法治政府评价指标体系构建

2017-03-18潘晓珍王传刚

华南理工大学学报(社会科学版) 2017年1期

潘晓珍+王传刚

摘要：依法治国要求推进法治政府建设，指标体系的构建为衡量法治政府建设程度提供了理论指导，进而倒逼政府加快自身法治建设。在明确法治政府及法治政府评价指标体系概念的基础上，引用企业管理中经典的KPI关键绩效指标，结合十八届四中全会决议精神，为法治政府构建考核指标，能增强指标体系的实用性以及可操作性。

关键词： KPI；法治政府；评价指标体系；行政权力

中图分类号： D63文献标志码：A文章编号：1009-055X（2017）01-0071-09

doi：1019366/jcnki1009-055X201701009

十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。其中强调要深入推进依法行政，加快建设法治政府。[1]2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，提出到2020年基本完成法治政府建设的目标，从而在客观上要求对法治政府建设的绩效状况进行评价，即通过测量水平，肯定成绩，发现问题，剖析原因，以提出改进的对策建议。

从学理上看，法治政府评价可视为政府绩效评价的一种形态，具有典型的价值导向和工具理性。[2]源自西方的政府绩效评价被认为是“世界难题”，因为政府不同于企业，其目标具有多元性，行为表现大都为非交易性特征，政府及作为的效果亦存在明显的滞后效应。但新公共管理理论代表霍哲把政府绩效作为切入点，提出把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具，并设计了一整套具体的绩效评估流程，同时还强调，在绩效评估的过程中要提高公民的参与度，因为这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理具有更大的意义。对法治政府绩效评价也是如此，必须设计出科学合理的绩效考核指标进行测量是法治政府绩效评价的关键所在。因此，构建法治政府评价指标体系是切实推行依法行政的重要措施，对法治政府建设将产生重大影响。

近年来，为推进法治政府建设，国内专家学者不断加大对法治政府评价指标体系的研究力度，如袁曙宏的《关于构建我国法治政府指标体系的设想》，从宏观的角度指出了构建法治政府指标体系的意义，论证了构建法治政府指标体系的可行性，阐述了法治政府指标体系的基本内容，最后提出了法治政府指标体系的构建步骤以及使用价值。[3] 陈磊，林婧庭的《法治政府绩效评价：主客观指标的互补互证》，主要从主客观指标互补互证关系的角度，来研究法治政府评价指标体系。在主客观指标的互补关系上，认为单一的主观或客观指标都不足以满足法治政府评价要求，需要发挥主客观指标在功能以及适用范围的互补性。在主客观的互证关系上，提出客观指标和主观指标在评价主体以及评价方式上的互证，有利于增强评价指标体系的信度，减少体系出错的可能性。[4] 由此可见，法治政府绩效评价问题已经引起了部分国内学者的注意，但是目前相关研究仅仅停留在宏观层面，并没有构建出具体的评价指标体系，这也是本文致力于解决的核心问题。

一、法治政府评价指标体系与KPI

（一）法治政府及法治政府评价指标体系

法治政府就是指政府在合法的授权下，以良法为基础，按照法定的程序行使行政权力，从而达到政府与公民关系平等的民主政府。首先，法治政府是一个有限政府。有限政府是相对之前的“全能政府”而言，突出表现为行政权力的有限性。法治政府的行政权力被严格约束在法律的范围内，以消解其天然的扩张性，使其在法定的轨道下运行。同时，法治政府也是民主政府。法治政府的权力来自于法律的授予，而法律是由人民或者人民代表制定的，所以法治政府也必然是民主政府，受到人民的制约与监督。法治政府是法治的重要组成部分，也是现代政府发展的必然趋势。

法治政府评价指标体系是指由一系列反映法治政府精义、体现政府法治化职能理念、评价法治政府建设、规范法治政府评价的指标集所组成的规范体系。法治政府建设所涉及的内容十分广泛，决定指标体系设计需要适当取舍，不可能兼顾全部。这就要求在指标体系的设计中，一方面，要借鉴西方国家在相关方面的先进经验，并结合我国的实际国情，建立具有我国特色的法治政府评价指标体系。另一方面，要认真分析各指标之间的差异，找寻它们之间的联系，从而建立以主要指标为集合的指标集。

（二）KPI（关键绩效指标）及KPI指标体系确立

关键绩效指标（Key Performance Indicators，KPI）是一种通过对组织内部流程的输入、输出两端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，从而衡量流程绩效的目标式量化管理指标，是对组织运作过程中关键成功要素的提炼和归纳。[5] KPI不仅仅是将部门目标进行分解，它还要结合组织的发展战略和发展趋势，并将组织的战略目标通过逐层分解最终落实到岗位身上，成为岗位的工作目标。[6] 简单而言，KPI就是指一系列集中在组织绩效方面的评价指标，这些指标对组织现阶段的发展和未来的成功起到关键作用，具有重要意义。它是用来衡量某一具体工作绩效表现的具体量化指标，是对工作完成效果的最直接衡量方式。其来源于对组织总体战略目标的分解，反映最能有效影响价值创造的关键驱动因素。建立KPI体系的目的就是要建立一种机制，将组织的整体战略转化为内部的活动，从而提高组织的核心竞争力并使之持续的取得高效益。KPI使得绩效评估体系不仅成为一种激励约束手段，更是战略实施的工具。图1KPI鱼骨图设计

KPI体系最重要的特征就是它是基于对组织战略的逐层分解，一般采用绘制鱼骨图工具（如图1）来确立组织关键绩效指标。先是将组织的总体战略目标进行细分，分成部门目标之后，再将目标甚至细化到职员个人，通过这种方式，KPI体系对于促进组织总体战略目标的实现具有重要意义。具体来说，KPI体系以组织战略目标和个人目标相结合的方式，加快组织使命和战略的传播，进而成为组织战略实施的工具；它能够使高层管理者认识到对組织价值起主要作用的关键绩效指标，从而制定有效的公共政策；通过使政府各职能部门领导知晓本部门的职责及部门每一个职员的任务，能够为政府法治建设的绩效评估以及上下级沟通协商提供一个客观基础；此外，在KPI的建立中，政府领导层可以及时发现法治政府建设过程中出现的问题，并采取措施及时予以纠正，同时能够集中精力于提高绩效的主要指标。

二、基于KPI的法治政府绩效管理体系的基本构成

政府作为一种社会组织，其作为组织本质属性的同一性，为法治政府评估引入企业绩效评估提供了理论依据。企业绩效管理体系以组织目标为依据，以规范化、制度化为根本，以组织行为分析为重点，以相关评估为基础，以员工参与为条件。因此，对政府法治建设的绩效评估与企业的绩效评估具有内在的一致性。鉴于目前法治政府的绩效评估与企业绩效评估方面的相似性，KPI建立绩效考核体系时可以将组织的战略目标分解为具有可操作性的行动目标，本文将根据所述的法治政府绩效评估的原则，按照KPI关键绩效指标构建的步骤和方法来为法治政府绩效管理建立一套系统可行的关键指标体系。

但是，政府的公共属性和企业的市场属性，决定了两者的组织建构和运行机制有所不同。法治政府绩效评价的民主导向强调大众参与及公民满意度，以及评价主体的多元性。[7]因此，将KPI引入政府绩效评估，在借鉴企业成功经验的同时，必须考虑到政府独特的组织设置及其所处的行政环境，针对政府绩效评估特有的问题，对KPI作出一定的调整。调整后的KPI体系主要包括以下步骤：

（一）法治政府核心战略目标的确立

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对加快建设法治政府提出了规范要求，作出了科学的设计，确立了建设目标，制定了具体政策以及实施措施。这就是各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任；目标是要建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。[8]

在建设法治政府的总体战略目标和基本价值取向达成共识之后，政府的管理层和公务人员都要对战略目标进行深入学习，这样能够使政府工作人员对战略目标有个清晰的认识，从而保证在具体实践中使建设法治政府的战略目标及具体措施与政府组织内部的运行机制相吻合。

（二）找出实现目标的关键成功要素

法治政府战略目标的实现，最重要的在于找到实现目标的关键成功要素。政府需要通过协商民主的方式，在广纳吸取各方意见的基础上，制定公共政策，确定实现战略目标的关键成功要素。

对于实现目标的关键成功要素可以通过平衡积分卡（BSC）展开，因为平衡计分卡的四个维度可以清晰地展现出战略目标与绩效管理之间的关系。具体来说，法治政府的战略性关键成功要素相似于企业有如下四个维度。

（1）财务维度。财务维度的阶段性战略目标包括成本费用率。成本费用降低主要通过合理利用各项运营费用来实现。在法治政府建设中，相应的财务维度的中心级KPI需设置一系列的指标才能测定现行的经营行为能否实现这些目标，此一级指标为“法治成本”。

（2）顾客维度。政府及其工作人员要起到示范作用，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。这样才能带动全社会树立法律意识，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，让法律文化深深扎根于社会的土壤之中。顾客维度的战略目标主要有提高服务质量和优质高效完成项目任务两项。提高服务质量主要是通过提高行政执法水平，形成高效的法治实施体系，真正做到有良法必依、有善章必循；不断完善政务公开制度，积极主动地回应各种社会关切问题，科学准确地解答各种法规政策，此一级指标定义为“群众导向”。

（3）内部运作流程维度。内部运作流程的阶段性战略目标即相关的法律法规制度建设，也就是所谓“有法可依”。深入推进依法行政，加快建设法治政府，必须高度重视立法工作，努力提高立法质量，形成完备的法律规范体系，真正做到有良法可依、有善章可循。此指标定义为“法制建设”。

（4）学习与成长维度。法治政府学习与成长维度的阶段性战略目标是培养和选拔一支思想政治素质好、业务工作能力强、职业道德水准高，忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。这些可以通过公开招聘掌握法律专业知识人才以及通过培训提高政府工作人员的法律知识水平来实现。[9]此指标本文定义为“过程推进”。图2法治政府关键成功要素分析图

（三）法治政府绩效指标体系结构

在制定法治政府的绩效管理体系时，根据十八届四中全会决定建立法治政府的最终目标要求，结合制定KPI绩效管理指标的方法步骤，将法治政府绩效指标分为三级。其中，一级指标主要的考核对象为战略目标管理层，因为战略管理层需从战略的角度对法治政府建设的绩效负责。二级指标为事务部门层面，该层面的绩效指标是通过对中心层的绩效指标层层分解得来。最后一个层面的指标是政府内具体操作（岗位）层面的绩效评价指标，该层面绩效评价指标由事务部门层面的指标分解得来，是具体岗位的绩效与中心的整体绩效的结合。[10]绩效评价体系结构如图3所示。图3绩效评价指标体系结构图

（四）确立法治政府KPI关键指标

根据平衡计分卡（BSC）的基本思想和以上列出的步骤，结合经典KPI制定工具——鱼骨图的方法，将法治政府KPI绩效指标进行分解。如图4所示。

指标一：法制建设

要想实现法治政府，首先要有相关的法律制度建设，即所谓“有法可依”。所以法制建设内容是否科学、程序是否正当，对于法治政府的评价至关重要。图4基于KPI的法治政府绩效考评指标体系

（1）法律法规内容。法制建设的成果最直观的表现形式就是法律法规的内容。科学、严谨是制定法律法规的核心要求。科学性要求制定法律法规必须以科学思想为指导，每一项法律法规都能体现科学精神，使人们自觉去遵守。严谨性要求法律法规的制定要考虑全面，防止有人钻法律法规的漏洞，从而使法律法规失去其应有的威严。

（2）立法立规程序。法治政府不仅要求有法可依，更重要是所依之法必须是良法，而良法的制定就需要正當的立法程序。每一项法律法规都必须广泛征求人民群众的意见，并向社会公布意见采纳情况。[11]建立健全专家咨询论证制度，充分发挥专家学者在政府立法中的作用。只有程序正义，才有相应的结果正义，因此有关部门应该将立法立规的程序规范化、制度化，做到不以人的意志为转移，这样才能保证所制定的法律法规有利于法治政府建设。

指标二：过程推进

良法的制定可保证法治政府建设过程中有法可依，而法律的实施、法律权威的保证，则需要看法治政府推进过程中，法治建设组织保障是否有效、公务员法治素养是否到位，这些因素都是评价法治政府绩效的重要指标。

（1）法治建设组织保障。法治政府建设需要健全的组织机构以及责权分明的组织关系。健全的组织机构有利于发挥组织的整体功能，协调各部门的关系，将法治政府建设落实到具体部门中去。责权明确的组织关系，能够加强组织成员的责任感，调动其积极性，从而实现组织人力资本效益的最大化。评价法治政府建设情况，就需要對其组织机构进行严格考察，以保证政府组织机构健全、组织关系明确，为法治政府建设提供坚强的组织保障。

（2）公务员法治素养。法治政府建设工作，终究是要由人来完成，因此对法治政府的评价归根到底是对人的评价。公务员作为政府的主体，其法治意识、法治素养自然成为法治政府建设的重要指标。[12]公务员需要树立强烈的法治意识，加强法律法规知识的学习，提高自己的法律素养，工作中学会用法律手段去解决问题与冲突，为法治政府建设贡献力量。

指标三：目标实现

对法治政府的评价，目标实现情况是重要的一级指标。目标实现程度可以直观地评价法治政府建设情况，为政府相关工作的调整提供依据。对于目标实现的评价可以通过以下几个指标：政府职能履行，重大行政决策，法律法规实施，行政权力运行，人民权益保障。

（1）政府职能履行。法治政府要求政府进一步简政放权以及全面正确地履行政府职能。进一步简政放权，要求政府减少对微观经济的干预，强化公共服务、市场监管和社会管理的职能，为我国特色社会主义市场经济的发展创造良好环境。政府全面正确地履行职能需要在法治的轨道上进行，法律法规中规定政府履行的职能，就要坚决履行；法律法规中禁止的行为，就坚决不做。总的来说，政府履行职能要做到不错位、不越位以及不缺位。

（2）重大行政决策。政府重大行政决策都会带来国家和社会的明显变化，有些决策效果需要长时间才能显现，有些决策在短时间内就可分清得失。法治政府建设要求各级政府重视重大行政决策，杜绝或减少决策失误带给国家和社会的损失。重大行政决策要严格按照法律法规规定的程序，争取广大群众参与，引入专家论证，防止个人武断。决策的内容要科学合理，符合法律精神，不得与法律法规内容相冲突。

（3）法律法规实施。法律法规的生命在于执行，因此法律法规实施情况自然是法治政府评价的重要内容。法治政府对内要用法律法规严格要求组织内的制度建设和人员安排，树立法律至上的理念，防止违法违规现象的发生；对外要在法律法规的范围内，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，最大限度地减少由于行政行为失当而带来的损失。

（4）行政权力运行。行政权力是政府组成的核心要素，是政府实现职能的保证。政治学研究一直围绕着如何限制而又有效地使用行政权力展开，法治是当今学者找到的最好答案。法治建设就是要把权力关进制度的笼子里，打造有限政府。建立权力清单制度，防止政府滥用权力、以权谋私，使行政权力在法治的轨道上运行。

（5）人民权益保障。法治精神就在于限制公权力，保护私权利。法治政府建设不仅要限制行政权力的行使，更要保护人民的合法权益。人民让渡部分权力组成具有强制力的政府，就是为了保护自己的合法权益。在全球正义工程（World Justice Project，简称WJP）对于全球各国法治水平的测量过程中，就很好地体现了这种对于个人合法权益的保护。[13]因此法治政府的制度构建、权力运用以及价值取向都要以人民的权益为出发点和落脚点，法治政府就是人民的政府，是最让人民满意的政府。

指标四：法治成本

法治成本是指法治政府建设过程中所耗费的人力、物力以及财力的总和，一般由立法成本、执法成本以及社会成本构成。任何行为的评价，不仅需要考虑收益，还要考虑成本，法治政府建设也是如此。法治成本并不是越少越好，当然也不是越多越好，政府在集中资源进行法治建设的同时，也需杜绝不必要的浪费。

（1）立法成本。立法成本是指在立法过程中因调研、征询意见、专家咨询论证以及其他技术问题而花费的成本。伴随立法主体和立法过程的日益复杂化，政府立法正在由主观的行政行为转变为多元参与的政治过程。首先，表现为立法主体的多元化，即由党政机关领导立法变为领导干部、专家学者和广大群众共同参与立法；其次，立法过程日益复杂，融入各方面的知识、智慧以及国外的经验；最后，立法要求更加严格，转型社会的复杂性及多元性要求立法活动严谨合理，以防法律漏洞。这些变化都直接导致立法成本的增加，提高立法成本在法治政府指标体系中的权重，使政府立法得到更多的重视。

（2）执法成本。执法成本是指执法各个环节的支出，包括执法机构设置、人员工资、运营费用、购置设备、协调与其他机构的关系以及其他各种财务成本。在保证法律法规严格执行的前提下，执行成本应该是越低越好。政府在法治建设过程中，应该建立专门机构核算执法成本，适度控制执法花费，以保证限制在国家财政可承受的范围内。同时加强相关制度建设以消除执法中的障碍，从而保证法律法规的顺利实施。

（3）社会成本。社会成本属于一种间接成本，有的是有形的，有的是无形的。有形的社会成本一般表现为法治建设直接或间接造成的社会特定人群的受益或负受益的大小，其中对负受益群体应当给予的救济和补偿必须列入法治的社会成本。无形的社会成本是指法治建设对社会大众或某些特定人群造成的潜在影响，一般指负面影响，可能是经济上的损失，也可能是不公正的心理体验，又或是对政府信任度的下降。

（五）基于KPI绩效指标考核评分计算标准

中央政府及地方政府根据各自情况，以适当时间为周期，按照法定程序，对法治政府建设情况进行全面的绩效评估。各级政府对照指标体系中一级指标和二级、三级指标的具体评分标准，首先自行打分，并形成四大一级指标和整体绩效自评意见。[14]上级人民政府成立绩效考核办公室，组织相关部门对下级人民政府四大一级指标的完成情况进行考核，按优秀、良好、合格和不合格进行评定并打分，之后根据各分目标权重系数确定整体绩效。计算公式如下：

y=∑mj=1wjxj

（0≤wj≤1，j=1，2，…，m，∑mj=1wj=1）

式中：y为法治政府整体绩效，xj为一级指标评分，wj为权重系数。各一级指标的权重系数可根据不同时期发展状况及不同地方政府的情况作适当调整。为了使得单项KPI指标得到更加客观公正的评价，并且使地方政府之间的绩效评价有一定的区分度，制定如表1所示的评估标准。表1法治政府评价指标体系评估标准一级指标二级指标三级指标分值考评标准法制建设100分法律法

规内容

50分立法立规

程序50分法律法规制定的完备和系统化程度20分法律法规未发现漏洞得20分；否则不得分法律法规对公共利益、社会利益的需要满足度15分法律法规满足公共、社会利益得15分；否则不得分法律法规的稳定性15分法律法规超过5年不变更得15分；否则不得分（除特殊情况外）做好法律法规起草工作20分法律法规公开征求大众意见及经过专家论证得20分；否则不得分建立法制机构对法律法规登记、审查和备案制度15分登记、审查和备案制度都建立得15分；只登记备案，未审查得7分；都未建立不得分建立法律法规公开制度15分建立得15分；否则不得分过程推进100分法治建设

组织保障

40分公务员

法治素养

60分建立健全组织机构25分建立并健全组织机构得25分；建立组织机构但不健全得15分；否则不得分完善责权明确的组织关系15分组织关系责权一致得15分；否则不得分公务员定期参加法律法规学习、培训15分每年组织3次得15分，组织2次得10分；否则不得分定期对公务员进行法律法规知识考核15分每年考核3次得15分，考核2次得10分；否则不得分立法、执法、司法部门干部和人才相互之间交流以及与其他部门具备条件的干部和人才交流15分建立交流机制并按规定实施，得15分；有制度未交流记10分；否则不得分立法工作者、法官、检察官中律师、法学专家所占比率15分比例达到80%得15分；80%～50%得8分；否则不得分目标实现100分政府职能

履行20分重大行政

决策20分法律法规

实施20分行政权力

运行20分人民权益

保障20分全面正确履行政府职能9分未出现错位、越位或缺位得9分；每出现一种情况扣3分改革行政管理体制，进一步简政放权9分落实简政放权得9分；否则不得分改革行政管理方式，下放行政审批权2分落实下放行政审批权得2分；否则不得分建立并执行重大决策公共参与、专家论证、风险评估、合法审查、集体讨论决定程序10分建立并执行得10分；只建制度得5分；否则不得分建立并执行重大决策跟踪评估制度10分建立并执行得10分；只建制度得5分；否则不得分行政复议决定结果10分行政复议决定结果为撤销、变更或者确认原具体行政行为违法每10%扣1分行政诉讼胜诉率10分行政诉讼胜诉每10%得1分；否则不得分建立并执行行政权力清单制度10分建立并执行得10分；只建制度得5分；否则不得分按照法定程序行使行政权力10分遵守法定程序得10分；否则不得分严格执行行政赔偿和行政补偿制度8分依法办理行政赔偿、补偿案得8分；未依法办理不得分；无请求案得8分执行法院对人民提起的行政诉讼案判决6分执行得6分；否则不得分依法办理信访案件6分信访案件办结率90%以上得6分；89%～60%得3分；50%以下不得分续上表一级指标二级指标三级指标分值考评标准法治成本100分立法成本

40分执法成本

40分社会成本

20分政府立法机关的开支15分政府立法机关开支小于或等于预算得15分；超过20%以内得75分；否则不得分政府立法队伍的开支10分政府立法队伍开支小于或等于预算得10分；超过20%以内得5分；否则不得分收集立法信息、资料及制作法律文本的费用15分费用小于或等于预算得15分；超过20%以内得75分；否则不得分政府执法机关的开支10分政府执法机关开支小于或等于预算得10分；超过20%以内得2分；否则不得分政府执法队伍的开支15分政府执法队伍开支小于或等于预算得15分；超过20%以内得75分；否则不得分必要的行政执法装备15分装备小于或等于预算得15分；超过20%以内得75分；否则不得分维持社会稳定成本10分维稳成本占财政支出比重低于3%得10分；3%～5%得5分；5%以上不得分政府服务效率满意度10分政府服务效率满意度90%以上得10分；89%～60%得5分；59%以下不得分

三、结论

中国法治历经30多年的建设历程，尤其是近15年来持续的法治政府建设，使依法治国有了实质性的突破。在法治政府的建设过程中，重大行政决策、行政监督、行政执法、行政救济等方面的制度日趋完善，政府政务公开、重大决策听证咨询、重要事项公示通报等辅助性制度也在逐步建立并取得明顯成效。法治文化的培育、法治人才的培养以及公民权益的保障方面都体现了我国法治政府建设的巨大成果。[15]基于KPI指标体系的法治政府评价指标体系以分解并引导国家法治建设战略目标的实现为原则，通过确定一批具有明显集聚效益和强辐射能力的考核指标作为法治政府的“关键极”，评价衡量与法治政府建设关系紧密、体现核心竞争力的工作内容，着重关注的是地方政府法治建设关键业绩产出。

同时，基于KPI的法治政府评价指标体系克服了以往评价指标体系存在的定性指标占据比例高、量化测评难以落地，客观性指标较为缺失、难以反映实际状况，测评结果等级不科学、评估应用存在缺位等问题，给地方政府提供了一套体系化、全面性、科学性、可量化、可操作、当地化的评价标准体系，地方政府可以依据此指标体系进行评价、引导以及督促。具体操作包括：依据指标体系的评分标准，对各部门的法治建设情况进行打分评价；通过改变各个指标在指标体系的权重，引导政府的建设方向；对评价分数高的政府、部门给予奖励，对分数低的政府、部门责令其整改等。从而指导地方政府有计划、有方向、有重点地配置资源，最终达到《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的目标要求。

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