智能化治理与智慧化服务：打造政务服务新模式

汪玉凯

智能化治理，智慧化服务是智慧政府的最显著特征

目前，我国正在建设新型城市，这种新型城市包括五个模块的结构：处在最高端的是智慧政府，下面依次是智慧民生、智慧经济，以及最底层的智能化基础设施支撑和智慧化布局。从结构上来看，处于最高端的智慧政府将会对整个智慧城市的发展起到规划和引领的作用。而从智慧政务的方面来理解，智慧化治理和智慧化服务可能是智慧政务最本质、最显著的特征。对于这方面，可以从四个角度来进行理解。

智慧政府就是基于公共属性和信息技术所构建的现代化政府。智慧政府的公共属性集中体现在治理和服务两个方面。具体来说，体现在代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任等六个方面。

从智慧政府的本质看。智慧政府的本质体现在五位一体的政务治理和服务两大层面，也可以概括为感知、融合、共享、协同、智能五个方面。因为，我国的智慧城市是通过互联网增加各种基础设施来感知的。

从智慧政府的目标看。从根本上来看，智慧政府是通过智能的治理、智慧化的服务来打造公平正义、廉洁有为的现代化政府。这包括两个目标，也就是双结构目标。第一个目标是提高民众的便捷感、安全感、获得感、公正感和幸福感。因为无论是智慧城市的建设还是智慧政府的建设，都离不开人，都是为人而建设。第二个目标就是提升政府的公共政策、社会治理、民生服务、自身约束和促进经济增长等五种能力。只有这五种能力得以提升，才能更好的为公众提供服务。

从智慧政府建设的路径看。要通过现代化的信息网络技术应用，特别是大数据、云计算、移动互联网和物联网等技术应用，打造整体政府、开放政府、协同政府三种新的网络政府形态，最终建成智慧政府。整体政府就是说要用新的网络形态，创建法制政府、服务政府、廉洁政府，用信息网络政府打造无缝对接的政府。开放政府则包含信息开放和数据开放两个方面，同时开放政府也包含着两层含义。一方面政府部门的职责数据应该开放、共享，否则无法协同；另一方面，政府数据向社会开放，是因为民众的权威信息都汇总沉淀到了政府各部门，政府是最大的公共信息源。如果这些数据不向社会开放的话，大数据无法被使用，相关的大数据公司也就无法开发出多种多样的应用。因此，政府很有必要定期开放数据，让社会进行挖掘再利用。只有开放政府构建起来，才有可能构建出协同政府。协同政府通过流程再造、优化，提高效率，最后才可能达到智能化的治理、智慧化的服务。

智慧民生是智慧政府的核心

一直以来，习总书记都在不断强调民生。他说只要人民群众向往的，就是我们的奋斗目标。基于习总书记的治国理念与未来国家治理现代化，体现了依法治国、服务利民、公平公正、特行独立这四个治国理念和重塑中国执政形象、重建中国官场、重构中国秩序、重构中国价值和重构中国发展方向等五大治国使命。而现在，要构建人民满意的政府，对绝大部分人民来讲，就要看民生服务能不能服务到位，能不能关注民生。因此，我认为，构建智慧政府，核心是要大力发展智慧民生。

民生问题突出，是中国社会矛盾尖锐的根源

改革开放三十年以来，每个老百姓都从中得到了实惠，但民众对现在的民生服务并不满意，当前的民生问题非常突出。一方面，体现在看病难、上学难、住房难、养老难、就业难这五大民生问题，这群众五难是绝大多数底层老百姓关注的焦点。另外一方面，体现在企业、民众在政府办事难、负担重。现在仍有“门难进、脸难看”，甚至不给钱办不了事的情况发生。而民生问题突出则容易造成大量社会矛盾尖锐，增加群体性事件，使民众对党和政府的信任带来很大的危险。

民生问题突出的原因分析

从社会结构上来看，有两个结构性的变化深刻影响着普通百姓对政府的民生服务诉求。第一个是中国社会正从生存性社会转向发展型社会；第二个变化是中国正从中等人类发展水平国家向高等人类发展水平国家转换。

从生存性社会向发展型社会转变有四个标志。一是恩格尔系数。发展型社会的恩格尔系数会降到50%以下，而我国城市和农村现在的恩格尔系数在34%-40%之间。二是第三产业。发展型社会中，第一产业占GDP的比重不能超过15%，第三产业则不能低于40%。我国去年第三产业占GDP的比重达50.5%。三是中产阶级人数占比相对要高，最穷和最富的人则是少数。据美国有关研究表明，我国已有4億中产阶级，随后几年，这一人数可能达到7至8亿。四是城镇化率。发展型社会的城镇化率不能低于40%，而我国去年城镇化率达到55%。这四个数据指标能表明是否完全跨入发展型社会，而发展型社会将深刻影响到老百姓对政府提供服务的诉求。

联合国曾提出医疗指数、教育指数、生活质量指数等三大指数来衡量人类发展指数。利用这三大指数，联合国衡量了全世界两百多个国家和地区，对三大指数加起来平均值在0.5以下的，定义为低生活质量国家；平均值处于0.5-0.8的，定义为中等发展国家；平均值达到0.8以上的，定义为高发展水平国家。目前，我国的这个平均值大体处于0.78左右，正由中等人类发展水平向高等人类发展水平变化，处于临界点的状态。而人类高发展水平的到来将深刻影响到老百姓的公共服务需求，进而影响社会结构的重大变化。

那么是什么造成了我国民生问题突出，矛盾越来越尖锐？我认为有三个方面的原因。首先我国政府在公共服务的投入方面不足，并且相当不够。我国现在对民生的投入占整个财政支出的比重大概是30%，只有发达国家平均水平的一半。其次改革成果不能被全民共享，贫富差距过大。最后，我国公共服务的供需矛盾突出，政府提供服务的方式陈旧、落后。比如计划经济时代，虽然经济贫困，但食品药品安全能得到保障。而如今，经济得到了极大的发展，可是食品药品安全问题没有了很好的保障，大量个人信息被泄露，给电信诈骗提供方便，房价虚高导致老百姓买不起房等等。因此，如果不能为绝大多数普通百姓提供更好的基本民生服务的话，公共服务的供需矛盾将会更加突出。

政务信息化发展面临的问题突出

政务信息化在中国的发展还是很快的，现在县级以上的各级政府，如果离开了信息化，就几乎“玩不转”了。这说明我国从中央到地方的各级党政机关对信息化的依赖程度已经非常高了。但通过仔细观察，可以发现我国政务信息化还存在着三方面问题。

一是电子政务在解决经济社会中面临的问题方面，特别是解决民生服务方面，作用明显不足，体制障碍、应用滞后、各自为战、难以形成合力的问题相对突出。二是以电子政务为依托的民生服务，滞后于电子商务发展以及信息社会的快速到来。究其原因，我认为，十年前是政务信息化带动企业信息化，电子政务带动电子商务，带动社会信息化的发展；而经过十年的发展，已经变成了电子商务“陪着”电子政务走，社会信息化“陪着”政务信息化走。因为电子商务和社会信息化完全是靠市场的力量、市场机制来推动的，而电子政务则完全靠行政驱动，需要主要领导人强力推动。三是政府信息能力、公共服务和社会治理能力与强大的公众诉求有明显的落差。其中包括企业、民众在政府办事的便捷性，政府公共信息的提供和服务，保障个人隐私等公众的安全感，社会的广泛参与与互联网内容管理的冲突等方面。

通过互联网+政务服务，打造政务服务新模式

在互联网+的大背景下，互联网+政务服务的提出，为构建智慧城市，加快政府信息化步伐提供了非常多的抓手。

互联网+政务服务，为打造政务服务新模式提供契机

首先消费互联网异军突起、产业互联网构建、社会信息化水平快速提升，这些互联网的普及和应用为实施互联网+政务服务奠定了基础。其次，以简政放权和行政审批改革为重点的政府改革，为实施互联网+政务服务扫清体制机制障碍。李克强总理对改革提出了三句话——简政放权、放管结合、优化服务，是本轮行政改革最显著的特征。而审批、监管体制改革，将为大数据应用提供制度保障，其中审批和监管分离，最重要的是体制不变，通过技术手段来实现。同时，我们要大力推进城市综合执法改革，特别是县域综合执法探索，打破每个部门都有执法队伍，在执法过程中形成交叉的情况。这个改革将深刻影响到网络化治理和社会治理。最后要构建“五张清单一张网”，为互联网+政务服务应用创造条件。五张清单包括权力清单、责任清单、负面清单、公共服务项目清单、财政专项资金清单，一张网则是指打造一体化的公共服务网。在这方面，全国只有广东和浙江两个省做到了，其中浙江省做得最彻底。我相信，如果全国能普遍做到“五张清单一张网”，将为我们下一步构建互联网+政务服务奠定非常重要的条件。

借助互联网+政务服务，创新政务服务新模式

如何准确把握互联网+政务服务的内涵。一是这个政务服务决不是单一的公共服务，也包括监管服务和治理等。当然，管理也是服务，是最大的服务。互联网+政务服务的核心是管理智能化、服务智慧化，就是智能化管理、智慧化服务。其主要发展逻辑主要突出“三个一”——一号申请、一口受理、一网通办。这“三个一”是立体的，不是平面的。而“三个一”后面的逻辑是一号申请，就必须要有强大的数据量支撑。只有一号申请，一口受理，有数据库和共享平台的支撑，才能够支撑一网通办。所以这“三个一”的核心寓意是单一号，小窗口，大网络。其基本逻辑是运用互联网+政务服务，实现资源共享，政府协同运作，构建全新的政务服务体系，打造新的政务服务模式。

在此基础上构建统一的智能化治理和智慧化服务三大系统。一是构建民生服务系统，提高政府民生服务能力，其中包括医疗等各个方面。第二是监管电子服务系统，提高政府社会治理能力。第三个是约束型电子服务系统，提高政府对公权利的制约能力。

目前全国有六种代表性的创新服务模式。一是以银川、江苏盱眙为代表的行政审批局模式，全国现在共有六个地方在做行政审批局的模式。二是以广东、浙江全省网上大厅为代表的政务服务模式。三是以上海、广东佛山、江门为代表的一门式服务模式（重点在街镇、基层）。这种模式没有变革体系，完全是以技术为跳板，将大数据融入其中，通过数据实现为决策部门提供支持。四是以广州琶洲政务客厅为代表的服務模式。广州琶洲通过平台提供VIP服务，实现完全面对面服务，取消窗口服务。五是以山东威海社保、就业服务全市通办服务模式，目前应用已经非常深入。威海市民现在可以通过网上缴费、服务大厅、服务周转以及手机App四种方式来实现缴纳社保、医保报销等服务。六是以湖北巴东为代表的村民办事不出村服务模式。这种模式通过将线上权限下放给乡镇，实现让信息多跑路、群众少跑腿。

（作者系中国行政体制改革研究会副会长、国家信息化专家咨询委员会委员、北京大学政府管理学院博士生导师、国家行政学院教授）