浅析行政事业单位国有资产管理的开展

徐雪荣

[摘 要] 行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是行政事业单位履行职能、提供公共服务的物质基础。加强事业单位国有资产管理，是完善公共财产体制、健全财政职能、拓宽政府理财领域的重要手段；是提高财政资金使用有效性，提高政府为民理财能力和建设服务型、节约型政府的必要途径。

[关键词] 行政事业单位；国有资产；管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 059

[中图分类号] F123.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）03- 0108- 03

0 前 言

近年来，财政部高度重视资产管理工作。为规范行政事业单位国有资产管理体制，2006年财政部先后公布了《行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部第35、36号令，以下简称“两个部令”），明确规定了我国行政事业单位国有资产的管理体制。截至2011年底，全国36个省（直辖市、自治区、计划单列市）已经全部明确了由财政部门负责行政事业单位资产管理工作，其中31个省级财政部门成立了专门的行政事业单位管理机构。绝大部分中央部门也成立了资产管理机构，或明确了负责资产管理的工作人员。“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，以及与此相适应的“财政部门—主管部门—行政事业单位”的国有资产管理模式，在全国范围内初步建立。

1 健全管理制度

制度是规范和加强管理的依据，2006年以来，财政部逐步强化行政事业单位国有资产的建章制工作。“两个部令”明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、使用、处置等各个环节的管理，构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。根据“两个部令”的有关原则，财政部进一步健全行政事业单位国有资产管理制度体系，先后出台了《全国政协行政单位国有资产管理暂行实施办法》、《驻外机构国有资产管理暂行实施办法》、《全国人大行政单位国有资产管理暂行实施办法》、《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》、《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》、《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》、《关于在中关村国家自主创新示范区进行中央级事业单位科技成果处置权改革试点的通知》、《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》、《行政事业单位国有资产处置工作规程（试行）》等一系列配套制度；参与了《企业国有资产法》的起草论证工作，以及《国有资产评估指南》的编写工作。同时，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市也出台了本地区的行政事业单位国有资产管理办法或转发了“两个部令”，并制定了一系列具体管理办法，其中，湖北省率先在全国出台了行政事业单位國有资产管理的地方性法规——《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》。行政事业单位国有资产管理的制度框架基本确立。

2 夯实管理基础

为夯实行政事业单位国有资产管理基础，财政部多措并举，协同推进。一是开展资产清查。2006年12月至2007年10月，财政部在全国范围内组织开展行政事业单位资产清查工作，各级财政部门还委托社会中介机构和专员办开展专项审计，确保工作质量，通过清查工作，掌握当前行政事业单位资产规模和结果，为下一步加强资产管理奠定了基础。二是修订完善固定资产分类代码。会同国家标准委，在充分征求多个部门和单位意见，反复修改完善的基础上，于2011年1月1日正式颁布了《固定资产分类与代码》（GB/T 14885-2010），并于同年5月1日正式实施。三是开展培训，加强队伍建设。行政事业单位国有资产管理工作的关键在人，各项工作都要靠资产管理工作人员来完成。财政部先后组织了多个学习培训班，为顺利开展工作提供了人员保证。四是加强决算管理。从编报2007年部门预算开始，财政部按照单位性质、资产类别、收入性质等多种分类方式，对全国预算单位的资产以及资产收益情况进行了决算汇总。五是建立行政事业单位国有资产统计报告制度。要求行政事业单位按统一的格式，对占有、使用的资产状况定期作出报告，便于主管部门的财政部门及时掌握行政行政事业资产的增减变动情况和使用情况等。六是开展事业单位及其事业单位所办企业国有资产产权登记工作。《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》颁布后，财政部在“仪表代征”开展部分事业单位所办企业产权登记的基础上，制发了产权登记证，设计开发了产权登记管理信息系统，编辑公布了产权登记办理指南，并与2013年底在全国范围内全面启动了事业单位及其所办企业国有资产产权登记工作。

3 创新管理方式

解放思想、创新观念，是行政事业单位国有资产管理工作取得积极成效的关键因素。一是确立了资产管理与预算管理、财务管理相结合的理念。2007年部门决算报表中增加“资产情况表”和“国有资产收益情况表”，2009年部门预算表中新增“中央行政事业单位资产存量情况表”、“中央行政事业单位新增资产配置预算表”，根据资产存量情况、配置标准、行业平均占有水平和资产的共享共用情况，对新增资产配置进行专项审核，基本理顺了部分资产配置事项审批的流程，初步形成了资产管理部门与预算部门协调配合的行政事业单位国有资产管理机制。对新增资产配置预算的申报范围、审核标准和部内审批程序进行了进一步完善。二是树立了资源整合共享的观念。严格资产配置管理工作，对符合调剂、共享条件的行政事业单位国有资产，建立资源（资产）共享、共用机制，提高使用效率。三是增强了资产绩效管理意识。根据绩效预算管理的要求，研究将国有资产占有使用情况的评价结果，作为财政部门安排行政事业单位预算的参考依据，逐步建立和完善资产与预算有效结合的激励约束机制。四是探索转变管理方式。配合全面深化改革和政府职能转变，开展管理方式研究，探索解决由于事业资产管理链条较长、信息复杂程度较高带来的事前审批备案管理透明度低、效率不高，风险集中等问题，探索构建科学透明高效的事业资产监管机制。

4 构建全程监管体系

近年来，各级财政部门紧紧抓住资产配置、使用、处置、收入等重点环节，基本实现了对行政事业资产的全程监管。一是开展资产清查工作，基本摸清了家底。二是规范资产配置管理，把住了资产的“入口”。三是强化资产使用管理，尤其是规范了资产出租出借管理，既有效地防止了腐败现象的滋生，又提高了资产使用效率。四是完善资产处置管理，把住了资产的“出口”，防止了国有资产流失。五是加强资产收入管理，配合“小金库”治理和清理规范津贴补贴工作，认真贯彻落实“收支两条线”管理规定，对资产收入和出租出借收入统一纳入部门预算管理。

5 推进信息化建设

建立完善的资产管理信息系统，是强化行政事业单位国有资产管理的重要基础性工作，也是资产管理服务财政管理、预算管理和财务管理的重要手段。2009年按照“金财工程”统一要求，组织开发并在全国范围内实施了行政事业单位资产管理信息系统，借助现代信息技术手段，不断提高资产管理的信息化水平。信息系统部署以来，取得了预期的效果，发挥了积极的作用。随着资产管理工作的发展，出现了实现资产管理全过程动态管理的业务需求。2011年，结合修订的《固定资产分类与代码》（GB/T 14885-2010），对现有信息实施情况进行了全面系统总结，启动了系统升级改造工作，将原单机版系统升级为网络版系统，并扩展了管理事项网上申报、审核功能。2013年，完成了系统升级改造工作，全面启动了升级后系统的部署实施工作，发布了《行政事业单位国有资产管理信息系统管理制度》，规范了资产管理信息系统的使用管理和各方责任。

6 推进资产管理与预算管理相结合

2009年全国人大预工委要求财政部要加强行政事业单位国有资产管理，推进资产管理与预算管理的有機结合。2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）明确要求“研究建立事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合”。近年来，财政部着力开展了以下工作：一是编制和审核新增资产配置预算。从2009年开始，要求中央各部门在编报年度预算时，要按规定填报单位资产存量情况表和新增资产配置预算表，财政部按相关政策核定预算。2011年预算编制中明确规定了新增资产配置预算编报范围，要求所有使用财政性资金及其他资金购置车辆、单价200万元及以上的大型设备的支出，必须编制新增资产配置预算。二是稳步推进行政事业资产配置标准研究制定工作。2011年，财政部出台了《中央行政单位通用办公设备家具预算定额标准（试行）》；2013年，又出台了《政府机关办公通用软件资产配置标准（试行）》。同时，财政部选择了中央级科学事业单位开展事业资产配置标准研究制定的试点工作。行政事业资产定额标准，为部门预算编审工作提供了基础依据，既有利于节约财政资金，提高财政资金使用效率，又有利于对资产购置实行统筹安排与统一监管，维护资产配置的财政分配的公平公正。三是加强国有资产收入管理。“两个部令”明确规定，行政单位国有资产出租、出借收入和行政事业单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。根据中央关于规范公务员津贴补贴后要规范资金来源和逐步加强国有资产收入管理的要求，财政部组织开展了行政单位经营性资产专项调查，研究明确了加强中央行政单位国有资产收入管理问题的工作思路，会同监察部等五部委下发了《关于加强中央行政单位国有资产收入管理的通知》。为配合“小金库”清理工作的开展，2009年，出台了《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》及《关于实施（中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法）有关问题的补充通知》。地方各级财政部门也采取措施，切实加强了行政事业单位国有资产收入管理。根据全国人大有关要求，从2010年开始，财政部又将中央行政单位资产处置收入和行政单位出租出借收入全部纳入部门预算管理。同时，积极规范国家与行政事业单位所属企业间的分配关系，2011年开始将部分中央部门所属企业纳入国有资本经营预算试点范围。四是推进采用实物费用定额编制相关经费预算工作。根据实物配备标准和按实物量平均计算的费用定额标准，核定相关公用经费的支出水平，此外，为充分提高资产使用效率，财政部门还积极与有关方面加强协调配合，对拟处置资产、闲置资产、临时购置资产等实行集中管理，在此基础上，对资产进行统一调剂使用，提高资产使用效率，节约财政开支。

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