弥补已造成的损失。所以，在保护生态环境方面，除了建立损害生态终身追责制，还应该建立一整套与追责制度相结合科学合理的预防、监管机制体系。具体应做到：①监督管理部门应该明确监督管理重点对象、区域、内容，通过暗访、调研，发现问题及时取证，对相关不当行为进行制止，同时对相关人员进行追责审查。②完善生态环境监测网络，关键是要通过全面设点、全国联网、自动预警、依法追责，形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局，为环境保护提供科学依据。利用网络技术，建立实时、公开举报系统，对提供有价值信息的举报人给予适当奖励。③加强官员社会公德教育，提高其群体的道德水平，通过媒体群众监督、道义劝说等方式，提高政府官员的社会责任感与自我监督意识。

4.2 规范离任审计工作执行标准

离任审计工作是实施损害生态终身追责制度的重要组成部分，监督领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产集约利用和生态环境安全。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，使得领导干部自然资源资产离任审计有章可循。但目前离任审计制度的可行性尚不确定，相关领导小组应该通过理论与实践探索，尽快探索并制定一套比较成熟、可行性强的审计方案，明确奖惩办法及标准，并出台相关法律法规，将成熟的离任审计评价体系在全国范围推广[10]。明确领导干部责任范围，建立离任审计与任中审计、经济审计、廉洁审计等多种审计方式相结合的综合审计评价体系。具体应做到：①保障审计体制有效运行，将国家审计机关与政府行政机构完全剥离，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导，对地方人大常委会负责并报告工作，保障审计行政执法力度。②加强对审计人员的培训力度，不断提高审计工作人员职业素养，改善审计人员的知识结构。③推行审计结果公告制度，提高政府管理的公开性和透明度，让公共资源审计的结果接受社会舆论的监督。

4.3 创新政绩考核评价体系

中国现行的以地区生产总值为重心的政绩考核评价体系，导致官员往往以牺牲群众健康和破坏生态环境为代价，换来短期的经济增长。实行终身责任追究制度，需要建立科学的官员生态政绩考核评价体系，坚决把空气质量、水土流失、资源消耗量、生态状况等体现地区绿色化、生态文明现状的指标纳入经济社会发展评价体系，进而将生态文明纳入领导干部考核评价体系，将考核结果与干部的提拔任用相挂钩，引导领导干部主动关注生态文明问题，意识到生态环境的重要性[11]。具体应做到：①规范生态文明评价体系与考评办法，根据地区特点将测评体系指标化、标准化，使其具有较强的操作性与可行性。②构建生态文明测评的赏罚体制，强化相关执法、行政力度。

4.4 设立生态恢复基金

生态环境是公共产品，向社会提供良好的环境是政府职责。损害生态环境终身追责制度是为了避免相关责任人在享受权利的同时，忽视保护生态环境的责任和义务，该制度是为了维护公众利益，挽回公众损失，其在审理过程中的鉴定费用、核算费用等审理费用应由财政、社会以及涉事行政人员、企业、公民共同承担。根据国家《公益信托法规》规定，应该在各省、市部门建立“生态环境行政案件审理公益基金”，该基金主要来源于当地政府财政投入、社会募捐资金以及对失职行政人员、相关责任人的处罚。其可用于破坏环境行政案件审理与恢复被破坏的生态环境。

参考文献：

[1] SIMONE A D，GRAZIANO M G. The pure theory of public goods：The case of many commodities[J].Journal of Mathematical Economics，2004，40（7）：847-868.

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[3] MUSGRAVE R A. Thcory of Public Finance[M]. New York： McGraw Hill，1959.

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[5] （英）布 朗，（英）杰克逊.公共部门经济学[M].张馨主，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

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[10] 温皓亮.公共资源审计理论体系研究[D].长沙：中南大学，2007.

[11] 谭九生，赵友华.重大行政决策终身追责中“双轨型”档案制度的构建及应用[J].浙江档案，2015（4）：14-17.