项目扶贫的技术治理逻辑和实践困境

张立衡

[摘 要] 项目所蕴含的对技术理性和正式规则的秉持在遭遇到时间紧任务量大的扶贫现实后，项目制的制度逻辑遭到解构，扶贫工作的基层实践出现异化。扶贫项目的制度要求的“表面”看似被遵守，而真实的项目质量被无可挑剔数据材料等形式所遮蔽，项目的指标获取、分配和具体实施更多的服务于行政体制内部的繁复的规则中，国家试图绕开基层组织直接将资源对接到村庄的政治性诉求则被悬置。

[关键词] 项目扶贫；技术治理；纸上扶贫

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 103

[中图分类号] D035；F281 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）03- 0186- 02

1 项目制的制度意涵

1.1 “项目”的概念

作为 “项目制”概念的核心要素，“项目” 一词的含义在不同的学科范畴其含义指涉的边界是不同的。美国项目管理权威机构美国项目管理学会（ PMI） 把 “项目”定义为：“为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作”。德国国家标准 DIN 69901 把“项目” 定义为：“是在符合某些特定条件（如具有预设的目标、具有时间财物及人力和其他限制条件、设有专门的组织） 的唯一性的任务” 由此，可以看出，“项目”是一个典型的管理学领域的范畴，它关注的是一种目标导向的特定或者阶段性的工作、产品或者服务。本文“项目”是指向公共管理的學科范畴，而由“项目”衍生出的项目制则遵循“事本主义”和“技术程式”的内涵。

1.2 项目制的治理逻辑

项目制是一种新的财政转移支付方式，它试图将各种乡村社会建设工程和公共物品以专项划拨的方式向下分配和转移，使中央与地方、地方政府与基层政府、基层政府与乡村社会之间形成责任利益联动关系。

从运行机理来看，项目制承担着国家通过财政转移支付实现再分配、实现公共服务供给的优化和“去商品化”的使命，通过财政转移专项化增强国家对地方的控制来保证国家意志实现，同时实现让全体人民分享改革发展的成果，提升国家合法性。

从政府的内部效应看，项目制在构建的利益共同体之下实现动员。在科层制中上级掌握目标设定监督检查的权力，但具体的执行则交友下级政府，除了检查考核，上级部门无法进行过程管理，全景式监控不可能实现，执行效果收到多重“委托—代理“因素影响，而项目制人事安排的灵活性则能有效应对这一困境，项目专属人员的选拔、考核由项目主管负责，这样的直接管控更有利于项目过程的控制。由于特殊的资金拨付机制和人事安排机制，项目制的基层动员密度和强度相对科层制更为高效，由于项目的时间安排是硬约束，基层政府通常将项目安排在优先完成的目标序列，基层政府的运作从“按部就班”演变为“项目牵线”，项目成为了组织协调的中心，其内部的动员模式也由“压力型体制”下的签订目标责任书转变为积极的“争资跑项”。

2 扶贫项目的技术治理逻辑和实践中的异化

“项目扶贫”已然成为了扶贫的代名词，无论是异地扶贫搬迁，遏制贫困代际传递的“雨露计划”、“两后生”计划，还是劳务输出和返乡创业劳动技能培训计划，更不用说产业扶贫和乡村基础设施改善，从申请、机构设立资金安排考核全流程都遵循项目管理流程，都是以项目的形式下达和实施的。

2.1 扶贫项目的技术治理逻辑

改革开放三十多年以来，中央与地方之间的权力关系一直是国家治理模式研究的重要线索。国家治理的趋势从垄断重要资源和权力运作的“总体性支配”走向运用数字化、理想化和科层化管理为特征的技术治理。

项目制的治理理念和制度意涵要求扶贫项目遵循事本主义逻辑来动员和组织实施。事本主义逻辑是国家技术治理的内涵，也是乡村治理能力理性化，现代化，制度化的应有之意。事本主义强调目标导向、管理过程突出程式化的线性技术、项目实施中突出效率至上的原则。

依靠形式理性设计和程序技术的控制，强化刚性约束以体现资金拨付部门的意志，有效制约项目实施过程中的随意变通。 扶贫项目的落地通常需要经历立项、申请、申核、分配、批复、实施、监管、验收、评估、审计及奖罚等一整套理性的复杂程序和技术系统，规定各行为主体间的权责范围和行动边界。而在检查验收环节则以是否满足程序以及技术指标为标准，体现的是是单向的、结果取向的程式化、数字化、指标化的线性评判逻辑，而并非基于项目对接贫困者的需求，项目并未能“扶真贫”，基层组织也没有真真做到“真扶贫”。

2.2 技术治理在扶贫实践中的困境

党的十八大以来，党中央和国务院把扶贫开工作纳入“四个全面”战略布局，将扶贫开发作为国家意志上升到前所未有的高度，而在层层抓落实的地方各级都倒排时间表，成立指挥部，挂起作战图。基层组织往往依靠与项目特征匹配“运动式”动员和领导小组机制，在扶贫项目推进的政府面临的时间硬约束时甚至要搁置日常职责，迎合上级在运动中的职责分配。信息采集，数据录入、项目申报、考核验收都要层层上达，留给基层部门的实践远少于决策部门在项目设置中所预留的时间。扶贫项目站在理想主义的制高点，但在实践中却做着与实际脱节的程式化式化设计的信息采集表、申报表、台账如雪花般涌向基层各部门，看似疏而不漏，细真密缕的设计，企图把涉及扶贫的所有信息都打捞上来，遗憾的是由于人力配备、时间精力的限制，信息并非都能进村入户采集。作为扶贫项目指标落地分配重要甄别机制的信息数据采集，大部分是乡村组干部根据意图编造的。

在整村推进项目的实施中，无论前期要将项目投入和工程规划，还是后续的实施方案、时间进度、施工设计以及招投标等环节都要将每个环节所需资金的使用情况及所要取得的成效都要用数字、文档的形式量化表现出来。以国土整治项目为例，2011年T县水土保持与国土整治项目资金3 400多万元，涉及土地面积106.7公顷，县水保局和国土局所配备的人员和技术是没有时间和精力对项目实施的各个环节进行有效的检查验收，转而将更多精力放在应付上级检查和各种数字材料的考核上。

基层政府为应付上级考核检查，为使得各种数据材料与项目规定相吻合，与同一项目的前后数据相吻合，集中突击作材料等形式主义在基层工作中屡见不鲜。因而项目工程的质量、项目推进过程中各部门的协调、各实施主体间的矛盾冲突及设租寻租问题，被看似无懈可击的“数据材料”所遮蔽。

扶贫项目旨在提高弱势群体的可持续发展能力，理念是公益性项目扶贫的价值基础与着眼点。但在实际运用过程中，往往是指标量化的线性思维和结果导向的成本收益逻辑主导着项目的实施，很难有效反映项目运作过程中各要素的复杂性与多样性，更难以保证基于整体性理念对其间各种环节可能遇到的问题进行长期战略规划与系统考虑。

3 小 结

经典的行政学理论认为政治是国家意志的表达，行政是政治意图的贯彻政执行。减贫脱贫作为标示国家和执政党合法性的一项使命，扶贫项目所承载的国家意志是不言自明的，国家扶贫的意志决心和所赋予的意义表达之后，更需要委托一个不同于意志表达机关的系统来执行这种意志。在扶贫的具体执行环节中，作为执行者的科层体制理性地奉行策略主义，扭曲了项目设定的初衷。项目治理也并未给基层治理带来有效的制度增量，扶贫项目的制度要求异化为实践逻辑的应对工具。

主要参考文献

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